區域協調發展視域下內陸地區與沿海地區產業合作的困境與突破*

吳碧波

一、引言

隨著全球化和現代化的深入推進，中國各區域的比較優勢進一步分化，并逐步形成從沿海向內地、從中心城市向外圍地區的發展梯度。東部沿海地區率先打造增長極，依托自身政策、區位、產業優勢，吸引全國范圍內的人力、土地、資源要素，并深度嵌入全球價值鏈分工體系；內陸地區區位交通優勢漸顯，產業基礎加快夯實，資源基礎和生態環境優勢日益凸顯。與此同時，為了促進區域協調發展，從2000年開始，中央先后提出西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等旨在促進區域協調的區域發展戰略。面對國際格局的深刻演變和日趨復雜的國際環境，黨的十九屆五中全會提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。黨的二十大報告明確強調“促進區域協調發展”，為新形勢下促進區域協調發展提供了根本遵循。

與沿海地區相比，內陸地區在面向國際的開放合作中通常處于不利地位，需依托周邊重要合作伙伴，以高質量制度型開放促進開放合作，需進一步深化區域互助合作機制，破除區域間利益藩籬。區域合作呈現出由“點軸式”向“網絡化”演化趨勢，通過縱向（上級政府）和橫向關系獲取資源，從非緊密的、非正式的碎片化邏輯發展為政策、合同等約束正式的合作關系，不斷重塑區域間資源交換的時空結構并強化經濟社會交互性，但各區域差異化發展新格局的打造仍需進一步的整體認識，政策的制定要考慮內陸地區行政區劃的因地制宜問題。

區域發展不平衡研究可以追溯到20世紀50年代Harris 等的空間經濟學，Jalan 等（1997）后續又提出“空間貧困陷阱”。美國經濟學家Friedmann于19世紀60年代提出了中心—外圍理論，空間經濟系統表現為核心外圍二元結構，核心城市集聚發展到一定程度會進入人口和產業外溢擴散階段。經濟活動本質是基于經濟分工和價值增值的信息、資金和服務在不同主體之間流動循環的過程，經濟循環概念可以追溯到Francois Quesnay（1766）的《經濟表》，其開創了分析社會再生產問題的先河。Marx 從資本循環的角度對經濟循環進行了闡述，Engels 將它稱為經濟學上的“司芬克斯之謎”。Leontief（1991）在《循環流動的經濟》一文中指出個體要素之間的關系往往存在一定的因果聯系。國內最早研究的學者是周叔蓮和郭克莎（1994）。魏后凱（1990）、吳傳鈞（1998）、安虎森（2006）等對區域協調發展做了闡述。周起業等（1957）認為任何一個區域的經濟都處于某一梯度上。陸大道于1986年提出了“點—軸系統”理論，不同級別的中心城鎮以線狀設施為基礎的軸線連接，形成了點軸聚集區進而帶動整個區域的發展。自雙循環新發展格局提出以來，許多學者從不同的角度對其進行了探索，闡釋了加快構建新發展格局的科學內涵（劉鶴，2020），分析了“雙循環”的決定因素與中國經驗（江小涓等，2021），從經濟現代化視角論述了怎樣構建新發展格局（高培勇，2021）。

總之，現有文獻主要闡明如何進行全球化擴展，對如何平衡國內市場與國際市場之間關系的關注較少，對以內循環為主體的雙循環新發展格局、區域協調及產業發展引發的理論問題還缺乏深入理解。本文全面分析了內陸地區與沿海地區產業合作的趨勢與要求，深入挖掘了產業合作的機制，歸納總結了產業合作的困境，最后提出了產業合作的突破舉措。

二、內陸地區與沿海地區產業合作的背景

當前，國內外經濟形勢發生了深刻而復雜的變化，國內社會主要矛盾發生變化、經濟進入新常態，對新時代區域協調發展提出了更高要求。沿海地區相對于內陸地區來說較為成熟，擴大國內需求須把重心放在內陸地區市場上，需更高效地發揮內陸地區產業的支撐作用、先導作用以及紐帶作用，盡快強化內循環能力并引致外循環主導力的提升（見圖1）。

圖1 區域協調發展視域下內陸地區與沿海地區的產業合作思路

1.國際貿易格局與中國發展基礎

當前，國際貿易格局正在深刻調整，單邊主義、霸權主義等對和平與穩定造成威脅，未來不確定性增加。中國傳統國際循環路徑難以持續，“大進大出”的外部條件發生變化，經濟循環各階段的矛盾開始凸顯（謝富勝，2022）。以貿易保護主義為特征的逆全球化趨勢不斷強化，產業內分工熱潮逐漸褪去，發達國家開始將制造業環節移回本國（楊文龍，2021）。新發展格局中心的“兩個循環”不是各自孤立，而是要相互支撐；不是時空割裂，而是內在連續的；不是各自為戰，而是有效聯動的。當然，二者不是完全等位，而是要以國內大循環為主體。這既源自于國際市場的各種不確定性，又充分考慮到國內經濟下行壓力，對國內市場擴容提質的要求進一步提升（張勇等，2022）。

現實條件的支撐如何才能實現國內大循環的主體地位，根本上還取決于市場在國民經濟發展中主體地位確立的狀況（鐘衛華等，2021）。中國的供應鏈、產業鏈和消費市場具備滿足集聚經濟的要求，具備建立大規模國內循環體系的基本條件，具有最完整、規模最大的工業供應體系，是目前世界上最大的中等收入群體國和商品消費第二大國（林毅夫等，2021）。

2.內陸地區與沿海地區產業合作的趨勢

第一，由“點軸式”到“網絡化”的轉變。區域協調內容日益深化，逐步擴展為技術、價值、能力等市場與社會資源交換，演變為經濟、教育和衛生等多領域。早期中央政府在對口支援過程中占據絕對話語權，逐漸以縱向協作和橫向協作兩種模式展開，不再是簡單的“命令—服從”關系，由“政治性饋贈”轉向“受援方自力更生”有機結合。加強區域間項目審批、稅收、融資等政策銜接，資源匹配逐步讓位于由信任、規范和網絡等形成的資源創造（羅伯特·D.帕特南，2001）。

第二，資源互補型“飛地經濟”模式推動區域可持續發展。區域之間基于資源互補的經濟關聯，不同區域不斷趨于均衡狀態。中央政府把國家政治職能分派給發達地區，形成以政治責任為主、兼顧經濟利益的“飛地”關系，通過產業梯度轉移帶動欠發達地區發展。在尊重市場力量基礎上形成內生經濟合力，探尋主動合作機遇。區域協調經過“初始條件—政策牽引—催化領導—協作過程—監督問責”等過程，并嵌入制度主義的結構和歷史要素。

第三，從注重效率向以效率為主促進公平的轉變。治理效率與公平是公共管理中的兩大價值取向，也是內陸地區與沿海地區關系不斷變化的背景條件。市場機制重在實現效率，會擴大區域差距和府際競爭張力，政策機制重在實現公平，但過度使用政策機制可能約束治理創新活力。市場機制效率為實現社會公平奠定了物質基礎，也使區域協調關系具有相應的“間斷—均衡”變化特點。績效激勵和績效約束是中央對權力、資源和信息要素的調控，離不開正式制度與非正式制度的激勵與約束。資源優勢互補、制度協同供給，有利于建立良性的政商（社）關系，激勵市場與社會主體積極參與跨域合作。

第四，政府和市場機制的有效銜接。區域協同性治理是對西方整體性治理理論的揚棄和超越，治理邏輯呈現出一體性、密合性和協同性的制度結構，以政府作為主導機構，對市場和社會等力量進行組織和匹配。區域協同治理兼顧多方的區域特征和對比優勢，推動多元主體協同、聯動幫扶，經濟溢出通過涓滴效應實現收入水平的提升。當經濟環境、自然條件、文化風俗習慣、制度安排等產生負向影響時，區域治理能夠促進資源跨區域調配，將幫扶覆蓋到“涓滴”無法滲透的地方。

3.內陸地區與沿海地區產業合作的要求

在產業發展層面，要提升區域經濟韌性，適應經濟社會環境的變化。把握好新舊產業更替的速度與節奏，避免對經濟社會發展造成較大的負面沖擊。加快發展處于科技前沿的、快速變化階段中的新興產業，爭取在新一輪科技革命與產業變革中獲得先發優勢。

在企業能力層面，內陸地區要主動與沿海地區企業主導的價值鏈融合，提升企業技術能力，提升企業感知、挖掘、掌控國內市場的能力，培養自己的研發設計與市場能力。真正實現由外生性向內生性的產業演替轉變。

在經濟韌性層面，要提升區域經濟韌性，避免系統崩潰或陷入長期衰退。不斷改變自身組織與制度安排，抵消舊產業衰退帶來的負面影響，并制定相應社會政策與就業政策，使失業人員能夠轉移到新興產業之中。

在技術創新層面，過去內陸地區經濟快速增長的動力來自于勞動力成本較低的比較優勢，未來經濟依賴于新興產業領域的先發優勢與引領地位，在現有關鍵產業領域實現突破（封凱棟，2020）。內陸地區要抓住新一輪科技革命與產業變革的機會窗口，縮小區域經濟的發展差距。

三、內陸地區與沿海地區產業合作的內在邏輯

區域協調發展的動力體現為沿海地區對內陸地區的拉力、推力和綜合推拉作用，不同帶動力決定了周邊地區受到輻射帶動的水平和規模。沿海地區對內陸地區的輻射帶動力受空間異質性、地區間政策、空間距離等影響，城鄉之間、不同群體之間、不同地區之間存在著明顯的發展差距。

1.區域之間經濟發展的梯度性

沿海地區與內陸地區存在較大的發展差距，2022 年，沿海地區生產總值為635683.3 億元，占全國比重為52.82%，而內陸地區生產總值為567778.9億元，占全國比重為47.18%，2012 年至今沿海地區生產總值占比都超過了50%；沿海地區財政收入為59604.29 億元，占全國比重為54.77%，而內陸地區生產總值為49214.23 億元，占全國比重為45.23%，從2012 年至今沿海地區生產總值占比都超過了50%。人均地區生產總值、人均收入、貨物進出口總額等指標也是同樣的情況，見表1、表2、表3、表4、表5。沿海地區與內陸地區經濟發展的梯度性主要體現在：一是經濟規模。經濟水平直接影響整個經濟活動的組織能力、要素集散能力，進而影響對周邊經濟輻射作用的大小。二是資源分配。分權競爭體制帶來行政分割，競爭帶來制度和政策上的相互不協調，導致城市之間的產業發展具有一定的獨立性。三是功能定位。每個中心城市的定位各異，經濟輻射范圍和輻射力也不一樣。城市產業體系的變動引發城市功能的改變，形成良好的技術溢出效應。

表1 中國主要區域地區生產總值與占比（單位：億元、%）

表2 中國主要區域人均地區生產總值（單位：元、%）

表3 中國主要區域財政收入（單位：億元、%）

表4 中國主要區域人均收入（單位：元、%）

表5 中國主要區域貨物進出口總額（單位：千美元、%）

2.區域之間聯系的便利度

隨著高速公路、高速鐵路的覆蓋率不斷提高，空間運輸成本大幅下降。區域聯系的便利度大大提升，主要表現在：一是勞動力、物質、資金等要素流動。勞動力從低工資地區流向高工資地區，由內陸地區流向沿海城市。物流量的大小與規模直接反映兩地之間的經濟聯系程度，資金的相互流動是經濟輻射的具體體現，同時還受到政治、文化、意識形態等較多因素的影響。二是交通距離、交通手段與通信手段。內陸地區特別是省際邊緣地區往往位于最外層位置，很難接受到毗鄰省市中心城市的經濟輻射（何龍斌，2013）。通信手段是信息、資金、技術等生產要素流動的保障，讓經濟活動變得更方便快捷。三是良好的交通運輸條件。經濟輻射必須要有輻射通道，交通是極化與涓滴效應的命脈。內陸地區接受沿海中心城市經濟輻射存在技術性障礙，交通路線擴大集聚地區中各個單元的廣度，使之發展成為一個網絡系統（朱其現，2010）。

3.區域之間合作平臺的構建

區域合作需要政府搭建各種平臺，積極推進城市之間的互聯互動。沿海與內陸地區的互動合作必然會產生利益沖突，應建立有利于區域合作的區域利益協調機制。內陸的不同地區也存在不同程度的競爭，在合作的架構內產生互信，也要形成特定的激勵和約束機制。在區域經濟發展過程中，空間極化、空間擴散與空間網絡發育共進，多個增長極與腹地有機結合形成多極網絡空間組織，遵循了“經濟網絡—多增長極—共生關系”的發展路徑。沿海與內陸地區區域戰略“多元化”趨勢明顯，但之間缺乏有機聯系（覃成林，2006）。多增長極與空間經濟網絡是多極網絡空間組織的基本構成要素，推動形成多極網絡空間發展格局。

四、內陸地區與沿海地區產業合作的動力機制

內陸地區與沿海地區產業合作的動力機制主要表現在分工機制、合作機制、互動機制、創新機制幾個維度。

1.縱向上中央與地方政府之間的責任與分工機制

中央政府擁有對下級政府進行人事任命、財政轉移支付、績效評估等權力，并能對協作過程、協作結果進行監督管理，委托沿海地區政府履行先富帶后富的責任，最終形成中央政府所要求的央地關系下滿足內陸地區所需、發揮沿海地區所能的政府間關系。通過設計系列獎懲制度規范，約束地方政府行為，建立沿海與內陸地區協作考核問責機制，激勵適合兩地的最優協作方式。

2.橫向上地方政府間的合作與援助機制

內陸各省級政府及時領會來自中央的政策文件要求，正確傳遞到下級政府或相關部門。省級政府承擔了代理方和管理方的雙重角色，對基層政府的政策執行過程進行管理和控制。地方政府出于區域競爭或政績考核的需要，選擇最能給當地帶來經濟利益的投資發展活動。相關區域基于協作成效考核評價，在中央政府的驅動下形成結對關系。

3.地方政府與市場主體的協作機制

市場失靈的存在使得政府要發揮有效的資源配置和市場調節能力，充分利用扶貧政策、扶貧專項資金，動員和激勵企業積極參與。優惠政策營造良好的市場環境，激勵更加廣泛的市場力量共同參與。搭建企業合作平臺，不斷提高農產品和特色資源深加工水平；多方助力消費協作，提升價值鏈、供應鏈和利益鏈；供需對接勞務協作，為企業招工和農戶求職建立供需對接平臺。

4.地方政府與社會力量間的互動機制

社會參與機制一直是對口支援的重要支柱，引導區域內社會組織充分認識自身責任，支持社會團體、基金會、民辦非企業單位等各類組織積極參與，建設充滿活力的社會組織參與機制。地方政府對接民政及社會組織幫扶需求計劃，一線幫扶干部對接社會組織服務需求。鼓勵各類社會組織從自身業務特點和特長出發，派出掛職干部、教師、醫生、農業技術人員開展人才交流，廣泛動員社會組織、社區居委會與志愿服務。

5.市場與社會間的協同創新機制

市場與社會間的協同創新機制主要體現在沿海地區企業參與內陸地區優勢產業培育、產業鏈升級，社會組織也為內陸地區提供健康、教育、衛生等幫助，多方面幫扶力量相互促進。例如，學校根據企業崗位需求制訂人才培養方案，適時安排學生去企業實習。社會團體/組織保障務工人群的基本權利，幫助解決勞務糾紛等問題。企業在不同的生命周期需不同的發展環境，沿海地區城市的多樣化環境便于創新，內陸地區中小城市推動創新企業發展壯大。大部分產業初期集中于中心城市，后期逐漸向周邊中小城市擴散或轉移。

五、內陸地區與沿海地區產業合作的困境

當前，區域發展不平衡不充分問題仍然突出，經濟發展落后地區城鄉差距較大的基本面沒有改變，內陸地區與沿海地區產業合作的區際利益協調機制還遠未成熟，也沒有形成體系性和規范性的制度。

1.區域經濟增長不平衡

一是沿海與內地之間的產業水平差距有所擴大。2022年，沿海地區第一產業增加值為35065億元，占全國比重為39.73%，而內陸地區為53194.5億元，占全國比重為60.27%；沿海地區第二產業增加值為258582.5 億元，占全國比重為53.78%，而內陸地區為222224.6 億元，占全國比重為46.22%；沿海地區第三產業增加值為342035.8 億元，占全國比重為53.92%，而內陸地區為292359.7 億元，占全國比重為46.08%（見表6、表7、表8）。西藏、青海、寧夏、新疆等地中央財政轉移支付占比較大，西部地區的購買力水平在下降，實際生活水平的差距在增大。東西部省會城市工資增長幅度基本一致，西部地區相對于東部地區的絕對差距在不斷加大。

表6 中國主要區域第一產業增加值（單位：億元、%）

表7 中國主要區域第二產業增加值（單位：億元、%）

表8 中國主要區域第三產業增加值（單位：億元、%）

二是南北方同類型區域差距拉大。2021年，北方地區生產總值為401039.2 億元，占全國比重為35.25%，而南方地區生產總值為736704.2 億元，占全國比重為64.75%。全國常住人口呈現負增長的省份全部集中在北方區域。此外，西北片區位于干旱半干旱地區，水土條件較差、自然條件相對惡劣，而西南片區自然資源及水土條件組合優勢良好，隨著交通基礎設施條件的改善，自然資源稟賦優勢得到加速釋放。

2.利益協調機制需加強

一是“先富”帶動“后富”的效果不明顯。自由經濟認為市場機制的“涓滴效應”能夠自動惠及周邊地區或群體，但實踐中中國沿海對內陸地區的“涓滴效應”并沒有發揮其應有的作用。“先富”地區向“后富”地區購買商品可以拉動對內陸地區能源、原材料的需求增長，但很多沿海地區逐漸從國際市場獲得更為價廉質優的資源和能源，降低了對內陸省份資源的依賴度。內陸地區產業配套能力差、交易成本高，導致沿海地區的勞動密集型產業梯度轉移更多發生在省內和毗鄰的周邊地區，很難向交通不便和運輸距離較遠的內陸地區延伸。

二是“先富”地區帶動“后富”地區的路徑不健全。地區間的對口援助也是一種政府投資行為，更多用于基礎設施建設和民生項目，不能直接增強企業的市場適應能力和經濟技術實力。市場經濟導致利益至上，自愿基礎上個人和組織的社會慈善文化處于較低水平，與市場經濟相適應的社會道德約束體系尚不夠完善。強制推行、政治動員及經濟激勵等方式都無法解決被支援省份的內生能力差距，市場條件下的不理性行為影響實施效率。

3.政策導向缺乏針對性

一是區域協調發展的政策體系不完善。中國幅員遼闊、地區差距大，轉移支付分散到眾多的地方效果并不明顯，只具有緩解差距的作用而不能使落后地區變富。內陸地區各級各類開發區數量多、分布散、面積大，各地亂開發、無序開發的現象并未得到根本改變。各級政府以各種優惠政策競相爭奪產業資本，以新區、新城、產業園區等名義大搞總部地產，各種形式的“圈地”現象嚴重。“自上而下”創新政策議程設定模式仍處于主導地位，利益訴求表達渠道單一，普遍缺乏可操作性強的政策設計程序與方法（李小妹，2021）。

二是市場和政府邊界模糊，市場和政府職能定位不準。受制于地方政府的短期行為，要素資源和服務市場條塊分割現象突出，政府熱衷于建設周期短、投資收益大的產業項目，地區間產業的同質化競爭，也間接強化了優勢企業的市場壟斷地位（劉志彪等，2021）。信息和產權交易市場平臺不健全，企業失信和違法成本不高。長期形成的管理機制、政策風格的深度差異仍然存在，尤其是在分稅制激勵和任期內晉升等約束下，地方缺乏足夠動力全力推動跨行政區域的長效改進。

4.內陸地區缺乏發展后勁

一是中心城市帶動效應不佳。主要表現在內陸地區氣候特征、自然資源、歷史文化等存在很大差異，各區域規劃之間缺乏有效對接，城市間產業分工協作、產業梯度轉移具體指導性不夠。急于推動轉移制造業的“落戶”發展，區域產業關聯度低，產業關聯帶動效應弱，上下游產業配套和協作關系不協調，產業產品鏈條短。少數核心城市輻射力有限，城市群內層層連綿、級級互通的多元體系尚待形成。產業空間集聚水平未帶來預期的規模效應，過于注重用地效率的提升，忽略集群內部知識鏈的建設，相互鄰近的企業依舊單打獨斗。

二是資源和生態環境約束加大。建立在對土地、資源、能源等大量消耗基礎之上的傳統經濟增長模式難以繼續，環境問題也隨之而來，約束性的碳減排目標給產業發展及產業轉移造成較大影響。“過度去工業化”、產業結構的服務化趨勢明顯，導致制造業比重降低和生產率增速下跌同步顯現，產業銜接、產業鏈配套等出現斷裂或者縫隙（孫久文等，2022）。部分地區資源消耗強度超過地區承載力，一些資源環境承載力較高地區的生產資源未能充分開發；新建工業園區和產業新城，缺乏足夠數量的企業入駐。

5.區域創新能力差距較大

一是在全球產業鏈、價值鏈和創新鏈中的地位不高。內陸地區的產業鏈現代化能力不足，基于國民收入分配的市場消費需求釋放不夠，居民消費需求提升仍有較大空間。對內開放與對外開放不夠協同，忽略了對內、對外開放的協同作用，區域之間聯通力弱的局面尚未從根本上改變。沿海市場提供了技術追趕的學習機會，有利于盡快實現創新驅動的內涵型增長，但也面臨包括項目舞弊、環境保護以及社會責任等挑戰（井潤田，2022）。

二是企業創新整體實力與合力不足。在并不掌握行業關鍵核心技術的情況下，內陸多數省份都明確將新能源、數字經濟、人工智能等作為重點發展產業，容易催生新興產業發展“泡沫”，再次出現投資過熱和低端產能過剩的現象。創新離不開高校、科研院所等基礎知識資源的供給，而內陸地區創新基礎資源分布不均衡。企業科技創新后勁不足，對人才的吸引力逐漸走低，相關創新研發投入不足。

六、內陸地區與沿海地區產業合作的突破路徑

內陸地區僅依靠自身資源稟賦和力量無法擺脫發展的困境，區域協調需要更加注重合作對象的廣泛參與和能力提升，進一步鞏固市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，從干預型政府向規制型政府轉變，市場規制法也需制度供給與規制變革的同步推進。

1.深入落實區域協調戰略

第一，深化區域發展的總體戰略。深入落實京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、黃河流域等重大戰略，加快建成長株潭城市群、成渝雙城經濟圈等內陸地區的核心增長極，增強對周邊地區的輻射作用。加快沿邊經濟帶建設和內陸開放力度，進一步形成沿海、沿邊和內陸三線協調的全域開放和協同發展的新格局。第二，構建沿邊開放開發經濟帶。加快建設沿邊經濟帶，構筑由東北（丹東至大興安嶺地區）、北部（呼倫貝爾市至阿勒泰地區）、西北（塔城地區至和田地區）和西南（阿里地區至崇左市）等邊疆地帶組成的沿邊開放經濟帶，加強營商環境和產業配套體系建設，建設功能明確、分工合理的沿邊前沿。第三，加大內陸地區開放力度。在內陸地區一些經濟基礎較好的區域增設新的自貿區，如湖南長株潭、新疆烏魯木齊和喀什、內蒙古呼包鄂等。加快內陸地區融入雙循環新發展格局的步伐，加強內陸地區與沿海地區之間的合作與分工，提高內陸地區貨物出口便利性。

2.完善國土空間治理體系

第一，完善橫縱結合的國土空間架構。“兩橫三縱”城市化戰略格局最早體現在2010 年印發的《全國主體功能區規劃》中，隨著全國綜合交通運輸體系的日益網絡化，當前應構建“四橫三縱”空間格局，其中包昆通道成為復合型的東西向綜合大通道，彌補北方區域缺乏橫向發展軸的狀況。第二，構建以城市群為主要載體的增長極網絡。加快推進世界級、國家級、區域級三級城市群建設，強化不同類型城市群的功能定位，構建全國一體化的產業集疏體系。提高城市群的可持續發展能力，通過承接東部沿海產業轉移、引進外資等，構建安全、有序、均衡、高效的國土空間開發格局。第三，提高空間治理施策精準度。制定國土空間開發負面清單制度，明確不同類型國土空間規劃控制線、開發強度和準入條件。結合當前空間治理細分化和差異化需求，形成分類調控、精準施策的差異化治理方略。規范空間開發秩序，落實細化分類管理的區域政策和差別化的考核辦法。

3.明晰相關主體利益訴求

第一，協調好市場主體的利益關系。中央政府為區域協調的總設計者和推動者，通過制定國家層面的總體發展戰略和轉移支付等政策手段推動利益協調。地方政府執行中央政府的意志，企業通過對相關生產要素的優化組合供應國內或國際市場，非政府組織也是區際利益協調的配套主體。第二，完善利益表達與訴求機制。涉及利益關系與協調的主體較為復雜，種類眾多且有不同的利益訴求和約束，要借助交流平臺加強信息溝通，使各利益主體充分表達自身的利益，充分傾聽企業、居民以及社會組織等非政府機構的聲音。建立統分結合的績效考核指標體系，注重不同指標間的相互銜接，共同為對口支援工作的績效提升貢獻力量。第三，激活社會企業、社會組織等主體，搭建溝通協調機構，建立高層對話聯席會議制度。發展大數據和信息平臺優勢，使合作主體和客體以及第三方之間的利益能夠共享，建立信任并持續保持信任的基礎是信息、資源的共享。形成網絡化的聯動機制，建立起決策層、協調層、執行層等多層面工作機制，橫向聯動、縱向銜接、定期會商，使得交流主渠道保持暢通。

4.構建差異化支持政策體系

第一，構建促進產業轉移的支持政策體系。積極引導投資由沿海向內陸地區，由核心區向周邊地區擴散。制定實施差別化的產業政策，推動區域高端創新要素合理配置。為內陸地區特別是重點開發區域承接產業轉移創造良好的環境，形成有利于東西良性互動、促進產業轉移的支持政策體系。第二，構建差別化的區域援助政策體系。對不同類型區域的關鍵問題，明確合作的方向、政策目標與政策工具。將糧食主產區和過度膨脹的大都市區列為關鍵問題區域，對民族地區和革命老區，在列入各類問題區域時給予優先和照顧。第三，構建推動國內市場一體化的支持政策。明確中央和各級地方政府的職責分工，鼓勵社會資本以多種方式參與，實現提供主體和提供方式多元化。給予內陸地區適當的優惠（補貼）政策，促進產業、資源和產品的合理配置。加強補貼支出的監督和決策透明化，使地區政府間競爭效率得以提高。

5.豐富協調的渠道與內容

第一，深度拓寬多領域的合作。要持續擴大合作領域，加深合作層次，由資助物質、資金轉向產業、勞務、人才、教育、醫療、金融等多領域，構建立體化協作機制。充分利用內陸地區自身豐富的資源優勢和區位條件，結合發達地區的產業、資金、技術等條件，推進區域發展與協作。第二，構建多元化協調機制。加強總體規劃和專項規劃的銜接，形成點面、遠近、上下結合的規劃體系。及時做好政策的更新調整，瞄準更高水平開放型經濟發展目標，構建多元、立體、動態的政策協同體系。支持各級政府探索形式多樣的合作機制，提升區際合作穩定性和可持續性。第三，強化區域協同的平臺建設。以知識、信息和創意等要素抵消傳統生產要素的規模收益遞減，實現創新驅動和效率提升。不斷擴展內陸中心城市服務半徑，實現不同類型城市在產業發展上的良性競合與優勢互補，并組織形成由近及遠、由點到面的分工網絡。非中心城市要提升其開發自身資源稟賦和承載先行地區轉移產業的能力，促進自身產業結構升級。

6.提升內陸地區軟硬環境

第一，提高內陸地區增長極的綜合實力。健全發展資源的橫向配置體制，彌補由行政級別配置資源的縱向發展體制的單一性。增強內陸地區產業發展能力，推動形成多樣化的水平知識鏈和梯度創新鏈，建成創新產業地域綜合體，在更大范圍內發展相關產業。發揮生產性服務業優勢，為創新成果在內部轉化提供資金和人才。第二，加速核心技術創新，優化產業結構，發展特色產業，促進產業結構的調整，構建科技創新平臺集群，集成各類技術、信息、知識等關鍵要素。建立科學多樣的科研量化指標，加強知識產權保護，以科技創新催生新發展動能，因地制宜地安排產業布局。第三，創造寬松的流動環境，打破固化的階層結構，創造便于人口流動的社會環境。采取靈活的人才選拔任用制度，為特殊人才開辟考試外的錄用途徑。打造推動國內循環的重要樞紐和動力源，織密區域間循環網，積極拓展新的產業鏈伙伴。降低省際交通成本，建立產業鏈金融體系，發揮擴大內需的戰略基點作用。