關于對環境損害鑒定評估意見開展技術性證據審查的探討

張晴，王晴，呂俊崗

（最高人民檢察院檢察技術信息研究中心，北京 100093）

1 問題的提出

2015 年公益訴訟檢察工作試點以來，檢察機關提起環境公益訴訟成為“絕對主力”[1]，據統計，2021年共辦理環境公益訴訟案件8.8 萬件[2]。環境司法實踐中廣泛存在對環境損害鑒定的需要，刑事、民事、公益訴訟等活動中經常遭遇污染物鑒別、環境損害的范圍和程度評估、因果關系認定、污染治理及生態修復方案費用測算等需要運用環境科學專門知識和技術方法予以鑒別評判的專門性問題[3]。 《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕17 號）第八條規定：“對查明環境污染案件事實的專門性問題，可以委托具備相關資格的司法鑒定機構出具鑒定意見或者由國務院環境保護主管部門推薦的機構出具檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監測數據。” 本文所指的環境損害鑒定評估意見，既包括具有司法鑒定資質的鑒定機構出具的司法鑒定意見，還包括生態環境部推薦機構出具的鑒定評估報告。 由于生態破壞、環境污染類案件長時續、大范圍、跨區域的特點，并且專業性強，實踐中環境損害鑒定問題已成為檢察機關辦理環境污染刑事案件，尤其是環境民事公益訴訟案件的“硬骨頭”問題。 以往制約檢察機關辦案問題主要是鑒定難、鑒定費用貴，但環境損害鑒定評估意見的客觀性、科學性也不容忽視。 這是因為其對于查明案件事實、正確適用法律等具有不可替代的作用[4]。

目前，檢察機關辦理環境類案件高度依賴環境損害鑒定，迷信鑒定評估意見的現象非常普遍，對其審查不足。 現實中因鑒定評估意見存在瑕疵，導致法庭質證不順利的案例較為常見，一些案件中甚至成為辯護律師最重視的辯點。 例如，2020 年辦理的一起鋁灰污染環境刑事案件，該案中涉案鋁灰將近1 000 噸，但因鑒定人樣本采集數量僅有50 個，不符合《危險廢物鑒別技術規范》（HJ 298—2019）第4.2.1條“份樣數的確定：500 噸＜q≤1 000 噸最小采樣數為80 個”的規定，鑒定報告被判不能作為定案依據[5]。再如，在“何某某、朱某某等污染環境案[（2018）川0703 刑初9 號]”中，因采樣存在重大瑕疵和適用污水排放標準錯誤等問題，認為指控證據不足，最終無罪判決[5]。 通過搜索中國裁判文書網，發現再審的由檢察機關提起或支持的環境民事公益訴訟案件判決書中，環境損害鑒定評估意見容易被上訴質疑（表1）。 雖然部分案件法院最終未予采納，但已足以說明環境損害鑒定評估意見的重要性，加強對其客觀性、科學性的審查十分必要。

表1 再審環境公益訴訟中上訴人對鑒定評估意見存在質疑的案例

2 環境損害鑒定評估意見審查的必要性

環境損害鑒定評估意見是認定環境損害事實及損害修復賠償責任的重要依據，是檢察機關提起環境訴訟的重要證據。 作為環境司法審判實踐的關鍵環節，環境損害鑒定評估意見是事實判斷與法律判斷間的紐帶[6]。 檢察機關辦理環境污染或破壞類案件，加強對環境損害鑒定評估意見的審查具有客觀和現實必要。

首先，鑒定意見的科學屬性決定了審查的必要性。 環境損害鑒定是鑒定人運用環境科學的技術或者專門知識，采用監測、檢測、現場勘察、實驗模擬或者綜合分析等技術方法進行鑒別和判斷的活動。科學技術具有不確定性，有些鑒定技術的原理可能不可靠，同時鑒定人可能因受到動機偏見、認知偏見的影響而出具不客觀的鑒定意見[7]。 鑒定意見都不能保證其一經作出即是正確的，即使是技術性相當高的DNA 鑒定也是如此，都需要通過審查來最大限度地維護和提升其可靠性[8]。忽視對鑒定原理、鑒定方法以及鑒定意見客觀性的審查判斷， 將導致不公平、不公正的發生。

其次，鑒定意見的證據屬性決定了審查應是檢察機關法律監督職能的一部分。2015 年12 月，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯合印發《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》（司發通〔2015〕117 號），環境損害司法鑒定正式納入司法鑒定統一登記管理。 2017 年10 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》提出：“人民檢察院要加強相關專業技術隊伍建設，健全對鑒定意見等技術性證據的科學審查機制，提高對鑒定意見等技術性證據的審查判斷能力，全面落實證據裁判規則。” 檢察機關提起環境刑事、民事公益訴訟或支持起訴，對環境損害鑒定評估意見的審查，是保障證據效力、提升訴訟質效和落實以審判為中心、以證據為核心的需要，更是維護國家利益和社會公共利益、維護社會公平正義的具體體現。

最后，環境損害鑒定評估意見本身可能存在缺陷和瑕疵。 我國環境損害司法鑒定起步較晚，從啟動到納入司法鑒定統一管理，至今還不到十年的時間[9]，鑒定技術方法和標準體系尚處于發展完善階段。 相關鑒定機構除了數量不足、地域分布不均外，資質和能力難以保障的問題尤為突出。 有研究者查詢司法部司法鑒定名錄網站，在登記的環境損害鑒定機構中，有3/5 的鑒定機構為2019 年初設機構，鑒定經驗缺乏、收案量有限[10]。環境損害鑒定專業技術人員短缺，即便是目前現有的鑒定技術人員也存在著鑒定技術不完善、鑒定經驗不足的問題。 并且很多由環境或相關專業人員擔任的鑒定人并不熟悉司法鑒定領域，出具的鑒定意見還停留在技術層面，在結構、內容、鑒定意見文本表達以及司法實踐迫切需要明確的部分存在薄弱環節。 實踐中，相當多的鑒定意見不能被法院采信，甚至同一個損害事實，不同鑒定機構作出的鑒定意見大相徑庭[11-12]。如檢察機關辦理的某山林受損刑事附帶民事公益訴訟案，兩家機構得出的修復費用相差一倍之多[13]。 因此，若對鑒定意見的審查把控不嚴，案件辦理將存在較大的風險，長遠來看也不利于環境損害鑒定技術與行業發展。

3 環境損害鑒定評估意見審查的難點

現階段，檢察機關在辦理環境類案件時對環境損害鑒定評估意見的審查普遍面臨的問題是環境損害類鑒定專業性強，辦案檢察官進行審查困難明顯。 不同于傳統的法醫類、物證類、聲像資料鑒定三大鑒定類別，環境損害鑒定涉及領域廣，包括七大類四十七小類，綜合環境科學、環境工程、生態學、環境經濟學、資源環境法學等多重專業知識[14]；鑒定評估流程繁復，涉及現場調查、勘驗采樣、檢測分析、污染源排查、遷移路徑驗證、因果關系分析、修復方案制定、損害數額量化等多方面，是一個集專業性與綜合性于一體的過程。 環境損害鑒定標準體系也較為復雜，專門的指南規范就有十余種之多，相關的需要遵循或參照的法律法規與標準則更為繁多，司法部于2019 年3 月公開出版的《生態環境損害鑒定評估法律法規與標準匯編》（上、中、下卷）共有25 篇2 828 頁。 并且環境污染類案件具有一定的特殊性，涉及空氣、水等環境要素的案件證據容易滅失，還存在許多需要根據技術規范進一步細化，或與實踐不相適應的問題。 通常情況下檢察官對于專業的科學領域不具備專業背景[15]，由于自身知識受限難以進行實質性審查，往往會不自覺地相信鑒定機構給出的鑒定意見。

為解決決策行為與為決策提供科學依據的專業技術活動之間的知識不平等關系，是有一些比較成熟的經驗可為檢察機關環境損害鑒定評估意見的技術審查提供有益借鑒的。

3.1 環境影響評價制度的評估經驗

環境影響評價（以下簡稱“環評”）從20 世紀70年代引入我國，1979 年通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》（全國人民代表大會常務委員會〔1979〕第2 號）首次確立了我國環評制度的法律地位，2003 年頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》（中華人民共和國主席令〔2018〕第24 號）以單行法形式確立了環評的法律地位[16]，該制度現已成為我國重要的環境保護法律制度。 “環境影響”是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。 區別于環境損害鑒定是對事后的環境影響進行評估，環評則是對事前的環境影響進行評價。 但兩者的共同點均是為行政或司法決策提供技術依據，均是應用環境專業知識的活動，均要求具備相應專業資質的機構或人員編制，具有較強的專業性。 如建設項目環評內容包括工程分析、環境現狀調查與評價、環境影響預測與評價、環境保護措施及其可行性論證、環境影響經濟損益分析、環境管理與監測計劃等內容，也需要采用監測、檢測、現場勘察、模擬或綜合分析等技術方法。 技術體系也非常復雜，專門的技術導則有十幾項，另需執行一系列相關的法律法規、標準、政策和規劃等。

生態環境行政部門在開展環評工作之初，也遇到了與當前檢察機關同樣的困難，即工作人員大多并不具備相關專業知識，無法對環評報告進行審查審批。 面對專業知識門檻，他們成功探索一條路徑，即創設了使環評審批機構能夠依托專業機構和環評專家的技術評估程序[17]。 一是成立了環境工程評估中心，負責組織對報送到環保部門的環評文件開展先行技術評估（也稱技術核查或技術審查），出具技術評估意見，為行政審批提供專業支持。 先由原國家環境保護總局試點成立環境工程評估中心，現已形成各個省市生態環保主管部門全覆蓋的環評技術評估支撐體系。 二是建立專家庫，為環評審查提供專家咨詢力量。 目前，已形成非常完備的國家和地方兩級環評專家庫，具體由環境工程評估中心組織管理。 作為多年實踐的總結和提升，生態環境部相繼在標準規范和行政法規層面明確了環境影響技術評估的定位。 通過技術評估這種引入同行來監督專業活動的方式，生態環境行政部門實現了對專業文件的實質性審查，有效保障了行政審批行為的科學性和客觀性。

3.2 檢察機關對傳統司法鑒定領域技術性證據審查經驗

技術性證據審查是指有專門知識的人應用專業知識、專業技能或專業手段對鑒定意見、電子數據、視聽資料等技術性證據涉及的某些專門性問題進行審查。 專門審查一般是對證據能力中的客觀性、合法性和證明力中的真實性的某些問題進行審查[18]。 檢察機關的技術性證據審查主要由檢察技術部門接受案件承辦部門的委托，指派或聘請檢察技術人員或者其他具有專門知識的人員進行。 這一制度的前身為1988 年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院法醫工作細則 （試行）》（高檢辦發字〔1988〕第5 號）中首次提及的“文證審查”。2005 年，最高人民檢察院發布了《關于貫徹〈全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定〉有關工作的通知》，技術性證據及其審查的表述逐漸出現在具體的司法實踐活動中[19]。 2013 年，最高人民檢察院在修訂發布后的《人民檢察院法醫工作細則》中，正式將“文證審查”修正為“技術性證據審查”。 技術性證據審查在協助檢察官審查判斷證據的客觀真實性方面，發揮著重要作用，有效解決了案件實體方面的諸多問題。 以福建省檢察機關為例，自2006年全面推行法醫文證審查工作以來，檢察機關審查的錯誤、 重大瑕疵鑒定意見比例從13.79 %下降到6.22 %左右[20]。 作為檢察機關預防冤假錯案的有效手段，以及檢察機關特有的法律監督職能手段之一，法醫技術性證據審查逐漸成為檢察技術工作的一項重要內容[21]，并在電子數據、視聽資料等技術性證據審查方面取得積極成效，相關制度不斷完善。2016 年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺了《關于辦理刑事案件收集提取和審查判斷電子數據若干問題的規定》，對電子數據類技術性證據審查作出了規范。 2018 年最高人民檢察院印發《關于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規定（試行）》，對指派、聘請有專門知識的人就涉案專門性問題審查、評估進行了規定。 2019 年，最高人民檢察院修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》，對法醫技術性證據審查的監督程序予以明確。

4 環境損害鑒定評估意見審查機制有關問題

環境損害鑒定評估意見作為一種專業性強的法定證據，為降低鑒定意見出現瑕疵的概率，發揮好檢察機關“公共利益代言人”的作用，建議借鑒環評制度引入技術評估程序的經驗，擴大檢察機關技術性證據審查領域，推進環境損害鑒定評估意見技術性證據審查工作。 開展此項工作目前已具備一定的條件基礎，檢察機關擁有一支由檢察機關直接擁有與管理的、專門服務于檢察官的檢察技術人員[18]，是檢察機關解決專業知識技術問題的重要力量。 目前，檢察機關還建立了全國統一的檢察機關環境公益訴訟技術專家庫，首批入庫專家829 名，與司法部、生態環境部、農業農村部、自然資源部、中國科學院等所屬權威環境損害鑒定研究機構建立了合作關系。 實際辦案中，已有檢察機關關注到環境損害鑒定評估意見審查的重要性， 并開展了相關實踐。 如最高人民檢察院第二十九批指導性案例海南省海口市人民檢察院訴海南A 公司等三被告非法向海洋傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案，為保證鑒定的客觀真實，檢察機關嚴格審查鑒定資質、檢材取樣過程，通過召開專家論證會等形式對鑒定評估意見進行審查論證，保證了鑒定意見的質量[22]。

4.1 環境損害鑒定評估意見審查機制

為保障環境損害鑒定評估意見技術性證據審查工作順利開展，應健全人民檢察院技術性證據專門審查制度，完善技術性證據審查機制，出臺工作規定。 一是明確技術性證據專門審查的范圍，除法醫鑒定意見、電子數據、視聽資料等技術性證據外，還包括環境損害鑒定評估意見。 二是明確環境損害鑒定評估意見技術性證據審查的地位，出具的審查意見可以作為辦案部門、檢察官判斷運用證據或作出相關決定的依據，審查人對技術性證據專門審查意見承擔相應的司法責任。 三是明確審查的方式，由辦案部門、檢察官根據案件辦理需要，委托檢察技術部門開展。 四是規定審查的情形，包括重大案件、環境損害數額較大的、鑒定方法及結果有爭議的、當事人及訴訟代理人、辯護人等提出異議的環境損害鑒定評估意見應當委托進行技術性證據專門審查。 五是規定審查的內容，應以實質審查為主，重點審查：技術標準、技術方法符合性，損害調查、損害確認規范性、合理性，因果關系分析論證充分性、嚴謹性，實物量化、價值量化結果客觀性、可用性等。 審查中超出檢察人員自身專門知識范圍的或確有必要的，可以聘請有專門知識的人參加，如組織專家論證會、專家咨詢等。

4.2 環境損害鑒定評估意見審查有關問題

檢察機關對環境損害鑒定評估意見進行技術性證據審查是開展相關工作的客觀現實需要，且并不違背鑒定機構獨立原則。 司法鑒定活動堅持獨立性原則，因為司法鑒定是提供證據材料的活動，必須獨立進行，才能有利于鑒定意見的客觀性、科學性、真實性、公正性。 《司法鑒定程序通則》（司法部令〔2015〕第132 號）第五條規定：“司法鑒定人應當依法獨立、客觀、公正地進行鑒定，并對自己作出的鑒定意見負責。”《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節第1 部分：總綱》（GB/T 39791.1—2020）也明確提出，鑒定評估機構及鑒定人應當運用專業知識和實踐經驗獨立客觀地開展鑒定評估，不受鑒定評估利益相關方的影響。 檢察機關對環境損害鑒定評估意見進行技術性證據審查并不違背上述獨立性原則。 一方面，人民檢察院的政治和本質屬性決定其本身不作為利益相關方[23]。 檢察機關辦理環境類案件的主要任務是充分發揮司法審判、法律監督職能作用，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。 另一方面，獨立性與依法接受監督兩者并不矛盾，而是相互制約、相互促進，其共同目的在于確保鑒定活動及其結果的客觀性、公正性。 《司法鑒定程序通則》規定了司法鑒定機構和司法鑒定人進行司法鑒定活動應當依法接受監督。 雖然檢察機關在環境公益訴訟中“公益訴訟起訴人”的角色趨近于傳統訴訟中的“原告”，只要嚴格遵循訴訟程序的要求以及程序法所賦予的任務，兩者并不是完全對立的，相反，法律監督權的行使完全可能進一步促進環境公益的維護工作[24]。 如采取由技術部門或技術人員獨立審查、組織專家評審、審查意見公開透明等強化內部監督制約、公正的方式。

檢察機關依法對證據進行審查，技術性證據審查相當于是對證據是否具有科學性的質量監控、把關機制[25]，重視瑕疵證據補正和關鍵證據補強，鞏固和完善證據體系，提高司法質量、效率和公信力。 通過對環境損害鑒定評估意見的技術性證據審查，發現鑒定事項有遺漏的，檢察機關可建議補充鑒定；對原鑒定意見有重大異議的，也可進行重新鑒定。現階段時常出現環境損害鑒定標準不統一的問題，比如，同是非法采礦致生態環境受損，最終鑒定評估的生態環境損害費用出現數量級差異的現象還比較普遍，通過技術性證據審查也可有效發揮監督作用，促進形成較為統一的辦案標準。 此外，技術性證據審查可成為協助司法部加強監督和管理的有效方式，對審查中發現的違法違規、技術方法問題等，及時予以反饋，促進環境損害鑒定規范化、法治化、科學化發展。