地方政府專項債券管理現存問題與對策

甘蔭豪

我國地方政府專項債券經過多年的實踐，發行規模不斷擴大，對我國經濟發展提供了充分有效助力，但其在運行中暴露出的問題也較為明顯，尤其在管理方面暴露出諸多漏洞，這可能為經濟發展埋下隱患。

為了緩解地方財政壓力，各地普遍采取了地方政府專項債券這一融資模式，盡管發行規模的擴大推動了社會經濟發展，但在經濟下行壓力逐漸增大的情況下，對其加強管理的重要性日益凸顯。強化對地方政府專項債券的有效管理，應該從限額管理、項目管理、市場化管理、風險管理等方面展開。但是，現階段很多地方的管理活動還存在著諸多不足，這不僅給地方政府帶來了巨大的財務風險，也給我國經濟的健康平穩發展埋下了隱患。因此，有必要從地方政府專項債券的實質和管理現狀分析出發，對這一領域的管理活動開展研究。

一、地方政府專項債券概述

（一）地方政府專項債券的概念

專項債券屬于地方政府債券，分為普通專項債券和項目收益專項債券。地方政府發行此類債券，主要是為了彌補自身的財政不足，通過政府舉債的形式為本地社會、經濟發展提供充分的資金保障。主要依靠專項收入或政府性基金償還。

（二）地方政府專項債券的基本屬性

1.經濟屬性

經濟屬性是指地方政府專項債券為地方社會經濟發展所帶來的經濟調節和促進作用，當經濟發展趨緩甚至停滯、倒退時，地方政府積極舉措，通過擴大地方政府債券的發行規模，加大對重點領域和薄弱環節的扶持力度，促進民間投資增長，刺激地方經濟穩定增長的同時降低失業率；在經濟出現通貨膨脹時，通過縮減地方政府債券的發行規模，使經濟運行在合理的區間。

2.財政屬性

現階段，地方政府專項債券的發行權保留在省一級的政府中。省級政府通過發行地方政府專項債券，面向全社會融資，然后將所獲得的資金貸款給縣級政府。

為了規范債券發行行為，我國新的《預算法》規定，專項債券納入政府性基金預算，禁止預算之外的舉債行為，由人大進行監督和審查。因此，地方政府債券是地方政府籌集債券資金，進行地方項目建設的工具之一，且其發行受到財政預算的嚴格管理，這說明地方政府債券具有財政屬性。

3.金融屬性

金融屬性是指地方政府專項債券發行行為是完全按照金融市場的一般規則運行，政府發行債券，然后在市場公開投放，其價格受市場供求的影響。此外，我國相關部門強調地方政府在發行地方政府專項債券時，要加大信息公開力度，嚴格披露債券的使用項目、債券利率和風險、發行規模等，使其便于接受市場投資者的監督，強化了地方政府專項債券的金融屬性。

（三）地方政府專項債券管理的分類

1.限額管理

限額管理是指地方政府專項債券發行總額的管控。雖然地方政府專項債券的發行權歸屬于省級政府，但為了防范金融風險、減輕財政壓力以及確保此類債券能夠真正為社會經濟發展作出貢獻，國務院每年會根據社會、經濟的發展情況，確定地方政府專項債券的總額度，并形成報告，提請全國人大審批。人大審批通過之后，國務院會根據各地區的實際情況，分配各省份額。一般來說，當經濟過熱時，國務院就會縮緊額度；相反，經濟下行時，國務院就會提高限額。在分配額度時，國務院除了會考慮各地的實際情況之外，也會考慮地方的實際融資需求，以及地方的財政償還能力。

2.項目管理

項目管理是對與地方政府專項債券掛鉤的項目進行考察，首先項目需要是一般公共支出，如各類公共設施建設、民生服務以及各類大型的資源、能源項目等。其次，考察地方政府專項債券在項目中的占比，一般而言，為了確保項目的安全性，我國要求此類債券在項目投資中的占比不應該超過20%，且債券投入需要經過嚴格審計。

3.市場化管理

市場化管理要求地方政府專項債券的發行、管理活動需要完全遵守市場的一般原則。首先，地方政府專項債券在發行之前，需要得到銀行等第三方評估機構的評估，各項指標通過之后，才能夠面向市場投放。其次，需要遵循公開透明的原則，積極披露債券的相關信息，以確保購買者的基本權益。最后，地方政府專項債券的價格應該遵循一般的市場規律，利用行政手段進行強制性的價格干預。

4.風險管理

風險管理是指對地方政府專項債券運行風險的防范工作。地方政府專項債券往往數額較大，且影響范圍較廣，一旦出現問題，不僅會給項目造成損失、給債權人造成損失，同時也會危及政府的財政安全，甚至還會直接造成金融風險。所以，我國不斷加強對地方政府專項債券的風險管理，并且將此類債券的風險劃分為四個等級，針對不同等級，制定應急處置措施。由國務院相關部門指導，省級政府配合，縣級政府執行，銀行等金融機構也參與到對相關風險的管控中。

二、我國地方政府專項債券現狀

（一）新增專項債券發行規模增長迅速

2015年是新《預算法》框架下地方政府債券發行第一年，債券市場上出現了省級政府作為發行人的地方政府一般債券和專項債券。從發行規模來看，地方政府債券呈現出逐步擴大的態勢，從最初的0.1萬億元，暴漲到最高峰的3.75萬億元（2020年），此后，這一數值雖然有所下降，但是基本維持在一個高位運行水平上。通過大量發行地方政府債券，對我國市場經濟的發展起到了有效的推動作用，同時對于我國各項基礎設施的建設也起到了積極的影響。

（二）發行期限呈現長期化態勢

在發行期限上，2018～2022年地方政府專項債券發行期限分別以5年期和10年期為主，專項債券平均發行期限分別為6.1/年和9.0/年。如2020年地方政府專項債券平均發行期限14.6/年，依舊以10年期為主，其中10年期及以上專項債券發債規模15746.06億元，占比81.11%。2022年1～6月，地方政府專項債券平均發行期限為12.7年。專項債券發行期限呈現長期化態勢。

從地方政府專項債券的這一穩定增長趨勢來看，不難發現我國希望這一債券融資模式實現長期化運行，以配合國家宏觀調控政策及經濟發展周期，確保新增專項債券期限原則上與項目期限相匹配，緩解短期債務還款壓力，避免清償風險的集中爆發；另一方面也反映了圍繞公益性發行項目收益專項債券，項目本身的收益率較低，需要一定期限的運營才能完成償債資金的歸集沉淀。

（三）地方政府專項債券支持領域更加廣泛

為了確保地方政府專項債券能夠被充分有效利用，各地政府在利用這一融資時，結合自身實際出發，實現對各個領域的投入。數據顯示，在2018～2022年期間，地方政府專項債券流入項目5.6萬多個。其中，直接服務于1.4萬個社會事業項目；服務各類市政建設以及經濟產業園區建設1.3萬個，占比多達48%。

在2018～2022年期間，地方政府專項債券的總體規模得到了充分提升，多年合計額度為10萬億元。從這些資金的流向來看，保障性安居工程合計支出2萬億元，各類經濟產業園區建設支出達2.5萬億元，社會基礎建設支出（主要是公共交通事業）達1.9萬億元。

可以說，地方政府專項債券作為穩定經濟增長，補齊發展短板的主要著力點之一，其支持領域廣泛，有利于加快形成高質量的“內循環”發展格局。

（四）地方政府專項債券市場化增強

鑒于地方政府專項債券的風險突出，所以我國在加強相關立法建設的同時，充分發揮市場的力量，逐步形成了完善的市場流通機制。現階段，在發行節點中，我國新《預算法》規定只有省級政府可以發行此類債券；在交易環節中，政府債券的流通日益規范，主要為場內和場外兩個場所。場內主要是深交所和上交所，場外則主要依靠銀行渠道。通過這種形式，能夠確保市場價格機制的充分發揮，減少過度人為干預造成的潛在不利影響。

三、我國地方政府專項債券管理的問題

（一）限額規模不確定、分配不合理

當前，省級財政部門是地方政府債券的發行主體，但是根據新《預算法》規定，省級政府的額度需要由中央審批，最終確定。在這一機制下，省級政府會結合地區的社會發展實際，上報相對合理的債券發行額度。但是，在中央審批的過程中，所考慮的因素不僅僅是地方的債券發行需求，還需要在人大審批通過的全國債券總額度范圍內，盡可能平均將額度分配給各個地區。基于這一模式，地方政府專項債券在各地的分配就會出現不盡合理的情況，一些需求不強烈的地區反而會得到相對較多的額度，而一些需求強烈的地區，則會感到額度捉襟見肘。這也造成了一系列的負面后果，如一些額度被限制浪費，而一些項目因為得不到債券融資支持，不得不停滯。

（二）項目管理方式不科學

當前，我國對地方政府債券對應項目的審批不夠到位。首先，對于省級政府上報額度的合理性審批不足。中央在劃撥債券額度時，追求不同地區的額度公平，但是對于額度的合理性審批不足。其次，對于項目的審批不足。地方政府專項債券直接運用于各類重大項目，但是這些項目的合理性、未來盈利價值等因素都得不到充分有效審核。最后，一些地方政府對項目信息的披露不重視，甚至對披露的項目收益盲目抬高，加大了社會成本負擔，對經濟社會帶來系統性的負面影響。

（三）市場化管理程度不足

當前，我國發行地方政府專項債券時，強調秉承市場化原則。但是在實踐中還存在著市場化水平較低的情況。第一，地方政府專項債券的流動性不足。各地的地方政府專項債券主要是以銀行為主要渠道進行流動的，限制了其市場流動性，從而讓市場的價格機制無法得到有效發揮。第二，信息披露制度不完善，影響債券信息的公開度和透明度，導致當前我國地方政府債券的信用評級普遍虛高。第三，市場監管機制較為有限。因為地方政府專項債券的發行主體是地方政府，所以市場要想對之展開有效監管，存在客觀困難。

（四）專項債券潛在風險多

首先，當前地方政府專項債券的價值是以項目預期價值為背景進行估算的，但是項目的具體進展因為很少得到充分有效的監督，所以存在不確定性，這會讓債券價值面臨潛在的下行風險。其次，地方政府在專項債券資金的使用方面存在不合理的行為，嚴重降低了資金的使用效率，債券造成貶值壓力。最后，地方政府的財政不夠公開透明，在這種情況下，一旦政府出現財政危機，就會面臨債券本息難以兌付的情況。

四、地方政府專項債券管理發展的對策

（一）改進限額管理的規模確定和分配制度

我國當前對地方政府專項債券發行的額度分配不盡合理。后續應該調整整體的地方政府專項債券限額預算，合理分配各省的限額。中央政府應該建立更為科學的限額分配制度，在盡可能兼顧公平的同時，對各個地區的實際財政情況展開深入考核，梳理其項目建設需求，以此做到對地方政府專項債券限額的按需分配。另外，我國還應該建立地方政府專項債券限額的跨省流動機制，允許不同地區之間根據自身的實際需求，相互拆借限額。

（二）提升項目管理的科學化水平

地方政府專項債券是以項目預期價值來確定自身價值的。所以，應該不斷加強對項目自身價值的準確評估，尤其應該引入社會第三方機構，展開對項目價值的精準評估，避免出現債券價值虛高的情況。同時，針對披露的項目收益出現虛高的現象，監管部門可以在保證項目收益能覆蓋債券本息的情況下，設定專項債券項目的收益率上限，提高信息披露真實性、可靠性，防止項目披露收益率過高。為解決項目期限與債券期限存在錯配的問題，建議發行期限較長的專項債券，使地方政府專項債券、市場融資期限與項目期限三者保持高度匹配。適當延長地方政府專項債券的期限，能夠使在建項目得到充分的周期來獲得充足的收入進行還本付息，有效減輕發行主體的償債負擔。

（三）加快政府專項債券發行與流通的市場化進程

當前我國發行地方政府專項債券的市場化程度遠遠不夠，對此，后續我國應該采取如下措施：首先，鼓勵地方政府專項債券在多個渠道流通，以全面發揮價格機制。中央政府應該要求各地的債券在場內和場外兩個渠道充分流通，利用市場的宏觀調控手段對債券的價值做出合理評估。其次，中央政府應該建立嚴格的信息披露機制，讓各地政府能夠真實提交債券以及背后項目的各類數據，提升評估結果的準確性和公正性。最后，鼓勵市場對地方政府專項債券的運行情況進行監管，允許廣大投資者、債權人對債券進行評議、監督，一旦發現問題應該立即舉報，盡可能規避垃圾債券的出現。

（四）預防和化解債券風險

目前，地方政府專項債券還存在較多的風險管理漏洞，對此，需要采取如下措施：首先，加強對項目的評議。項目的開展成果是影響債券價值的主要因素，因此，需要強化對相關項目的評估，以發現和化解項目環節的職責分工問題，提高有效化解債權風險的能力。其次，通過保險機構的承保提升地方政府專項債券的信用評級，為其滿足條件的對應項目提供融資支持；也可以積極引導其他社會機構提供項目貸款，進一步推進地方政府專項債券的融資工作。為了有效規避地方政府專項債券的融資風險，還應當積極引入境外的合格投資者廣泛參與，進一步擴大當前投資者范圍，強化項目融資基礎。

（作者單位：廣東博羅農村商業銀行股份有限公司）