競爭性采購裝備合同監管創新方法體系之（十七）分類監管法

楊建強 尹中鋒 王琢 范志威 馬帥寶

【摘要】針對競爭性采購合同競爭擇優方式的不同分類，確保系統開展合同監管工作的精準性和有效性，本文提出分類監管法，闡述了其方法背景、設計思路、實施策略、需注意的問題，對創新開展競爭性采購合同監管工作有一定參考價值。

【關鍵詞】裝備合同∣監管方法∣分類監管法

一、引言

隨著我軍裝備建設水平的提高，裝備采購合同規范性和約束性日益加強。為降低裝備采購風險，需要對裝備采購合同乙方履行過程進行監管。為深入貫徹新時代軍事戰略方針，遵循社會主義市場經濟規律和武器裝備建設規律，2018年建立裝備采購合同監管工作運行機制，2022年發布《軍隊裝備采購合同監督管理暫行規定》，從頂層設計上對合同監管工作進行了規范，明確了裝備采購合同監管工作相關要求和框架內容。

為提高武器裝備采購效益，競爭性采購成為當下首選方式。在競爭性采購機制下，承制單位類型多種多樣，采購合同類別多種多樣，裝備采購合同監管特點也各有不同。為積極適應新體制新職能新使命，作為裝備合同監管實施主體，為有效管控合同履約風險，軍事代表要大力推動裝備采購合同監督管理工作創新，不斷提高科學監管水平。

二、競爭性采購裝備合同監管創新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創造性的提出了15種單項監管方法（追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法、焦點附加法、動態更替法、多項選擇法、節點激勵法、聯合監管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5種系統監管方法（分級監管法、分類監管法、分階段監管法、分層次監管法、分模式監管法）構建的合同監管創新方法體系，確保了以質量為核心的合同監管工作的創新開展。單項監管方法主要針對合同監管工作具體內容設計，單項運用以解決個體監管問題；系統監管方法則是根據合同監管工作整體情況設計，系統施治以提升整體監管效能。本文介紹系統監管方法之分類監管法。

三、分類監管法的提出背景

我軍裝備采購主管機關公開發布了一系列關于加強“十四五”期間裝備競爭性采購工作的措施要求，裝備競爭性采購過程一般如下：在裝備采購信息網上發布采購需求公告，經過需求對接、招標規則答疑后，正式進入競爭擇優環節，目前采用最多的是公開招標、邀請招標和競爭性談判，且絕大多數先進行實物技術性能（少部分是技術方案）比測，在技術性能/方案比測的基礎上根據報價、售后保障、經營信譽等因素進行綜合評價打分，經過現場評標，確定中標單位后簽訂合同。合同監管主管部門下達監管任務，軍事代表啟動合同監管工作。課題組對參與競爭性采購較多的承制單位所在區域監管軍代室的合同監管工作進行了調研，發現對于經歷不同競爭性采購過程的合同監管工作各有特點和難點，從工作針對性的角度，需要從經歷不同的競爭性采購過程區分不同的監管工作重點，以達到精準監管和有效監管。

四、分類監管法的設計思路

以往的文章中給出了裝備競爭性科研和裝備競爭性訂購常見的各四種競爭擇優方式，也給出了各種方式下合同監管的總體狀況。根據競爭擇優方式不同，采取不同的監管策略，即為分類監管法。該系統監管方法運用的關鍵是抓住不同競爭擇優方式下的合同監管特點，在滿足監管工作共性要求的基礎上，針對合同監管工作實踐中的重難點問題開展。該系統監管方法基于以往提出的多種單項監管特性方法的組合，給出每種競爭擇優方式下的系統監管策略。

五、分級監管法的實施策略

（一）科研方式一

適用情形：競爭擇優后確定唯一的中標單位直接簽訂科研合同。

監管方式：和單一來源合同監管區別不大，傳統監管方式，采取共性監管方法即可。

（二）科研方式二

適用情形：競爭擇優后確定多家中標單位同時簽訂科研合同，技術狀態要求統型。

監管方式：技術狀態統型控制是難點，進度監督問題也較多，可綜合采用狀態核查+能力評估+聯合監管+節點激勵法。

（三）科研方式三

適用情形：競爭擇優后確定多家中標單位同時簽訂科研合同或僅簽訂研制協議，在正式研制階段多家中標單位也開展全過程競爭，根據競爭結果允許最后淘汰或變更研制合同層級（如由研制系統變為僅研制部分配套）。

監管方式：由于研制階段有競爭和淘汰，為了保實物性能和進度比賽，承制單位主觀能動性較好，但各階段技術狀態變化較大，重點采用狀態核查法。

（四）科研方式四

適用情形：競爭擇優后確定多家中標單位簽訂科研合同的同時，又確定一定數量的非中標單位作為跟研單位。

監管方式：由于研制階段有潛在競爭者，承制單位主觀能動性較好，但需做好技術狀態統型控制，重點采用聯合監管法。

（五）訂購方式一

適用情形：新產品競爭擇優后先進行科研鑒定再簽訂購合同。

監管方式：由于實際履行了簡化的研制程序，但往往進度緊張，重點采用追溯歷史+能力評估+節點激勵。

（六）訂購方式二

適用情形：新產品競爭擇優后先進行技術狀態確認再簽訂購合同。

監管方式：由于未經過規范研制程序，技術狀態管理較亂，質量風險大，綜合采用追溯歷史+能力評估+節點激勵+狀態核查法。

（七）訂購方式三

適用情形：對已鑒定定型產品進行競爭性談判后直接簽訂購合同。

監管方式：技術狀態穩定固化，但為了競爭性談判得高分，往往價格報價較低，承諾進度較短，綜合采用能力評估+節點激勵+三方審計。

（八）訂購方式四

適用情形：對軍選民用產品競爭擇優后稍加改進技術狀態確認或成熟貨架產品競爭擇優后直接簽訂購合同。

監管方式：產品本身為按民用標準組織生產，往往是貨架采購提前投產，綜合采用能力評估+告知承諾+隨機抽查+分步結算。

六、需要注意的問題

分類監管法是一種系統監管方法和工作策略，核心在于合同監管工作特性規律的實踐研究，對不同競爭擇優方式下合同監管工作瓶頸難點的把握。文中的分類僅是基于筆者目前調研到的大多數情況的總結，主要是針對科研合同和生產合同的競爭性采購方式，有一定局限性，對于維修、試驗、技術服務等合同的不同競爭擇優方式尚未包括。隨著新的競爭擇優方式不斷出現，合同監管會遇到新情況新問題，需要繼續針對新類別下的采購合同采取新的系統監管策略。系統監管策略可以不拘泥于以往提出的單項監管特性方法，但要確保適應合同監管工作實際，體現出分類施治、分類監管。

七、結論

作為競爭性采購裝備合同監管創新方法體系的第二種系統監管方法，分類監管法主要基于競爭擇優方式分類思想開展合同監管。此方法通過對競爭擇優方式分類，采取不同的監管策略，確保能夠精準監管和有效監管，從而提高合同監管質效。

（作者簡介：楊建強，高級工程師，主要從事陸軍裝備合同監管工作）

（作者單位：陸軍裝備部駐武漢地區軍事代表局）