體系化、區(qū)域化與多元化對外援助發(fā)展模式初步研究
——以域外國家與國際組織援助密克羅尼西亞聯(lián)邦為例（2013-2020年）

文/鄭淑浩 劉珊珊 劉永鋒

一、密聯(lián)邦總體情況

密聯(lián)邦位于赤道以北西太平洋，由四個州共607個島嶼組成，其陸地面積701.37平方公里，海洋面積258.8萬平方公里，人口約11.26萬。2022年國內(nèi)生產(chǎn)總值4.24億美元（現(xiàn)價美元，下同），人均國內(nèi)生產(chǎn)總值3714美元，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率-0.8%，通貨膨脹率5.4%[1]。密聯(lián)邦經(jīng)濟長期嚴(yán)重依賴國際社會援助，國內(nèi)缺乏有效的市場機制和良好的投資環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展緩慢。密聯(lián)邦接受國際社會援助資金一覽表（2013-2019年）參見表1。

表1 密聯(lián)邦接受國際社會援助資金一覽表（2013-2019年）（單位：百萬美元）[2]

二、國際社會對密聯(lián)邦援助特點分析

美國、澳大利亞、日本以及國際組織在密聯(lián)邦開展了一系列官方援助，國際社會對密聯(lián)邦提供的援助具有資金來源多樣化、援助領(lǐng)域聚焦民生與社會經(jīng)濟發(fā)展、援助規(guī)劃和評估呈現(xiàn)體系化等特點。

（一）資金來源多樣化

密聯(lián)邦與美國簽署《密美自由聯(lián)系條約》，每年從美國獲得資金援助，以2018年為例，該項資金占密聯(lián)邦國家生產(chǎn)總值約16%。此外，美國還通過其他形式增加對密聯(lián)邦等太平洋國家的援助，如2019年美國向太平洋地區(qū)提供了3650萬美元對外援助[3]；澳大利亞與密聯(lián)邦簽署《澳大利亞與密克羅尼西亞聯(lián)邦援助伙伴關(guān)系協(xié)議2018-2020》，促進密聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展與減少貧困；日本官方則通過滾動計劃向密聯(lián)邦提供資金，如2018-2022年提供援助資金約271.71萬美元；多邊機構(gòu)諸如聯(lián)合國環(huán)境署、歐盟機構(gòu)、SPREP、PFTAC、太平洋共同體、亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)向密聯(lián)邦提供氣候變化、政府管理能力等領(lǐng)域援助，例如亞洲開發(fā)銀行以優(yōu)惠貸款方式助推密聯(lián)邦供水供電、清潔能源、交通設(shè)施等領(lǐng)域發(fā)展，2020年密聯(lián)邦獲得貸款3400萬美元。

美國、日本、澳大利亞、新西蘭等國家是密聯(lián)邦的主要援助資金來源，近年來其他國家和國際組織、國際機構(gòu)逐漸加大了對密聯(lián)邦的援助力度，為促進太平洋島國經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了積極貢獻。密聯(lián)邦接受部分國家及國際組織、國際機構(gòu)援助情況如下表2所示。

表2 密聯(lián)邦接受部分國家及國際組織、國際機構(gòu)援助情況（單位：百萬美元）[2]

表3 國際社會對密聯(lián)邦開展援助的資金安排、領(lǐng)域、規(guī)劃及評估情況簡表

（二）援助領(lǐng)域聚焦民生與社會經(jīng)濟發(fā)展

美國援助聚焦教育、環(huán)境、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、私營經(jīng)濟、公共管理領(lǐng)域，以改善密聯(lián)邦經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)；澳大利亞援助聚焦兒童教育、婦女政治、經(jīng)濟、社會以及領(lǐng)導(dǎo)能力；日本援助以滾動援助計劃方式并分兩類：一是聚焦經(jīng)濟、政府管理、健康和醫(yī)療、教育領(lǐng)域，二是以促進密聯(lián)邦社會經(jīng)濟發(fā)展為主要目標(biāo)，以技術(shù)培訓(xùn)、志愿者服務(wù)、援款、項目合作的形式，提高密聯(lián)邦整體能力體系建設(shè)。亞洲開發(fā)銀行聚焦可再生能源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水與公共衛(wèi)生領(lǐng)域。

（三）援助規(guī)劃和評估呈現(xiàn)體系化

美國成立了聯(lián)合經(jīng)濟管理委員會進行監(jiān)督與評估，更好實現(xiàn)其對密聯(lián)邦援助資金的使用效果，密聯(lián)邦政府每年向美國提交援助資金使用以及資金申請計劃，美國以季度財務(wù)報告及現(xiàn)場檢查援助資金使用情況等方式監(jiān)督與評估資金援助效果。

2010年以前，澳大利亞向密聯(lián)邦的援助以推動教育、性別公平、技術(shù)援助等軟項目為主；2010年，澳大利亞與密聯(lián)邦簽署合作伙伴關(guān)系后，更加貼近密聯(lián)邦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來進行援助，并致力于密聯(lián)邦稅制改革、環(huán)境管理、協(xié)調(diào)發(fā)展援助三方面[4]。2018年，兩國簽署了《澳大利亞-密克羅尼西亞聯(lián)邦援助伙伴關(guān)系協(xié)議2018-2020》，明確了優(yōu)先級與次優(yōu)先級項目執(zhí)行的規(guī)劃、實施目標(biāo)、效果及評估，聚焦教育、氣候變化和抗災(zāi)能力、兩性平等和殘疾人領(lǐng)域，逐步形成了穩(wěn)定的項目規(guī)劃機制。亞洲開發(fā)銀行則通過優(yōu)惠貸款、聯(lián)合貸款、無償援助方式向密聯(lián)邦提供援助資金，制定相應(yīng)援助規(guī)劃以及援助效果評價指標(biāo)及監(jiān)督機制，如2018-2020年優(yōu)惠貸款規(guī)劃15100萬美元，2020-2022年優(yōu)惠貸款規(guī)劃4790萬美元。

三、對我國的思考與借鑒

我國對密聯(lián)邦援助主要分為四大類，一是基礎(chǔ)設(shè)施項目，如援丘克州政府辦公樓、波納佩州政府辦公樓、國家會議中心等項目，切實加強了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏剑欢歉黝愞r(nóng)業(yè)技術(shù)合作項目，是重要的“民心項目”，幫助密聯(lián)邦逐步建立和發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)模式；三是物資援助，如中國捐贈客貨輪船、醫(yī)療設(shè)備、防疫隔離箱式房等；四是其他類型的相關(guān)援助。

國際社會在上層規(guī)劃制定、統(tǒng)籌區(qū)域援助與國際合作發(fā)展、充分利用國際組織與多邊機構(gòu)等方面的援助優(yōu)勢，可為我國對密聯(lián)邦乃至太平洋區(qū)域國家開展的援助提供有益借鑒。

（一）體系化對外援助框架

我國對密聯(lián)邦開展的援助已獲得了一些成效，當(dāng)?shù)厣鐣^為認(rèn)可，我國對密聯(lián)邦的援助仍然集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)援助、物資援助等傳統(tǒng)領(lǐng)域，援助方向及領(lǐng)域較為單一，在上層援助規(guī)劃、評估體系化建設(shè)方面需要加強。

一是重視密聯(lián)邦及太平洋島國整體援助規(guī)劃，關(guān)注中國制定對外援助政策與受援國、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的契合程度；二是推動中國文化、中國標(biāo)準(zhǔn)在受援國及區(qū)域地區(qū)內(nèi)廣泛傳播、熟悉與接受；三是形成一批高質(zhì)量援助項目，樹立中國對外援助品牌；四是傳播中國對外援助及合作共贏的大國形象；五是加強事中事后監(jiān)督與評價。

體系化援助框架注重對外援助監(jiān)督與評估機制的建立與執(zhí)行，體系化援助框架簡表參見表4。

表4 體系化援助框架簡表

（二）區(qū)域化對外援助發(fā)展路徑

國際社會對太平洋島國的援助呈現(xiàn)區(qū)域化特征。具體如派駐區(qū)域或國別常駐辦公室，統(tǒng)籌管理區(qū)域、國別日常援助以及開展相應(yīng)援助宣傳等，如澳大利亞、新西蘭在太平洋島國的High Commission機構(gòu)，美國USAID辦公室等。

當(dāng)前我國對外援助較側(cè)重于雙邊援助，國別之間尤其是區(qū)域之間形成的資源整合和聯(lián)動效應(yīng)不明顯。以我國對太平洋島國的農(nóng)業(yè)技術(shù)援助為例，我國已在斐濟、巴布亞新幾內(nèi)亞、湯加等國開展較長時間的農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項目，但是主要以雙邊援助為主，與區(qū)域、多邊機構(gòu)之間的技術(shù)合作缺乏聯(lián)動，缺乏統(tǒng)籌區(qū)域化農(nóng)業(yè)技術(shù)援助發(fā)展的規(guī)劃機制。如可適當(dāng)嘗試設(shè)立太平洋區(qū)域發(fā)展規(guī)劃辦公室或領(lǐng)導(dǎo)小組，針對某一領(lǐng)域制定相應(yīng)援助規(guī)劃，明確該區(qū)域的近中遠(yuǎn)期援助目標(biāo)、可量化援助評價體系等，進一步統(tǒng)籌、提升我國對太平洋島國的援助效果。構(gòu)建區(qū)域化對外援助實施路徑簡表參見表5。

表5 區(qū)域化對外援助實施路徑分析

（三）多元化對外援助發(fā)展路徑

多元化，是指對外援助資金、合作組織形式、援助領(lǐng)域的多元化。例如資金與合作形式的多元為援助國向國際組織、區(qū)域組織等注入援助資金，共同開展援助項目，可改善單一國家資金短缺問題，提升援助效率。

在合作組織方式上，可適當(dāng)與區(qū)域組織、聯(lián)合國多邊機構(gòu)等進行合作，同時加大全球發(fā)展和南南合作基金、“一帶一路”倡議對太平洋島國的聚焦；在援助領(lǐng)域上，可結(jié)合密聯(lián)邦以及太平洋區(qū)域的特點，在應(yīng)對氣候變化、環(huán)境治理、政府治理、教育及醫(yī)療等領(lǐng)域進行重點關(guān)注；在資金安排和使用上，如我駐基里巴斯共和國大使館發(fā)起的可持續(xù)發(fā)展基金項目，可向受援國提供小額援助資金，針對可持續(xù)發(fā)展、居民創(chuàng)收以及民生改善領(lǐng)域，達到資金安排多元使用目標(biāo)。

此外，鼓勵民間力量如社會組織、中外友誼協(xié)會等投入對外援助領(lǐng)域，提升我國對外援助有效性的發(fā)展目標(biāo)，為講好中國對外援助故事添磚加瓦。多元化對外援助實施路徑分析參見表6。

表6 多元化對外援助實施路徑分析

四、結(jié)束語

太平洋島國多數(shù)為發(fā)展中國家，密聯(lián)邦以外界援助作為其自身發(fā)展重要支柱，因此其案例具有典型性，能夠較為顯著反映出官方發(fā)展援助的具體特征。

本文提出的體系化對外援助框架，區(qū)域化與多元化發(fā)展路徑，是以中國對外援助和國際發(fā)展合作的四個堅持為基礎(chǔ)[7]，以因國制宜制定對外援助發(fā)展與合作規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，從單一國別援助向區(qū)域化援助格局改變，助力中國新時代對外援助事業(yè)的探索與發(fā)展。