西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平測度及建議

□文/趙桂英 呂翠蘋

（西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院 西藏·拉薩）

［提要］ 近年來，基本公共服務(wù)均等化建設(shè)在全國很多地方取得一定的成就，但西藏由于其地理位置、氣候環(huán)境的特殊性，區(qū)內(nèi)各個地市間基本公共服務(wù)非均等化狀態(tài)仍然比較突出，這一問題的亟待解決對西藏經(jīng)濟社會發(fā)展起著非常重要的作用。本文運用變異系數(shù)法分析西藏各地市義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源及社保就業(yè)三個方面基本公共服務(wù)項目均等化差異度，從現(xiàn)有基本數(shù)據(jù)出發(fā)，研究西藏基本公共服務(wù)差異的財政制約因素，最后從西藏區(qū)以下事權(quán)與支出責(zé)任、區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度、地方財政績效評價等三個方面提出推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)財政建議。

一、文獻(xiàn)綜述

國家高度重視推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕、構(gòu)建社會主義和諧社會中的積極作用。從黨的十六屆六中全會提出“基本公共服務(wù)均等化”的詳細(xì)闡述，到黨的十八大報告明確提出“加快建立基本公共服務(wù)體系，至2020 年實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)”，再到2022 年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，強調(diào)要完善財政制度，不斷建立健全基本公共服務(wù)均等化的保障制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，完善區(qū)域支持政策。推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化是西藏經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之意。同樣，西藏要實現(xiàn)公共服務(wù)供給體系和供給能力的現(xiàn)代化的目標(biāo)，應(yīng)建立和完善現(xiàn)有的財政制度。

自我國實施西部計劃以來，西部的基本公共服務(wù)供給成為我國專家學(xué)者的研究熱點。如，趙國春（2012）研究認(rèn)為影響民族地區(qū)基本公共服務(wù)水平的主要是本身財力、財權(quán)與事權(quán)匹配度、財政支持制度等。而發(fā)達(dá)國家很早就重視財政體制改革對基本公共服務(wù)均等化的作用。他們普遍將公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任法治化，并進(jìn)行不斷調(diào)整。懷爾德森（1997）認(rèn)為財政體制中財政約束軟化會導(dǎo)致激勵正效應(yīng)偏弱，地方財政支出偏好會發(fā)生扭曲，這將不利于基本公共服務(wù)供給。西方各國對于制度與公共服務(wù)均等化間的聯(lián)動也非常重視。如，沙安文等（2007）研究轉(zhuǎn)移支付制度對地方財政均等化的直接效用，分析認(rèn)為發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果表明對轉(zhuǎn)移支付有較強的依賴性。此外，中央設(shè)計地方財政績效評價考核機制，對于地方形成基本公共服務(wù)支出偏好具有積極的引導(dǎo)作用。由此，西藏作為基本公共服務(wù)水平相對較低的地區(qū)，基于自身條件的特殊性，其財政對策的改革需要深度剖析，有待進(jìn)一步思考并完善。

二、西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化測評指標(biāo)構(gòu)建及方法選擇

本文以福利經(jīng)濟學(xué)和聯(lián)邦財政理論為基礎(chǔ)，參考學(xué)術(shù)界學(xué)者的研究，將“區(qū)域”這一范疇考量到基本公共服務(wù)的研究中，借鑒《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 版）》及相關(guān)文獻(xiàn)研究將義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社保就業(yè)作為西藏基本公共服務(wù)的三個研究對象，以此來探討西藏各地市基本公共服務(wù)均等化基本情況。所謂區(qū)域基本公共服務(wù)均等化就是遵循經(jīng)濟社會發(fā)展階段與總體水平，為了保持與促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟社會穩(wěn)定，地方政府不斷提高基本公共服務(wù)投入總量和績效水平，在保障個人的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需供應(yīng)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域，最大限度地保證不同地區(qū)居民享有水平基本一致的基本公共服務(wù)，并逐步縮小不同地區(qū)之間居民享有的基本公共服務(wù)差距的過程。

綜合相關(guān)文獻(xiàn)研究，按照投入和產(chǎn)出分開原則，本文運用變異系數(shù)，以西藏七地市為研究對象，建立義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)三個層面的指標(biāo)體系，如表1 所示。（表1）

本文利用差異系數(shù)來衡量地區(qū)間公共服務(wù)水平差距，變異系數(shù)（CV）也稱差異系數(shù)、離散系數(shù)，是衡量一組數(shù)據(jù)資料中各觀測值變異程度的一個統(tǒng)計量，是標(biāo)準(zhǔn)差與其均值的百分比，是一種相對變異數(shù)量。計算公式為：

其中，S 表示標(biāo)準(zhǔn)差，M 表示均值。如果計量單位與均值相同，可以直接用標(biāo)準(zhǔn)差比較：如果單位和平均數(shù)不同或者測量數(shù)據(jù)差異程度較大時，采用如上的計算公式。變異系數(shù)消除了單位的影響，是一種無量綱化的相對值，在基本公共服務(wù)均等化評價中，變異系數(shù)越大，表明差異程度就越大。

三、西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平差異程度分析

（一）義務(wù)教育水平不斷提升，各地市義務(wù)教育水平不均衡

1、西藏總體義務(wù)教育水平狀況。隨著西藏全區(qū)入學(xué)人數(shù)和專任教師數(shù)逐年增長，西藏中小學(xué)生師比在逐漸下降，萬平方公里擁有的中小學(xué)數(shù)在逐漸上升，這表明西藏總體的義務(wù)教育水平在逐漸提高。同時，根據(jù)變異系數(shù)的計算公式，根據(jù)西藏統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，代入計算得出2020 年普通小學(xué)生師比、普通初中學(xué)生師比、萬平方公里擁有的小學(xué)數(shù)、萬平方公里擁有的中學(xué)數(shù)的變異系數(shù)分別為0.08、0.05、0.16、0.18。同理，整理得出2017～2020 年各指標(biāo)變異系數(shù)如表2。兩項生師比的變異系數(shù)都在降低，萬平方公里擁有中小學(xué)學(xué)校數(shù)量也在降低，這也說明西藏總體義務(wù)教育水平在不斷提升，同時也反映出評價指標(biāo)選取的正確性。（表2）

表2 2017～2020 年義務(wù)教育各指標(biāo)變異系數(shù)一覽表

2、西藏各地市義務(wù)教育水平差異狀況分析。據(jù)統(tǒng)計，2020 年西藏各地區(qū)中那曲義務(wù)教育生師比（小學(xué)：16.65；初中：12.38）明顯高于全區(qū)生師比，且萬平方千米擁有中小學(xué)學(xué)校數(shù)（小學(xué)：3.79；初中：0.60）低于全區(qū)平均水平；林芝生師比（小學(xué)：11.28；初中：11.36）、山南生師比（小學(xué)：10.97；初中：9.31）則低于全區(qū)生師比水平，而山南萬平方千米擁有中小學(xué)學(xué)校數(shù)（小學(xué)：11.42；初中：2.38）高于全區(qū)相應(yīng)的平均水平。結(jié)合各地市地理位置，拉薩、林芝、山南海拔低，氣候好，人口相對集中，易吸引并留住教師；阿里、日喀則海拔高，氣候惡劣，而昌都市雖然海拔低，但地形復(fù)雜，給辦學(xué)帶來較大難度，由此其初中生師比最高不難解釋。

（二）西藏各地市醫(yī)療衛(wèi)生資源配置相對不均衡。到2020 年末，西藏醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)、實有床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師、藥劑師（士）、技師（士）、檢驗師分別為1，661 家、18，942（張）、22，629 人、7，330 人、9，369 人、1，080 人、1，187 人、708 人，其中拉薩市各類衛(wèi)生資源配置為：286 家機構(gòu)數(shù)，實有4，414 張床位數(shù)，6，741 個衛(wèi)生技術(shù)人員，2，627 位執(zhí)業(yè)醫(yī)師，405 位技師，258 位檢驗師，均優(yōu)于其他地市；日喀則、昌都、林芝這三個地區(qū)差不多；那曲和阿里地區(qū)衛(wèi)生資源配置最差，尤其是阿里地區(qū)：只有82 家機構(gòu)數(shù)，839 張床位數(shù)，990 個衛(wèi)生技術(shù)人員，271 位執(zhí)業(yè)醫(yī)師，40 位技師，28 位檢驗師。各地市各類衛(wèi)生資源數(shù)據(jù)及變異系數(shù)見表3。可以看出，衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師、技師（士）和檢驗師配置都較不均等，其中醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)優(yōu)于其他，執(zhí)業(yè)醫(yī)師和檢驗師最差。總體來看，西藏各地市醫(yī)療衛(wèi)生資源配置相對不均衡。（表3）

表3 2020 年西藏各項醫(yī)療衛(wèi)生資源分配變異系數(shù)一覽表

（三）西藏各區(qū)域社會保障不均等，就業(yè)基本穩(wěn)定。社會保障是公共服務(wù)的主要組成部分，有利于提高社會總體福利水平。近年來，西藏結(jié)合自身實際情況，不斷地改革與完善，建立了以五大社會保險為核心的社會保障體系，新農(nóng)保試點工作全面展開，各類社會保險制度不斷健全，保障水平不斷提高，但目前西藏各地區(qū)之間基本公共社會保障服務(wù)還存在不均衡狀況。本文從城鄉(xiāng)居民可支配收入差異程度出發(fā)，研究西藏各地市社會保障情況，用各行業(yè)就業(yè)人數(shù)及社會福利從業(yè)人數(shù)來研究西藏各地市就業(yè)狀況。據(jù)統(tǒng)計，多年來拉薩市不管是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，其人均可支配收入相比其他地市較高，昌都市的人均可支配收入普遍低于其他六個地區(qū)，而山南、那曲人均可支配收入處于中等地位，這都與地方政府的政策扶持息息相關(guān)，所以西藏各地市社會保障不均衡狀況仍存在。由表4 可以看出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭人均可支配收入的變異系數(shù)差異較大，說明西藏在城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、社會福利救濟等方面的差異度仍然存在。在就業(yè)方面，各年度變異系數(shù)基本穩(wěn)定，變化不大，說明西藏各地市就業(yè)相對穩(wěn)定，這符合政府“穩(wěn)就業(yè)”的相關(guān)政策。（表4）

表4 2017～2020 年西藏社保就業(yè)等相關(guān)指標(biāo)變異系數(shù)一覽表

四、西藏區(qū)域基本公共服務(wù)水平差異的財政制約因素分析

（一）西藏地方財政壓力大。財政收入和支出是反映政府財政能力的重要因素，而地方政府的財政自給能力能夠提供當(dāng)?shù)厮璧墓伯a(chǎn)品和服務(wù)。2020 年西藏一般公共預(yù)算收入為188.41 億元，而一般公共預(yù)算支出為1，639.81 億元，來自國家的財政補助收入達(dá)到1，975.26億元，足見西藏政府財政對中央政府的依賴度極高。拉薩作為西藏首府，經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，財政收入和支出較高；林芝、山南、昌都依托本地資源，財政收支次之；但阿里地區(qū)自給能力弱，財政收支最低。但總地來講，西藏各地市的一般公共預(yù)算支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收入，而地方財政直接影響各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，同時也決定各地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，所以在提供公共服務(wù)方面，西藏地方政府面臨著巨大的財政壓力。

（二）自治區(qū)以下財政事權(quán)、支出責(zé)任及收入劃分不盡合理。到2020 年末，西藏雖然屬于基本公共服務(wù)的教育、社保和就業(yè)等劃分較均等，但自治區(qū)與各地市政府間仍然存在類似政府間事權(quán)錯位，自治區(qū)以下事權(quán)與支出責(zé)任及收入劃分不規(guī)范、不統(tǒng)一的問題。比如，由上級政府主要承擔(dān)的醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化旅游體育與傳媒等，由于數(shù)據(jù)顯示地市財政所占比重較大，即結(jié)果由市縣兩級政府承擔(dān)，加劇了基層財政困難。

（三）自治區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度有待完善。上級補助收入，主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，這三種形式構(gòu)成了西藏轉(zhuǎn)移支付制度體系。目前為止，自治區(qū)與其各市縣政府之間，財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，主要體現(xiàn)在：第一，上劃自治區(qū)的返還性轉(zhuǎn)移支付較少，難以彌補上劃后財力缺口的需要。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)情況看，稅收返還性收支比重占轉(zhuǎn)移支付總額比重最小，只有2.4%左右。2020年，拉薩市稅收返還收入是22.58 億元，阿里地區(qū)稅收返還為0.46 億元，而自治區(qū)稅收返還轉(zhuǎn)移支付是13.07 億元，劃分比重有待完善。第二，一般性轉(zhuǎn)移支付逐年減少，可用財力嚴(yán)重不足。2019 年一般轉(zhuǎn)移支付收入為617.63 億元，而2020 年下降到了141.02 億元，下降了77%。第三，專項轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)規(guī)范化。2020 年中，日喀則市專項轉(zhuǎn)移資金為68.31 億元，占全部專項轉(zhuǎn)移支付的23%，其他地市也都達(dá)到10%以上，而阿里地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金為20.46 億元，只占全部專項轉(zhuǎn)移支付的7%。因此，財政專項轉(zhuǎn)移支付還需由拉薩、日喀則向阿里等自然、經(jīng)濟條件較其他地市落后的地區(qū)傾斜。

（四）財政支出結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整。一般公共預(yù)算支出作為財政支出的重頭戲，其支出結(jié)構(gòu)的研究至關(guān)重要。教育支出從2017 年的227.20 億元增加到2020 年的294.60 億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出從2017 年的93.80 億元增加到2020 年的184.74 億元，這表明基本服務(wù)支出在逐年增加，但是社保就業(yè)支出卻從2017 年的155.86 億元降低到2020 年的59.43 億元，城鄉(xiāng)社區(qū)支出從2017 年的165.99 億元減少到2020 年的48.93 億元。盡管到2020 年底，西藏部分縣區(qū)摘掉貧困帽，實現(xiàn)全面小康，社保就業(yè)支出也就相對減少，但是為了防止返貧，保障事業(yè)人員的基本生活，一定的社保就業(yè)預(yù)備金必不可少。但是，西藏各地市城鄉(xiāng)差距依然顯著，城鄉(xiāng)社區(qū)支出在逐年降低，所以城市偏向型發(fā)展戰(zhàn)略造成的城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)支出差距更要得到重視。因此，財政支出結(jié)構(gòu)還需進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)發(fā)展中的地方實際。

（五）財政績效評估體制不夠健全，財政監(jiān)督有待加強。長期以來，西藏與全國其他地方一樣，財政管理存在的一重大問題“重分配，輕效果”，嚴(yán)重造成財政撥款與效果脫節(jié)，通過績效評價機制可以發(fā)現(xiàn)政府在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中存在的財政資金使用問題和實際效果，并制定明確的獎懲措施，以提高資金使用效率。另外，區(qū)政府對西藏地方轉(zhuǎn)移支付比重的調(diào)整和傾斜，一定程度上反映財政支出管理的合理性改進(jìn)。2020 年，拉薩、日喀則、昌都地區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付收入較高，分別為141.02 億元、251.94 億元、198.12 億元，而那曲、阿里轉(zhuǎn)移支付收入較低，分別只為166.93 億元、76.73 億元。考慮到自然環(huán)境、本身財力狀況的特殊性和實際項目的可實行，地市的轉(zhuǎn)移支付配比和財政支出各項目規(guī)模是自治區(qū)政府在各方的努力下，研究理論成果的實施，同時以相應(yīng)的理論成果指導(dǎo)促進(jìn)本地區(qū)績效評價體系在實踐中的應(yīng)用。但是，由于西藏在該方面的研究起步較晚，處于不成熟階段，使得現(xiàn)有績效評價體系還不夠健全、完善。因此，在評價政府有關(guān)財政支出的績效中，既要重視績效評價內(nèi)容的實操性，又要涵蓋政府決策和公共管理等方面的內(nèi)容。同時，要加強財政監(jiān)督，完善績效評估體制。

五、促進(jìn)西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化財政政策建議

本文從基本公共服務(wù)均等化的測度研究出發(fā)，找出制約西藏基本公共服務(wù)均等化水平的因素，進(jìn)而提出以下建議：

（一）明確地方各級政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任。此舉是厘清西藏地方財政體制改革思路、保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)權(quán)責(zé)明晰的關(guān)鍵點。各級地方政府對事權(quán)的明確劃分，可以高效率提高基本公共服務(wù)水平。比如，本該由區(qū)級政府承擔(dān)的事權(quán)不應(yīng)該下放到區(qū)以下，這樣只會加劇區(qū)以下的財政困難。根據(jù)事權(quán)劃分，首先地方各級政府明確在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中自己的職能，同時明確地方政府間支出和管理責(zé)任。地方各級政府可以參考中央與地方在及基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的支出責(zé)任劃分模式，把應(yīng)由自治區(qū)負(fù)責(zé)的支出劃上來，再對轉(zhuǎn)移支付資金合理分配，均衡各級政府在基本公共服務(wù)各領(lǐng)域的資金占比。

（二）推進(jìn)自治區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度改革和調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。結(jié)合前面研究結(jié)果，面對一般性轉(zhuǎn)移支付收入的下滑、稅收返還及專項轉(zhuǎn)移支付分配不均等，區(qū)以下轉(zhuǎn)移支付制度不完善的情況，可以考慮區(qū)以下市縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為轉(zhuǎn)移支付資金承接主體，甚至直接將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中央和區(qū)級政府的資金承接者，根據(jù)不同地市的實際發(fā)展情況和其財力的特殊性進(jìn)行分配資金，而區(qū)級政府可以參考中央對地方的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和資金占比分配。面對自治區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)帶來的城鄉(xiāng)差距明顯的結(jié)果，及時調(diào)整支出結(jié)構(gòu)成為必然。

（三）健全地方基本公共服務(wù)績效評價體制。西藏特殊的地理、人文和宗教環(huán)境，使得西藏在采用現(xiàn)代化手段方面困難較大。但是，收集服務(wù)民眾的滿意度比起地理位置引起的大規(guī)模基本公共服務(wù)建設(shè)而言，難度較小。所以，可以從收集公眾滿意度出發(fā)，采集基礎(chǔ)信息，完善績效評價機制。雖然主觀評價局限性較大，但也不能因此而忽視。可以從加強信息公開程度以及以財政投入產(chǎn)出分析法來彌補這一措施。財政的投入產(chǎn)出分析是比較科學(xué)的客觀評價指標(biāo)，可以在一定程度上彌補主觀評價的局限性，而制定具體的考核指標(biāo)和考核方法，可以較好地推進(jìn)科學(xué)客觀評價指標(biāo)體系的建立。總之，要對基本公共服務(wù)均等化水平進(jìn)行多元評價，提高建設(shè)基本公共服務(wù)的質(zhì)量。