涉不宜接納未成年人場所行政公益訴訟辦案思路

周嵐 蔣佳羊

摘 要：不宜接納未成年人場所中涉未成年人違法犯罪案件多發。針對該領域長期存在的監管職責模糊、管控措施乏力、證據收集難等堵點問題，檢察機關在辦理類似案件時，應積極通過訴前協調、多元共治、機制健全等手段，破解難題，解決問題。同時，進一步深化履職，以數字化賦能協同治理、源頭治理，切實提升未成年人保護公益訴訟辦案質效。

關鍵詞：公益訴訟檢察 不宜接納未成年人場所 數字化治理

一、基本案情及辦案過程

2022年末，小虹（女，11周歲）在某酒吧內與朋友聚會，后被鄰桌王某等三名不滿16周歲的未成年男性搭訕并強行灌酒，后又被帶到某賓館留宿，其間小虹被迫與該三人發生性行為。2023年2月，王某等三人被浙江省縉云縣人民檢察院（以下簡稱“縉云縣院”）以強奸罪起訴。

同年3月，縉云縣“益心為公”檢察云平臺收到線索稱，縣域內部分酒吧接納未成年人飲酒消費，甚至招用未成年人從事售酒等工作。縉云縣院遂督促縉云縣公安局對酒吧行業進行檢查，發現同一天內有36名未成年人進入酒吧飲酒。同時經調查，全縣近五年的涉未成年人犯罪刑事案件中，有26起案件案發地涉及酒吧、賓館、KTV等場所，主要為強奸、介紹賣淫、聚眾斗毆、尋釁滋事等罪名，涉案未成年人達70余名。

縉云縣院于2023年3月24日對涉不宜接納未成年人場所監管問題以行政公益訴訟案件立案。調查期間，縉云縣院了解到縉云縣人大常委會曾向縉云縣市場監督管理局轉交建議，提出要對接納未成年人的酒吧加強監管。但縣市場監督管理局對于是否由其作為酒吧等娛樂場所違法接納未成年人的監管部門存在不同意見，認為其缺乏執法資格，監管效果難以保障，希望檢察機關助力推動問題有效解決。4月初，縉云縣院組織召開座談會，邀請縣公安局、縣市場監督管理局、縣教育局等單位負責人及縣人大代表，就落實酒吧違法接納未成年人監管職責進行協商，最后確定根據“誰審批，誰監管”原則，由頒發營業執照的市場監督管理局牽頭落實監管職責。

4月底，縉云縣院向縣市場監督管理局制發行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其依法履行監管職責，同時聯合縣人大代表開展跟進監督。縣市場監督管理局采納了檢察建議，對違規的酒吧處以3000元至4000元不等的罰款，并通過多部門聯動執法、約談經營主體、開展從業人員法治教育、張貼警示標識等形式開展了全面整治。為保障監督效果，縉云縣院通過暗訪部分酒吧、電話詢問經營者、向公益訴訟志愿者收集信息等方式開展跟進回訪，經綜合評估，認為縣市場監督管理局立足檢察建議依法全面履職，采取積極措施對縣域內酒吧進行了有效監管，對本案作出終結案件決定。

6月，縉云縣院牽頭多部門共建“不宜接納未成年人場所人臉識別核驗”數字應用場景，通過實時監測、自動識別、智能定位、高效預警等數字化手段，對經營場所違法接納未成年人問題進行常態化監管防控。該場景在試運行階段，發現并推送了縣域內某酒吧雇傭未成年人、部分賓館違規接待未成年人留宿的監督線索。縉云縣院經過調查取證，于8月份分別就酒吧雇傭未成年人的監管問題和賓館違規接待未成年人的監管問題向縉云縣人力資源和社會保障局、縣公安局制發行政公益訴訟訴前檢察建議。通過組合式監督，全縣范圍內的酒吧、網吧、旅館業等經營場所違規接納未成年人現象均得到了明顯遏制。

二、不宜接納未成年人場所違法接納現象的監督難點與應對

（一）多元協商，破解監管主體模糊不明難題

隨著市場經濟高速發展，各類經營業態愈加顯現復合性，凸顯了行政監管職責不清晰和監管空白等問題，以致檢察機關開展行政公益訴訟時難以確定監督對象，進而影響監督效果。以該案為例，若酒吧的營業內容具有歌舞、游藝等娛樂性質，其監管主體為文化主管部門；若其僅以銷售含有酒精類飲品為主要經營內容，文化主管部門則認為其不屬于監管范圍。實踐中，市場監管主體僅對酒吧內向未成年人銷售酒精類飲品的行為進行監管，公安機關僅對酒吧內的治安事件進行監管，對于酒吧違法接納未成年人的現象則處于監管真空狀態。除了酒吧外，“電競酒店”“私人影院”“網約房”“劇本殺”等具有雜糅性質的新業態監管主體則更為模糊。

為解決新業態、新領域監管主體不明、監管體系不全等問題，檢察機關可以綜合運用圓桌會議、磋商、檢察建議、提起訴訟等方式進行監督。本案中，檢察機關先通過“走訪調查+座談研究+人大監督”的形式，在明確監管責任主體的同時，促推有關單位共同建立聯合執法、信息共享等工作機制，凝聚執法共識，形成打擊合力。隨后，縉云縣院和縣市場監督管理局分別向省級主管單位層報了《酒吧違規接納未成年人違法行為的監管主體亟待明確》的報告，進一步推動該領域從“無人管”向“依法治”轉變。

（二）多方共治，有效彌補監管效力不足

長期以來，酒吧等不宜接納未成年人場所違法接納現象屢禁不止，原因主要有兩方面：其一，在監管主體方面，經營主體繁多，而基層執法力量薄弱，點多、面廣、線長的經常性執法調查不具備現實條件。針對不宜接納未成年人場所違法接納問題的治理，目前仍多依靠短期、集中式和強制性的運動式執法、反應性整治來實現，難以保障長治長效。其二，在監管客體方面，目前除住宿場所需根據《旅館業治安管理辦法》查驗顧客身份證件并進行登記外，酒吧類等消費場所、KTV等休閑娛樂場所均不強制要求進行身份查驗，多數經營場所僅靠從業人員通過顧客外表主觀判斷其是否為未成年人、是否需進行身份查驗，而受制于從業人員主觀認知、逐利心態、業務素質等因素，該類場所對未成年人的身份核驗和入場限制往往失之于寬。

針對不宜接納未成年人場所中涉未成年人違法犯罪行為高發這一現象，檢察機關需摒棄就案辦案思想，找準類案發生的原因，促進治罪與治理并重；在維護公共利益，提升社會治理效能方面，與行政機關同向共行、同題共答。本案中，檢察機關立足法律監督職能定位，通過人大代表建議與檢察建議銜接轉化、構建多維監督矩陣、聯合開展執法檢查、集體約談經營主體并簽訂承諾書、召開“家長課堂”開展監護教育等形式，助推行政機關開展系統治理、綜合治理，將公益訴訟制度優勢轉化為實實在在的社會治理效能。

（三）延伸監督職能，同步破解證據收集難題

監控設備的安裝是各類公開場所開展安全防范工作的重要手段，根據《娛樂場所管理條例》《娛樂場所治安管理辦法》等法規規定，酒吧、KTV等場所需要落實視頻監控等安全技術措施。但檢察機關在辦案中發現，目前較多酒吧、KTV等場所中視頻監控能力不足，覆蓋范圍有限、數據儲存時間短、監控故障失修、成像清晰度低等問題較為普遍，對未成年人進出該類場所及場所內的活動起到的監控作用非常有限，導致執法、司法機關辦理相關案件時存在調查取證困難。如本案中，不滿14周歲的少女在酒吧被三名未成年罪犯強行灌酒，后被帶至賓館實施了侵害，由于涉案酒吧存在監控盲區，導致對案件事實認定時缺少部分客觀證據。

公共利益的有效保護不能單純依靠行政執法部門一方，而是需要多部門履行自身職責，精準識別潛在的侵害風險，形成監管合力，開展協同治理。本案中，檢察機關立足調查中發現的娛樂場所普遍監控不足問題，借力酒吧違法接納未成年人行政公益訴訟案的“東風”，通過聯合執法、聯席會議等形式，同步促推公安機關針對轄區內娛樂場所視頻監控系統安裝使用問題開展專項清查整治，既彌補了治安管理漏洞，也為后續監督辦案打下基礎，實現辦案政治效果、社會效果與法律效果的有機統一。

三、不宜接納未成年人場所違法接納問題的數字化監督進路探索

為加強對不宜接納未成年人場所違法接納問題的源頭防控，進一步深化鞏固監督效果，縉云縣院聯合縣委政法委、縣公安局、縣教育局、縣市場監督管理局、縣社會治理中心共同打造“不宜接納未成年人場所人臉識別核驗”數字應用場景，以期實現整體智治、長效監督。

（一）場景應用規則

該場景以基層智治系統為運行載體，以監控數據全覆蓋為基礎，以監管責任鏈為構架，將監測預警、檢查監督、留痕追溯等管控措施數字化，實現對酒吧等各類不宜接納未成年人場所違法接納行為的常態化監管防控。

一是數據采集。采集教育部門在冊學籍未成年人信息，與公安機關公民戶籍信息進行交互，生成區域內所有未成年人人像數據庫；通過市場監督管理部門采集不宜接納未成年人場所經營信息，包含場所行政許可取得和變動等經營信息、場所行政處罰和治安處罰等信息、經營者及從業人員個人信息等；通過經營場所視頻監控系統采集來訪人員人臉信息數據，形成數據池。

二是生成算法。根據實際應用場景，分為人臉識別、風險分析、要素提取三大模塊，分別對應不同功能。對擬進入不宜接納未成年人場所的人員進行人臉識別，與未成年人人像數據庫進行比對，篩選出未成年人進出該類場所的線索。結合不宜接納未成年人場所守法經營情況、經營業態對未成年人的不良影響程度、未成年人訪問場所的時間點、場所與未成年人集中聚集地距離等要素形成風險等級分析，分別形成低-中-高三級風險預判。最后，提取預警信息要素，生成未成年人擬進入場所時的人臉圖像、時間、場所預警信息。

三是場景應用。將監測、預警、檢查、處罰、監督、記錄、追溯、幫教等管控措施數字化，實現常態化監管防控。一旦監測到未成年人訪問該類場所，系統即對經營者發出預警提醒，經營者及時將其勸退。預警信息以短信形式同步發送至未成年人監護人及學校，輔助開展教育勸誡工作。相關監測記錄系統留痕，為后續執法機關及司法機關開展檢查、監督、處罰等工作提供依據。

（二）應用效果評價

檢察機關依托該數字應用場景，探索“個案辦理、類案監督、社會治理”的法律監督新路徑，以監督辦案優勢助推不宜接納未成年人場所違法接納問題的源頭治理。

一是優化辦案手段，實現常態化線索篩查。通過應用云端監控、自動檢索、人臉識別等技術，有效拓展了不宜接納未成年人場所違法接納問題的治理范圍，彌補了依靠人工執法檢查的不足。同時，監控數據留痕也為相關涉未成年人案件的辦理提供了信息化助力。

二是側重入口防控，實現高靈敏預警處置。場景的智慧核驗、實時預警功能，有效解決了經營者難以判斷來訪者年齡的現實難題，促進了不宜接納未成年人場所規范運營及行業健康有序發展，實現對違法接納未成年人行為的前端治理。

三是立足部門共建，實現聯動性監管監督。場景鏈接多方主體，與未成年人保護工作同頻共振。一方面，理順了不宜接納未成年人場所的監管責任鏈，夯實了家庭監護人的監護勸誡責任、教育部門的教育管理責任、行政機關的執法監管責任和檢察機關的行政監督責任。另一方面，整合了各方監管資源和執法力量，以信息溝通、線索移交、措施使用、成果共享等方式，形成集監測預警、監管處罰、跟進監督、聯合幫教為一體的全鏈條防控監管體系，真正實現家庭、學校、社會、網絡、政府、司法“六大保護”共同發力，助力未成年人健康成長。

（三）數字賦能不宜接納未成年人場所違法接納問題治理的要點

“不宜接納未成年人場所人臉識別核驗”數字應用場景本質上并非單純的法律監督模型，而是綜合性的數字化社會治理平臺，雖然由檢察機關主導推動且融合了法律監督功能，但其建設應用需要各相關單位和社會成員的共同配合、積極協作。

一是整合資源，合力推進應用建設。該應用場景建設涵蓋多方面的資源要素，需確保組織保障層面明晰統一，以統籌建設規劃和操作執行等工作，形成整體合力。在場景謀劃階段，縉云縣院積極爭取縣委政法委的支持，由縣委政法委統籌安排數據共享、主體界定、載體搭建等事宜，為后期各單位間的協調配合和資源整合打下基礎。同時，幾家單位通過公開聽證、聯合商討等方式確定不宜接納未成年人場所的涵蓋范圍，確保應用范圍既符合相關規定又保障治理效果。

二是審慎應用，切實保障數據安全。應用場景的主要目的是保護未成年人，應堅持發展和安全并重。在開發利用的同時，充分保障未成年人群體的隱私安全和數據權益。在技術層面，應用場景以縣級基層智治系統為載體，雖然聯通了學籍信息管理系統、公民信息管理系統和行政審批、執法信息系統，但采用去中心化的數據共享模式，分級設定限制數據和保密數據，審慎設立管理和使用權限。在責任層面，實行雙重主體責任，即在數據流轉的各環節內，數據出口單位和使用主體均對數據安全負有責任義務，共同確保數據共享安全可控。

三是依法能動履職，積極參與社會治理。檢察機關在開展監督和推進數字化應用場景建設過程中，要透過個案發現其中共同性、普遍性的規則缺失、方法缺陷，分析制度性、管理性根源，以公益訴訟統籌協調多元主體參與共治，以“我管”促“都管”；促推數字共治，以數字賦能行政管理創新，從“難管”變“管好”，讓不宜接納未成年人場所違法接納問題治理真正實現源頭監管標準化、審查監督智能化、風險隱患最小化。