河南省實施高水平開放問題研究

劉攀

摘 要：高水平開放對河南省具有重要意義，既是應對國內外新形勢的現實需要，也是融入構建新發展格局的必然要求，更是建設開放強省、實現“兩個確保”的必由之路。當前，隨著“一帶一路”深入推進及全球產業鏈價值鏈重構和區域梯次開放弱化，河南開放面臨新形勢、新挑戰，應以制度型開放為引領， 著力強化供需協同發展，著力拓展開放平臺空間，不斷創新招商引資方式方法，進而為建設開放強省奠定堅實基礎。

關鍵詞：新發展格局；制度型開放；河南省

黨的二十大報告把“推進高水平對外開放”作為“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”的重要內容，提出具體要求。習近平總書記多次強調不斷加大高水平對外開放力度，指出“中國推動更高水平開放的腳步不會停滯”“推動更深層次改革，實行更高水平開放，為構建新發展格局提供強大動力”。高水平開放是促進深層次改革、推動高質量發展、擴大國際交流合作、構建新發展格局的戰略需要和必然要求。

一、河南省實施高水平開放的重要意義

高水平開放有利于河南加快融入構建新發展格局，提升開放型經濟層次，推動商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，對錨定“兩個確保”、實施“十大戰略”具有重要意義。

（一）高水平開放是應對國際新形勢的現實需要

現階段，全球產業鏈價值鏈重構、區域梯次開放弱化，貿易保護主義、單邊主義等逆全球化思潮不斷涌現，全球經濟規則正從邊境開放向境內開放的高標準化方向發展。作為不靠海、不沿邊、不臨江的內陸腹地，河南外向型經濟發展受到的先天性制約因素較多，實施高水平開放是應對國際新形勢、新變化的客觀現實需要。推進高水平對外開放，擴大高質量產品和服務進口，能夠更好吸引外資和對外投資、推動外貿穩規模優結構，促進要素有序流動和資源合理配置，實現更平衡更充分的高質量發展。

（二）高水平開放是融入新發展格局的必然要求

進入高質量發展階段，高水平開放包含兩方面的重要內容，一方面是提升自主創新能力，解決關鍵核心技術“卡脖子”難題，融入全球產業鏈高端；另一方面是推動制度型開放，完善開放規則制度體系，在國際經貿領域獲得更多話語權。高水平開放是河南深度融入國家重大戰略和開放大局，加快融入構建新發展格局，不斷提升國際國內大循環層級的關鍵。全面實施高水平開放有利于河南加快供給體系改革，提升國際經貿合作質量和水平，形成參與國際經濟競爭的新優勢。

（三）高水平開放是建設開放強省的必由之路

河南目前正處于戰略疊加、蓄勢躍升、調整轉型的關鍵時期，高水平開放是參與構建國際高標準經貿規則、適應服務業開放為主的對外開放新特點的戰略選擇。新階段，建設開放強省，河南迫切需要加快構建系統性、更高水平的開放型經濟新體制，推動新一輪高水平開放。不斷推動自由貿易試驗區等國家平臺載體制度型開放體制機制規則創新，構建開放政策外溢效應最大化的開放型經濟制度體系，擴大河南自身區位、資源、政策和產業比較優勢，為建設開放強省奠定堅實基礎。

二、河南省實施高水平開放面臨的制約因素

近年來，河南實施開放帶動戰略，走出了內陸開放新路子。一方面，河南開放進入新的發展階段；另一方面，隨著全球產業鏈價值鏈重構、區域梯次開放弱化，河南開放面臨的難題進一步增加。

（一）發展要素弱化，制度型開放尚未形成有效接續

從發展對外貿易的比較優勢看，商品和要素流動型開放仍然是河南對外開放的立足點和基本歸宿。但隨著形勢變化，觀察近年來外貿數據，可以看出相較前期憑借勞動力、綜合成本較低等資源稟賦優勢所快速發展起來的對外貿易，商品和要素流動型開放增速放緩，貿易額進入瓶頸期。

究其原因，一方面，隨著經濟積累和發展階段變化，受勞動力價格、土地供給、產業結構等因素影響，傳統要素稟賦的邊際效應和比較優勢減弱，以商品和要素流動型開放為主的開放市場增量空間受到制約；另一方面，隨著國際市場進入深層次開放新階段，特別是以CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》）、USMCA（《美墨加三國協議》）為代表的區域貿易協議推出高標準、廣覆蓋、公平意識更強的貿易規則體系，制度型開放向著更深層次、更深內涵演進，從過去“要素流動”“要素分工”為主的“邊境開放”，全面進入以規則、規制、管理、標準無縫銜接為主的“邊境后開放”。面對開放的新形勢變化，河南制度型開放還不能在全省范圍內形成有效接續。

一是制度供給和成果運用的協調性不足。河南先后頒布實施了一系列法規條例、規劃意見、實施方案，初步形成了層次分明的制度型開放政策體系，尤其是出臺了《河南省實施制度型開放戰略工作方案》，從全貌上勾畫出高水平對外開放的總圖景。但制度型開放是高級形態的對外開放，是區域內外相關制度安排相互作用、相互適應的復雜過程。一方面，需要制度供給者根據形勢變化持續靈活不斷進行帕累托改進；另一方面，需要制度踐行者解放思想、吃透精神、執行到位。

對河南而言，在制度供給方面，構建制度型開放新模式、新體制，打造制度型開放新高地等方面力度不足，對既有制度欠缺細化配套措施，導致開放政策的操作性、執行性不夠強，市場主體獲得感偏弱；在實際操作層面，部分實施主體存在思維固化僵化問題，法無依據不作為，沒有成例不敢為，導致多部門協作能力較弱，不能在改革創新、制度設計、復制推廣等環節形成合力，自貿區開放創新聯動區建設相對緩慢，制度創新成果在各市縣的知曉度不高、推廣示范作用發揮不充分。簡言之，沒有真正形成覆蓋全省的“分析研判、制度供給、成果運用、制度再創新”的良性循環。

二是制度創新的前瞻性和風險性研究不夠。隨著世界對中國經濟依存度不斷提升和數字經濟蓬勃發展，世界經貿規則加速重構，中國話語權顯著提升，這為河南參與制定過去由歐美日韓等發達國家主導的經貿規則提供了契機。但面對這類引領型貿易政策，河南受產業結構、信息壁壘、專業復合型人才匱乏等因素影響，研判不夠、前瞻性不足，導致錯失良機。同時，“一帶一路”、RCEP（《區域全面經濟伙伴關系協定》）合作組織以發展中國家為主，其利益主體更看重實際利益，契約精神相對欠缺，但河南目前的合作機制與經貿規則以發展為核心，對潛在利益與風險研究相對薄弱，危機應對還顯得較為被動。

三是產業開放領域的創新性和定制化程度不高。對制度型開放而言，基于不同產業、不同區域的不同特征，需設計不同的開放政策、制度體系，由標準化向定制化轉變。從新形勢下高水平開放的要求看，結合產業全鏈條和企業全生命周期，河南目前產業政策的重點還在要素和資本等準入環節，準營、準營后等整個生產經營環節相對薄弱。在高質量發展階段，踐行好對外開放新路子，缺乏精準有力的事關開放的產業規劃引導和支持的政策體系，尤其是在服務業特別是生產性服務業開放領域，需要從要素供給、制度保障等方面構建起服務業開放的“四梁八柱”。

（二）市場化程度較低，開放型經濟深層次問題仍存在

構建開放型經濟體，河南面臨著外部形勢復雜而深刻的變化。一方面，國際經貿格局、政治安全、科技文化等深刻調整，經濟發展的傳統要素弱化，能源、資源和生態環境約束趨緊；另一方面，全球范圍內產業革命加速推進，進入以數字化為核心的新經濟時代，新模式新業態層出不窮。在此背景下，市場化發育程度成為高水平開放的最重要因素。在市場化程度高的地區，資本、人才、技術、信息、服務等要素自由暢快高效流動，開放型經濟體構建更加順暢，資源得到優化配置，生產效率顯著增強。

具體到河南，從市場化指數看，總指數連續多年居于全國中位區間，與經濟大省的地位不相匹配。其中，要素市場發育指數、中介組織和法律指數排名相對靠后，總體市場化發育程度仍然偏低。從外向型經濟規模看，2022年實際利用外資17.8億美元，占全國的比重僅為0.94%，在中部地區位居第五，外貿依存度不足14%，遠低于全國水平，貨物貿易規模占全國的份額僅為2.1%。從經濟活躍度看，2022年全省新增市場主體178.9萬戶，不足廣東省新增數量的70%。綜合來看，河南的市場化發育程度不高，對新經濟的吸引力不足。

一是營商環境有待優化。政務服務規范化程度不夠高，各區域、部門、層級之間行政辦事流程在一定程度上交叉冗余，存在玻璃門、彈簧門等現象，市場準入不合理限制、隱性壁壘較多，尤其在投資項目的核準備案、規劃選址、基礎保障、環境評價、施工許可等前期手續辦理環節效率不高，缺乏標準化流程。在要素保障環節，存在土地、融資、環保、人才等堵點難點問題。除此之外，對新業態新模式也缺乏包容審慎的監管態度。

二是法治環境有待改善。一方面，法律制度建設有待完善，尤其是涉及外資外貿方面的投訴舉報、違法案件調查處理、評價獎懲等相關配套制度相對欠缺，高質量利用外資的制度體系缺失；另一方面，公共法律服務配套體系有待健全，欠缺制度型開放領域多元化糾紛解決機制和服務體系，針對知識產權侵權案件缺乏咨詢、立案、審判、執行環節高質量配套服務，公共法律服務能力和水平不高，對侵犯知識產權等行為打擊力度不夠，存在一定程度的執法難、難執法問題。

三是容錯糾錯機制有待確立。開放是一種創新、冒險與包容的多元文化追求，這就要求開放主體建立起相應的容錯糾錯機制。先行先試地區率先構建了側重過程管理、完善容錯糾錯的包容式管理機制，目前考核評價體系仍側重于結果管理，容錯糾錯機制有待進一步明確。綠色通道、聯審聯批、容缺辦理等投資服務機制還不健全，使外來的資本、產業等對其望而卻步。

（三）梯次開放趨勢轉弱，開放的空間領域受到制約

隨著新發展格局構建和國內統一大市場建立，區域梯次開放格局弱化，產業梯度轉移、“雁型發展模式”被打破。疊加美國的對華政策，部分本土優勢產業或東部待轉移產業直接選擇具有能源、土地優勢的西部或者勞動力優勢的越南、印度等地，中部面臨中低端產業外移、高端產業難以嫁接困境。

高水平開放空間受到制約背后的原因，一方面是高端產業配套能力不強，突出表現在產供協同能力不強。主導產業的產業鏈區域組織化水平不高，部分行業特別是電子信息、新型材料等戰略新興產業龍頭企業外購件和外協件本地化配套率偏低。創新主體能級不高，優質企業數量少、規模小、帶動能力不強。金融支撐明顯不足，信貸資源外流，產業投資基金和風險投資基金不活躍。企業融資難、融資貴等問題多年來沒有得到有效破解。另一方面是產業結構的剛性選擇對開放空間形成客觀制約。河南目前尚處于工業化中后期，產業轉型升級尚未完成，傳統產業占比過高，裝備制造、食品制造、汽車制造、輕工紡織、鋼鐵、有色、建材和化工等8大產業規模約3.4萬億元，約占全省工業的72%。受經濟周期、世界地緣政治、落后產業能出清、能源供給結構等因素影響，能源原材料等大宗產品近年來處于價格上升趨勢，外商到河南進行能源、原材料等大宗商品投資的比例增加，傳統產業的規模擴張對高端產業招引形成擠出效應。

（四）平臺載體能級不高，服務業開放平臺載體較少

隨著要素型開放向制度型開放轉變，開放領域加速從以制造業為主轉向以服務業為主。“制造+服務”“產品+服務”成為對接國際高標準制度規則、推動實現高水平開放的主要方式。以經濟學視角看，現代服務業尤其是生產性服務業的發展水平與地區綜合競爭力呈正相關。具體到河南，2022年服務業增加值占GDP比重為49%，低于全國水平3.8個百分點，與全球60%水平差距較大。服務貿易發展水平低于全國水平，存在服務開放的平臺載體能級不高問題。

目前，全國共有11個建設國家服務業擴大開放綜合示范單位，河南暫未入選，失去了試點服務業制度型開放的先機，不利于爭取國家相關政策支持。同時，相對缺乏承接服務業開放的平臺載體。從全省開發區的結構看，先進制造業開發區165個、占89.7%，而現代服務業開發區19個、僅占10.3%。從類型看，國家級開發區16個，國家級服務業開發區目前占比為零。服務業的高水平開放，無論從制度的先行先試還是功能門類的招引擴容，都需要有相應的平臺載體作為基礎支撐。

（五）招商引資方式不佳，合作式招商模式有待拓展

隨著地區間營商環境均一性不斷增強，地區間逐底式政策競爭日益白熱化。傳統的以項目政策為核心訴求的招商引資方式陷入瓶頸，而區域合作型開放日益成為主流，在產業承接上也呈現分工招商的特征。一是外源型企業本土根植性不高。前期因優惠政策而來的“候鳥型”企業，未能深度融入當地產業鏈條和經濟社會發展，在優惠政策期滿后，逐步轉移到其他政策條件更優惠的省份或存在轉移的風險。二是招商引資模式有待優化。產業鏈招商功能定位和比較優勢不明晰，政府產業基金示范引導效應不突出，招商方式方法待改進。三是全球性招商網絡亟待建立。對于重點國家（地區），駐地招商人才和網絡都相對欠缺，影響了全球范圍內招商引資效果。

三、河南省實施高水平開放的政策建議

近年來，河南厚植開放優勢、通道優勢、平臺優勢，實現了內陸腹地向開放前沿的轉變。目前，河南處于加快融入構建新發展格局、推動中部地區高質量發展、黃河流域生態保護和高質量發展的戰略政策疊加期，立足新發展階段、貫徹新發展理念、融入新發展格局，應加快實施制度型開放戰略，打造開放強省。

一是以制度型開放為重點提升開放水平。制度型開放是河南實施高水平對外開放的關鍵。要在數字貿易、電子商務、產業競爭政策等新規則新議題方面，積極對標國際經貿新規則，積極參與引領全球規則制定和治理體系建設；強化自貿試驗區制度創新功能，加大信息通信、科研和技術服務、教育、醫療衛生等領域的開放力度，放寬注冊資本、投資方式等限制，建立準入后的行業引導、培育和管理制度；簡化通關手續，強化進出口商品風險預警，構建快速反應機制；繼續放寬市場準入，縮減外資準入負面清單，推動農業和制造業全方位開放，有序擴大電信、醫療等服務業領域開放；擴大鼓勵外商投資范圍，提高利用外資質量和水平，健全外資服務體系，打造市場化、法治化、國際化營商環境。

二是以新發展格局為牽引提升開放能級。主動服務和融入新發展格局，高水平建設“通道+樞紐+網絡”體系，推動產業鏈供應鏈協作配套。圍繞擴大內需這個戰略基點，推動鄭州建設國際消費中心城市；完善現代商貿流通體系，加快構建對接產銷、貫通城鄉、聯通內外的高標準現代商貿流通網絡；補齊流通設施短板，發展流通新業態新模式新場景；提升跨境物流能力，促進國內外市場更好聯通。推進對外貿易創新發展，強化貿易領域科技創新、制度創新、模式和業態創新；推動進口與出口、貨物貿易與服務貿易、貿易與雙向投資、貿易與產業協調發展，發展數字貿易、綠色貿易，完善內外貿一體化調控體系；推動平臺經濟持續健康發展，促進優質產品進口，不斷滿足產業升級和人民美好生活需要。

三是以平臺載體為抓手拓展開放空間。高質量參與共建“一帶一路”，強化“空中絲綢之路”對“四路協同”的引領帶動作用，簡化河南與共建“一帶一路”國家之間的實際通關流程，最大限度地壓縮辦理時限；堅持貨運優先，不斷拓展鄭州機場大型、特型、特殊商品的國際貨運市場空間。加快推進“中歐班列（鄭州）+”建設工程，在適當加密往返班次的同時，積極拓展新線路，分步設立一批海外分撥集疏中心和貨物物流分撥調度基地。以淮河、沙潁河等內河水網為重要節點，加速實現河南內河網絡與沿海港口的無縫銜接，全面對接“海上絲綢之路”；推動跨境電商創新發展，營造綠色寬松的跨境電商發展生態，加快建設E貿易核心功能集聚區；協同推進通關與物流倉儲的智能化改造，加快各類開放口岸建設，完善功能性口岸體系，擴大水果、糧食、肉類、藥品、汽車進口等口岸業務規模。

四是以招商引資為途徑提升開放檔次。靈活運用多種新型的招商方式，引導境外省外資金更多投向高新技術產業，推動在豫投資進一步擴大投資規模和投資領域；突出靶向招商，重點針對日、韓、歐等國家與地區，我國港澳臺、京津冀、長三角等地區，開展登門招商；圍繞重點產業、重點企業進行產業鏈細分，堅持“建鏈”“補鏈”“強鏈”，緊盯龍頭企業、擴大總部經濟、集聚相關配套，形成配套完善、鏈條健全的產業集群；瞄準新業態，著力推進萬物互聯，在先進裝備、高端材料、倉儲物流等領域加大招商引資力度，縮短科技成果轉化周期，推動新興產業發展；加強招商人才隊伍培養，不斷提高招商人才的整體素質和活力；充分調動各方面的積極性和能動性，推進招商引資網絡化，形成全面統籌、分工合作、聯動互動的招商格局；加快推進駐外辦事機構改革，實現其職能由經濟聯系向綜合聯系轉變，加強其與駐地周邊優質企業、科研機構、高等院校等的溝通合作，發揮好其為河南引才招商引智的橋梁作用。

參考文獻：

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