天津市財政環保支出效率評價

陳立穎

本文利用天津市2007～2020年的財政環保支出相關數據，選用灰色關聯度分析法檢驗各個指標間的相關性，利用層次分析法進行權重計算，運用模糊綜合評價法測算出天津市2007～2020年財政環保支出效率值。研究結果表明，天津市財政環保支出的環境污染治理效果明顯，城市環境治理效果、生態保護和修復效果也呈現穩步上升的態勢，天津市財政環保支出的整體水平處于上升狀態，預計未來效率等級會有所提高。綜合環保投入效果較差可能是天津市財政環保支出效率暫未達到強等級的主要原因。就此，文章提出了相應的對策建議。

一、引言

改革開放以來，我國經濟持續高速發展，成為推動世界經濟發展的主要動力，但經濟的發展帶來了一系列的環境問題。環境作為公共產品，具有非競爭性和非排他性，這決定了政府在環境保護工作中應發揮主導作用。隨著環保問題的日益嚴峻，我國的環保資金投入逐步擴大，財政環保支出成為減少環境污染、改善環境質量的有力工具。自此，國內學者開始對我國財政環保支出效率進行研究。在研究方法上，大部分學者在測算時選用DEA方法，主要包括DEA-BBC模型、DEA-Tobit模型、三階段DEA模型;在研究范圍上，現有文獻主要是對我國整體和部分區域的財政環保支出效率進行探討，對地方財政環境保護支出效率的研究比較薄弱。本文運用模糊綜合評價法對天津市財政環保支出效率進行測算，提出提升財政環保支出效率的建議，使有限的環保資金達到最優的使用效率。

財政環保支出，即環保支出中政府投入的部分，用于履行政府環境保護職能和解決各類環境問題的那部分財政資金。財政環保支出是政府改善環境質量的重要手段。廣義的財政環保支出由兩部分構成，即節能環保支出和環境污染治理資金，其中環境污染治理資金具體包括城鎮環境基礎設施建設投資、工業污染治理投資和林業草原投資三部分；狹義的財政環保支出通常則指一般公共預算中的節能環保支出科目。我國在2007年為環境保護設立了專門的款級財政支出科目，并于2011年將其更名為“節能環保支出”。其中主要包括14類支出項目，具體為環境保護管理事務、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林還草、風沙荒漠治理、退牧還草、能源節約利用、污染減排、可再生能源、循環經濟、能源管理事務以及其他節能環保支出。本文研究的是天津市狹義層面的財政環保支出。

二、天津市財政環境保護支出效率評價指標選取

在運用模糊綜合評價法對財政環保支出效率進行客觀評判時，其評判因素往往有很多，我們不能根據某一個指標的好壞就作出判斷，而應該根據多種因素、多個指標進行綜合評判。通過參考相關政策文件、相關研究，測算財政環保支出效率時一般是對投入與產出效率進行考量。結合現實情況，政府環保投入的環境治理效果主要表現為污染減排治理和生態修復方面。因此，在構建財政環保支出效率評價指標體系時，確定了4個主要目標層：綜合環保投入（工業污染治理投資、節能環保支出占財政支出比重、人均環境保護支出）、環境污染減排（二氧化碳排放量、工業固體廢物排放量）、城市環境治理效果（生活垃圾清運量、生活垃圾無害化處理率）、生態保護和修復（綠地面積、森林覆蓋率、建成區綠化覆蓋率）?？紤]到數據的可獲得性，本文考察天津市財政環保支出效率的時間跨度為2007～2020年，其中個別指標的2007、2008年數據存在缺失，結合數據增減趨勢選用增長率法進行填補，數據來源于《中國統計年鑒》《天津市統計年鑒》和《中國環境統計年鑒》。

三、天津市財政環境保護支出效率實證分析

（一）建立綜合評價的因素集

這里設評價財政環保支出效率的指標集為U=（U1，U2，U3，U4）

U1（綜合環保投入）={A1（工業污染治理投資），A2（節能環保支出占財政支出比重），A3（人均環境保護支出）}

U2（環境污染減排）={B1（二氧化碳排放量），B2（工業固體廢物排放量）}

U3（城市環境治理效果）={C1（生活垃圾清運量），C2（生活垃圾無害化處理率）}

U4（生態保護和修復）={D1（綠地面積），D2（森林覆蓋率），D3（建成區綠化覆蓋率）}

（二）建立綜合評價的評價集

由于隸屬度水平在[0，1]上，模糊綜合評價的評價等級一般分為5個。因此，當隸屬度區間在0～0.2、0.2～0.4、0.4～0.6、0.6～0.8、0.8～1時，分別對應的效率等級為“低”“較低”“一般”“較高”和“高” 。

（三）確定單因素隸屬度水平

考慮到各個指標的經濟意義，選用成本型指標隸屬度函數和收益型指標隸屬度函數來確定模糊隸屬度。

1.綜合環保投入：U1在指標A1、A2和A3上的隸屬度矩陣（見表1）。

2.環境污染減排：U2在指標B1、B2上的隸屬度矩陣（見表2）。

3.城市環境治理效果：U3在指標C1、C2上的隸屬度矩陣（見表3）。

4.生態保護和修復：U4在指標D1、D2上的隸屬度矩陣（見表4）。

（四）確定因素權向量

評價工作中，各因素的重要程度有所不同，為此，需要對不同指標賦予不同的權重。

一級指標權重確定。在測算一級指標的權重時，本文選用層次分析法，利用AHP層次分析法進行權重計算時，需要進行一致性檢驗分析，即計算一致性指標CR值。一般情況下CR值小于0.1，則判斷矩陣滿足一致性檢驗。結果顯示CR值為0.008<0.1，意味著本次研究判斷矩陣滿足一致性檢驗，計算所得權重具有一致性。用Wi來表示權重，各一級指標對應權重分別為W=（0.3042 0.4563 0.1700 0.0695）。

二級指標權重確定。在測算二級指標的權重時，由于指標間的經濟意義不同，本文選用熵值法，這是一種客觀賦權法，是指根據各項指標觀測值所提供的信息的大小來確定指標權重，有利于避免人為因素帶來的偏差，以得到更為科學、符合實際的指標權重。各二級指標對應權重分別為W1=（0.2833 0.3632 0.3535）、W2=（0.9834 0.0166）、W3=（0.9835 0.0165）、W4=（0.8268 0.1152 0.0580）。

（五）計算模糊綜合評價結果

在確定模糊關系矩陣和二級指標權重后，將兩者相乘得到二級指標的綜合評價結果，即Ri=Wi·ri。以下的R1、R2、R3、R4和R5對應為綜合環保投入、環境污染減排、城市環境治理效果和生態保護和修復的綜合評價結果。

1.綜合環保投入指標評價結果

2.環境污染減排指標評價結果

3.城市環境治理指標評價結果

4.生態環境保護和修復指標評價結果

將二級指標的綜合評價全部匯總，構成一級指標評價矩陣（見表5）。

故財政環保支出效率綜合評價結果：

四、評價結果分析

總體來看，天津市財政環保支出效率整體呈明顯上升趨勢。從等級劃分來看，天津市財政環保支出效率自2007～2020年，效率等級從“低”等級穩步上升至“較高”等級，尤其是在近兩年效率等級開始趨近于“高”等級水平，這主要是因為財政環保支出對環境污染減排與城市環境治理效果起到了顯著的積極作用。由此看來，天津市財政環保支出效率未來幾年將達到“高”等級水平。

一級指標中，環境污染減排效率評價水平目前最高，近些年來不僅總體上表現出持續上升的狀態，而且在2016～2020年一直處于“高”效率等級，預計天津市的污染減排效果將長期處于“高”水平，這與政府對污染減排工作給予的資金支持是分不開的，污染減排科目支出在天津市財政環保支出14項科目支出中始終排在前五位，這充分體現了天津市對環境污染治理的重視程度；與環境污染減排效果相同，城市環境治理也取得了顯著的成效，兩者比較來看，城市環境治理整體的上升趨勢明顯更平緩。按照效率評價的分級標準，城市環境治理效率由“低”等級逐級上升至“高”等級效率水平，從2017～2020年始終處于“高”效率等級，說明天津市對生活垃圾的清運能力和無害化處理能力均在不斷提高，目前已經達到較高水平。那么綜合來看，天津市的城市環境治理效果預計未來也將長期處于“高”水平；與城市環境治理效率相比，生態保護和修復效率整體上呈現出一種更加緩慢與平和的上升態勢，一方面這可能與生態保護和修復的滯后效果有關，當年的環保投入效果在以后年份才能顯現出來，另一方面，生態保護和修復是一個復雜而緩慢的過程，堅持自然恢復為主，不可能一蹴而就。因此，自然保護和修復效率在2015年之前一直處于“低”等級或“較低”等級，在2017年生態保護和修復的效率值才開始達到“較高”等級。不過，生態保護和修復具有明顯的長效性，其效率的提升對今后的效率變化會產生深遠積極的影響，因此，自2017年起，自然保護和修復效率始終處于“高”等級水平，預計天津市自然保護和修復效果未來將長期處于“高”水平；相比而言，一級指標效率評價最低的是綜合環保投入，整體上的變化趨勢極其不穩定，14年中只有4年的效率處于“一般”水平，僅有2014年的效率水平達到了“較高”等級，根據近幾年的效率值變化情況，預計天津市的環保綜合投入效率距離穩定地處于“較高”等級還需要很長一段時間，說明環保資金投入的使用存在一定的問題，也許是支出結構安排不合理，以致出現資金短缺或過?，F象，又或許是資金監督管理水平不高，沒有充分發揮出環保資金的作用。綜合環保投入的效率低下以及不穩定，會直接對財政環保支出的總體效率產生不利影響，延緩天津市財政環保支出效率到達“高”等級水平的時間。

五、提高天津市財政環保支出效率的建議

（一）進一步加大財政環保投入力度

由于生態環境治理具有較強的外部性，那么財政環保資金必然成為改善生態質量的重要保障。目前天津市財政環保支出總量雖然逐年增加，但財政環保支出占其財政支出和GDP的比重還較低。根據國際經驗，只有當環保支出占GDP的比重在2%～3%之間才有助于環境的改善。由此看來，天津市的財政環保支出還有很大提升空間，一方面政府應拓寬環保資金的來源渠道，建立多元化投入機制，積極引導社會各方參與環保投資，以彌補財政投入的不足；另一方面政府需要建立環保投入保障機制，重點領域設立專項環保資金，以保證環保資金投入的連續性和穩定性。

（二）優化財政環保支出結構

首先，改善生態環境質量，不僅要注重已經排放的污染物的末端治理，更要防患于未然，絕不再走先污染后治理、邊污染邊治理的老路。其次，政府應適度增加對污染防治的事前支出，從源頭上控制環境污染與破壞，把有限的環保資金投入到自然生態保護、環境污染監測與監察等關鍵環節中去。再次，天津市其他節能環保支出科目占總支出的比例過高，但其對改善環境質量的積極作用還不明確，政府可以將對該項的資金投入轉移至其他需要增加的支出科目中。最后，政府應對財政環保支出科目進行細化，使資金投入的目的性更強，既便于監管資金去向，又能確保資金的充分利用，提高資金使用效率。

（三）加強財政環保支出管理

減輕環境污染，改善環境質量，需要大規模財政環保資金的支持，同時也需要政府提高對環保資金的管理效率。首先，可以建立績效評價機制，將評價結果作為官員晉升的一種考核，有利于強化辦事人員的個人責任意識；其次，健全財政環保資金監管機制，對資金的來源、具體用途以及結余都要嚴格控制，進行信息披露，確保財政環保資金使用過程公開透明；最后，建立健全舉報獎懲機制，引導和鼓勵社會公眾積極發揮監督作用，充分調動公眾環境保護的積極性，倡導全民參與污染防治、環境保護。

（四）促進環保技術創新

科學技術對污染物的減排與治理具有積極的作用。首先，應推動環保產業技術進步。政府部門在環保產業發展過程中扮演關鍵角色，可通過多種手段的運用，促進環保產業技術的進步。如政府部門應向環保產業給予一定的財政傾斜，降低企業貸款門檻或給予稅收優惠，以降低環保企業的科技研發成本；其次，加快環保技術的研發應用。加大當地科研機構、相關高校與環保企業之間的合作力度，使理論和實踐充分結合，提高環保技術成果轉化率；最后，提高環保技術創新收益，政府在對企業科技研發成果進行保護時，可以通過相關政策法規，為環保技術的推廣和應用營造良好的市場氛圍，使之環保技術獲得收益。

（作者單位：天津商業大學經濟學院）