行政事業單位全面推進預算績效管理的難點與應對策略

張秀華

在我國持續深化財稅體制改革的進程中，最重要的舉措之一就是貫徹落實全面預算績效管理。這也是持續完善政府財政制度的一個手段。改革預算績效管理制度多次在“十四五”規劃中被提及，明確了推進該項工作的預算管理標準和績效評價要求。行政事業單位的資金主要來源于財政撥款，資金配置率與預算績效管理水平有很大的關系。良好的預算績效管理是實現更大的使用效率的關鍵，同時還有助于強化行政事業單位的政務執行力和公信力。本文在分析行政事業單位實施全面預算績效管理的必要性和特點的基礎上，研究推進預算績效管理遇到的問題與挑戰，并提出相關建議。

一、行政事業單位實施全面預算績效管理的必要性

（一）提升內部管理效率

行政事業單位內部管理的主要措施之一就是落實預算績效管理。重點可劃分為4個維度，分別是科學設定績效目標、推進績效評估前置、績效運行與全程監督、績效評價和結果反饋應用。行政事業單位落實全面預算績效管理，可顯著提升單位內部財務管理水平，為預算績效管理工作順利推進貢獻一份力量。

（二）實現資源充分利用

有效落實全面預算績效管理，有助于全面及時地了解行政事業單位內部的運營情況、管理現狀，優化內部資源配置結構，杜絕出現資源閑置的現象。充分發揮有限資金的作用，有效管控成本支出，提升資金資源利用率。

二、行政事業單位預算績效管理工作的特征

特征之一是戰略性。預算績效管理的主體是現有資金，圍繞今后的戰略發展計劃合理配置資源，實行動態化的全程控制。有效結合行政事業單位短期和長遠目標是預算績效管理的前提。還要結合資金使用情況實時調整管理策略。特征之二是系統性。行政事業單位的預算管理與監督涵蓋了事前、事中與事后三個階段，是一個持續且系統的管理過程。從事前的績效目標制定、事中的預算控制到事后的預算績效考評與結果反饋，再為下一個年度的管理計劃提供借鑒，預算評價結果環環相扣，實現了系統化的全面管理。這就可以最大限度地規避潛在風險，提升內部管理工作的有效性和規范程度。特征之三是配置性。行政事業單位在整合內部資源的基礎上實行再次分配，實現資源配置優化避免資源浪費。

三、行政事業單位預算績效管理的難點

與西方國家相比，我國的預算績效管理制度起步較晚，目前還不是很成熟。所以我們需要虛心借鑒其他國家的成功經驗，結合自身工作實際開展管理工作?？紤]到國情和社會制度存在的客觀差異，實施預算績效管理不可避免的會遇到各種問題。

（一） 預算編制質量有待提升，編制與執行脫節

預算編制是開展預算績效管理的重要基礎，基礎不牢“地動山搖”。編制預算遇到的常見問題是時間不足、核算標準偏離實際需求等。部分行政事業單位往往沿用往年的項目預算，沒有合理規劃今后的發展、財務和項目建設等，預算編制很容易陷入與實際情況不符的困境。在執行預算計劃的過程中，也存在沒有按照預算編制開展工作，導致預算編制和具體執行不能有效銜接，預算編制形同虛設。

（二）預算績效管理意識淡薄，職責劃分不明確

預算工作屬于前置性工作，所以有明顯的前瞻性、戰略性特征，當然客觀層面上也存在一定變數和偏差。要想更好地把控預算與實際支出之間的差距，就要聯合多個部門全面收集信息、完成動態化跟蹤管理。但不是所有事業單位都具有良好的預算績效管理意識，有些單位由高層管理者決定如何編制預算，能參與其中的工作人員較少，這在很大程度上影響了職責劃分，削弱了普通工作人員在預算績效管理中的作用。有的單位靠財務部門牽頭開展預算管理，既要負責前置預算編制，又要負責最終的績效評定，力量明顯不足。出現這種問題存在以下原因：一是有些行政事業單位不重視預算績效管理，沒有全面、深入地宣傳相關工作要求和預算管理理念，還有就是培訓工作不到位。不是所有工作人員都了解預算管理政策，認為預算管理是財務部門的工作是常有的事，所以參與預算管理的積極性不高；二是單位內部機構不健全，沒有清晰地劃分崗位職責，導致財務人員增加了預算績效評價這部分工作量。預算績效評價涉及范圍很廣，只有對預算執行全過程有所了解，才能真實、客觀地評價預算績效目標。如果職責劃分不清可能會削弱預算績效管理成效。

（三）預算績效評價體系待完善，評價指標待優化

行政事業單位預算績效管理的實施，大多存在績效評價體系缺乏或不完整的問題，所以績效考核作用得不到有效發揮。預算績效評價中的個性指標通常較特殊，達不到全覆蓋的效果。因此，實際評價往往找不到對應的數據用于考核；另外，有些根據內部政策設置了績效評價指標的單位，其指標也存在諸多不合理的地方。比如涵蓋范圍不全、靈活性低、評價方式固化單一。往往只選擇數據指標對績效目標做出判定，沒有考慮結合預算績效管理的實施過程，最終所得的不過是結果性財務報表和預算數據的差距，沒有體現創造更多社會效益的作用，不能將所得結果作為下一年預算績效管理的參考意見。覆蓋面不全面的預算績效管理指標無法構成完整的管理體系，僅涉及部分項目或部門的預算績效管理有待進一步優化和完善。

（四）預算管理監督機制不完善，動態化跟蹤不到位

現階段大部分行政事業單位的預算績效管理監督都局限于最終的績效評價，沒有全方位地跟蹤與監督。第一，單位內部控制不足，一些行政事業單位在思想上沒有樹立正確的預算管理理念，直接認為該項工作就是管理支出并核算資金。因此，會計人員在不了解業務的情況下難以起到內部監督作用。本就是行政事業單位一員的會計人員也很難保證“獨立”，這必然是影響預算監督效果的一個重要因素。第二，單位沒有構建完整的績效管理責任追究制度，無法充分發揮監督的作用，部門之間沒有建立相互監督的關系，更難以朝著共同的績效目標前進。第三，預算管理的監督機制長效性不足。停留于表面的抽查工作，不能深入地了解預算績效過程中的難題，作為動態化的追蹤過程，預算績效管理在多部門溝通不協調、職責劃分模糊的情況下，很容易陷入資金配置不合理的困境，導致落實情況與預算目標不符。

四、行政事業單位實施全面預算績效管理的策略

（一）持續強化預算績效運行跟蹤監管機制

落實全面預算績效管理的一個重要環節就是跟蹤監管，這既能保證資金使用率還能進一步強調支出責任。行政事業單位要圍繞“誰支出，誰負責”的原則，嚴格區分單位內部崗位職責，在科學分解并落實工作責任的基礎上做好績效運行監督。行政事業單位要做好針對預算流程合規化的監督，有效控制項目開展進度。圍繞相關指標和既定的績效目標采取針對性措施，按照規定時間完成必要支出。一定要強化單位內部的配合與協調，整合、歸納相關資料，深入研究其中的績效問題。比如，對與績效目標嚴重偏離的項目開展全方位研究，就預算情況完成跟蹤性監控報告，快速落實針對性整改措施。隨后，行政事業單位要做好動態化監督，關注每一個整改環節。另外，要將績效監控結果作為一項重要的依據，為當年的預算調整、下一年的預算編制提供參考意見。

（二）設置具有科學性、合理性的預算績效目標

行政事業單位績效目標的設定要具有絕對的可行性。具體來說就是要遵照SMART原則：一是細化績效目標，拒絕模糊不清；二是量化績效目標與相關指標，同時保證目標量化；三是確?？冃繕说目尚行?，不超預期設定，不偏離單位實際運營情況；四是確保績效目標的關聯性，績效目標并非單獨存在而是與相關指標相互影響，同時要結合工作內容和員工職責的變動靈活調整。對預算績效目標編制而言，擁有一個完整的指標庫是必要的、基礎性的支撐條件。績效指標庫要向不同行業、各個領域、多個層次拓展，保障核心指標的豐富性。建議將其融入到多部門共用的績效指標中，實現系統化、規范化的整體管理。所以，制定預算績效目標一定要綜合考慮多方因素，包括服務滿意度、項目產出對比、管理效益等，科學設計合理的分級績效指標，圍繞單位內部實際工作進展，有效結合定性指標與定量指標。最后，單位管理人員和業務人員要緊緊圍繞績效管理目標，明確每位工作人員的職責與義務，有針對性地強化績效管理監督和評估工作，更好地落實績效管理工作。

（三）致力于完善預算績效管理評價體系

預算績效評價屬于預算績效管理的一個主要模塊，所以有必要構建一個完善的評價體系。第一，精準定位績效目標，讓績效評價體系的構建與完善有一個明確的方向。第二，細化績效評價流程。若將時間點作為劃分依據，可把評價流程分為事前、事中與事后。若將評價方式作為分類依據，可分成自評、他評或組間評價?？冃гu價的強化介入需要選擇恰當的時機凸顯第三方機構的作用，從側面督促績效點評工作落實到位。特別是對于與民生保障緊密相關、資金預算體量大的項目，要以部門為單位逐步推動整體績效評價。以全覆蓋為目標落實行政事業單位預算績效評價工作，涵蓋了幾乎所有部門的重要業務活動，同時用定性、定量的方式展開綜合評價。第三，貫徹落實責任制度，督促評估反饋機制構建，圍繞公平合理的績效評價結果聯系問題責任人，采取處理措施并跟蹤督促。

（四）提升預算績效管理工作考核水平

績效考核是開展績效管理的最終環節，也是體現管理成果的關鍵。第一，需要預算部門負責人對預算編制內容爛熟于心，所有執行人員的職能內容都具體化，然后開展覆蓋式考核，落實績效評價。第二，需要分單位、分部門開展預算績效管理考核，考核所得結果要直接納入個人績效評定指標。第三，基于有效反饋構建科學的工作匯報體系。要做到獎罰分明。獎勵取得良好工作效果的部門和人員，也要處罰多次考核始終不達標的部門和個人。建議制定普適性獎懲機制，把預算績效評價的約束力發揮出來，調動員工參與、配合績效評價工作的積極性。第四，同時從目標、內容和結果三個層面加強對行政事業單位員工績效管理工作的評價，快速發現問題并采取針對性措施，保證績效考核工作的合法性與效率。

（五）充分發揮預算績效評價結果的價值

對于績效評估結果，行政事業單位要建立合理的應用制度，讓多種績效評估數據得到徹底的分析和應用。第一，制定科學的績效評估和可行的反饋機制，在確定負責人的基礎上，把績效要點貫穿于整改全程，朝著明確的方向督促整改預算項目的執行，實現績效管理良性循環。第二，進一步調整結果公開機制，與多平臺建立合作關系用于公示結果，比如財政部門官網、社交平臺開設的數據專欄、其他政府門戶平臺等，加強責任主體的績效意識與責任感。第三，以促進績效評價結果應用于下一年度預算安排為目的，制定合理的掛鉤機制，將單位績效結合于預算工作，項目實施結合于預算調整。第四，延用取得良好績效評估效果的政策，遵照項目實施原則動態化督促績效評估工作，把無效的資金投入計劃直接撤回，收回長期性沉淀資金，更科學地配置有限的財政資源與信息。

（六）重視培養專業能力強的預算績效管理人員

推行全面預算績效管理，需要引起重視的不單單是行政事業單位財務人員，其他各部門的人員要對其有一定了解。這樣才能全面樹立正確的預算管理理念，達到全員主動參與預算績效管理工作的效果。要做好預算績效管理工作，單位管理層要通過組織專項活動，比如專業理論知識培訓、案例分析等引導更多人參與和關注，積極配合設定績效目標的調研與分析工作，進一步提高自身在績效應用、評估和編制方面的技能。整體了解相關工作的理念、步驟和重要性，給予針對性的強化指導，進而建設一支專業知識與綜合素養兼具的全面預算績效管理人才隊伍，以人才力量支持預算績效管理工作。

結語：

總而言之，國家財政制度的構建和完善將主要通過預算績效管理來實現。這是讓財政預算資金發揮更大使用效益并提升其配置的方法。各地各級行政事業單位要及時更新全面預算績效管理理念，以此為前提提升預算編制水平和執行效果，構建層次合理、結構科學的預算績效評價體系，加之全過程監督的執行，促使行政事業單位內部管理水平的提升。