地方政府專項債在城市更新領域的運用研究

文/楊輝

一、引言

2022年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%，較2021年上升0.5個百分點，與過去年均提升1.2-1.5個百分點相比，城鎮(zhèn)化速率下降明顯。中國城鎮(zhèn)化進程從過去的“粗放式建設”發(fā)展進入“精細化運營”時代，城市更新的意義和作用日益突出[1]。實施城市更新行動是在我國城市發(fā)展新形勢下的重大戰(zhàn)略決策部署，已納入國家“十四五”規(guī)劃綱要確定的102項重大工程項目之一，對深化平臺企業(yè)轉型、有效帶動社會投資、釋放存量資產(chǎn)、盤活需求和全面提升城市發(fā)展質(zhì)量，具有重要而深遠的意義。加快推進存量更新，使城市更健康、更安全、更宜居，已經(jīng)成為我國新時期新階段的重大任務。

二、城市更新概述

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上，明確提出要控制城市增長邊界，城市建設要以盤活存量為主，加大存量空間的更新盤活力度。國家《“十四五”規(guī)劃綱要》、2021年全國《政府工作報告》中均明確提出要“實施城市更新行動”，其重要性提升至前所未有的高度，也意味著我國城市更新發(fā)展進入快車道。

（一）城市更新的內(nèi)涵

城市更新是對不符合現(xiàn)代化都市發(fā)展趨勢和日常生活需要的空間區(qū)域，進行有計劃、有必要的整治和改建活動。實際上是一個不斷完善“城市系統(tǒng)”的過程，更新與發(fā)展之間是共生、互動的關系，推動城市內(nèi)涵式發(fā)展與深度進化[2]。 以深圳為例，自1999年啟動城市更新起，逐步帶動城市經(jīng)濟結構轉型、人口規(guī)模轉型、空間結構轉型等活動，也成為城市轉型的一部分[3]。

（二）城市更新的類別及其特征

根據(jù)城市更新實施方式和強度的不同，將城市更新項目主要分成綜合整治類、有機更新類、拆除重建類三個類別，各類項目的更新強度和內(nèi)容有明顯差異（見表1）。

表1 城市更新項目的分類

（三）城市更新的投融資模式

城市更新項目根據(jù)“更新程度”的不同，其投融資模式和資金來源也不同。一般而言，綜合整治類項目，公益性較強，主要由政府主導進行實施，其投融資模式包括政府直接投資、政府專項債投資、政府授權國有企業(yè)等；資金來源主要為財政撥款、政府專項債等。拆除重建和有機更新類項目，經(jīng)營及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據(jù)其經(jīng)營特性采取政府與社會資本聯(lián)合或純市場化運作（見表2）。

表2 城市更新項目的融資模式

三、專項債融資模式下的城市更新項目

近年來，國家持續(xù)加強地方政府專項債發(fā)行，每年增發(fā)4萬億元左右的專項債券，以充分發(fā)揮專項債資金對有效投資的引導、吸引和撬動作用，激勵和帶動全社會投資。專項債券作為政府投融資的“新寵兒”，與城市更新創(chuàng)新融合，充分挖掘城市空間價值，盤活存量，能有效激發(fā)市場積極性，吸引社會力量積極參與，推進城市補齊基礎設施短板的進程。地方政府作為主體，針對財政資金缺口發(fā)行配套專項債券用于城市更新項目，在流程上與政府直接投資相似[4]，一般情況下，地方財政資金和專項債券會配套使用（見圖1）。

圖1 財政資金+城市更新專項債組合模式

（一）城市更新專項債券發(fā)行的要求

1.適用項目的強公益性

專項債券作為地方政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的信用債券，對適用項目類別具有較強的甄別和約束性，其公益性決定了地方政府專項債在城市更新領域主要運用于綜合整治類項目，具體來說，適用專項債的城市更新項目主要有人居環(huán)境整治類、基礎設施保障類、公共服務提升類、歷史文化保護類和城市生態(tài)修復類5種常見類型，大多數(shù)城市更新項目同時兼具多種類型（見表3）。

表3 適用專項債券的城市更新項目常見類型

2.項目收益和融資的自求平衡性

2017 年財政部公布《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預〔2017〕89號），提出在法定專項債務限額內(nèi)，各地方根據(jù)政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，發(fā)展實現(xiàn)收益與融資自求平衡的專項債券品種。城市更新專項債券作為其中之一，需要能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或專項收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。根據(jù)發(fā)行時披露的預測信息，目前已經(jīng)發(fā)行的城市更新專項債券，項目總收益覆蓋債務本息的倍數(shù)基本在1.2倍以上，保持了良好的自求平衡性。

（二）城市更新專項債項目實踐

發(fā)行專項債推動城市更新的需求巨大，各地也先后發(fā)行了一批城市更新領域的專項債券。全國已有部分省市率先利用專項債券進行城市更新項目，例如廣東、浙江、福建、山東、重慶等。2022年，全國發(fā)行保障房、舊改、棚改等城市更新專項債項目百余項，發(fā)行規(guī)模占全國專項債發(fā)行總額的比例達到11%（見表4）。

表4 部分城市更新專項債發(fā)行情況

1. 武昌古城老舊小區(qū)改造項目

項目資金籌措總額158.43億元，自籌資金投入78.43億元，剩余80億元通過發(fā)行專項債籌集。本項目以原武昌明城墻為界，對面積7.9平方公里的武昌古城進行修復性建設，項目建設主要分三個板塊，即古城風貌區(qū)保護建設、配套基礎設施建設和區(qū)域升級改造。在收益與融資自求平衡方面，該項目以整修的文旅用房、配套用房的租金收入、停車位收入和廣告收入為主要營運收入，根據(jù)測算，項目累計現(xiàn)金結余為166.9億元，還本付息后，凈現(xiàn)金結余專項債券本金資金覆蓋倍數(shù)達到2.09，本息資金覆蓋倍數(shù)可達1.21，能夠滿足收益與融資自求平衡的要求（見表5）。

表5 武昌古城老舊小區(qū)改造項目收益與債券融資資金平衡測算表

2. 漢口歷史風貌區(qū)舊城改造項目

項目資金籌措總額144.4億元，其中自籌資金投入44.4億元，剩余100億元通過發(fā)行專項債籌集。項目總面積5.73平方公里，建設內(nèi)容包含老舊小區(qū)改造、歷史風貌街區(qū)整治、文物保護建筑修繕改造、基礎設施建設等內(nèi)容。在收益與融資自求平衡方面，項目以整修的歷史建筑劃轉（或授權）經(jīng)營的租金收入和經(jīng)營收入、商貿(mào)旅游廣告收入、公共服務設施經(jīng)營收入為主要收入來源。根據(jù)測算，項目累計現(xiàn)金結余為271.0億元，還本付息后，凈現(xiàn)金結余專項債券本金資金覆蓋倍數(shù)達到2.71，本息資金覆蓋倍數(shù)可達1.29，能夠滿足收益與融資自求平衡的要求（見表6）。

表6 武昌古城老舊小區(qū)改造項目收益與債券融資資金平衡測算表

（三）城市更新專項債發(fā)行的困境

城市更新的熱潮與地方政府專項債券的持續(xù)升溫碰撞在一起，理論上應該能夠形成存量化經(jīng)濟時代推動新型城鎮(zhèn)化的強力組合拳。但是從近年來城市更新領域的專項債券發(fā)行情況看，并沒有達到理想效果。單從2020年專項債發(fā)放情況來看，全國新增地方政府專項債券規(guī)模3.6萬億元，城市更新領域發(fā)行規(guī)模僅24.2億元，占比不到千分之一，這與巨大的城市更新存量需求反差明顯。

通過對已發(fā)行城市更新專項債項目進行分析發(fā)現(xiàn)，這類項目普遍具有兩大特點。一是城市更新專項債的發(fā)行地以東部沿海、發(fā)達地區(qū)、一二線城市居多，尤其集中在經(jīng)濟實力和地方財政能力較強的區(qū)域。二是城市更新項目總投資額普遍較大，大都在幾十億甚至上百億元，但是真正從專項債券募集的資金占比較低，往往只占總投資的1/3左右。總體來看，城市更新領域對地方政府專項債券的運用雖有涉及，但對地方財政的依賴性并沒有從本質(zhì)上發(fā)生轉變，地方財政依然是城市更新專項債項目投資來源的主力軍，專項債券資金往往扮演了補充資金的角色。

究其原因，這與城市更新專項債券項目的公益性是密切相關的。地方政府專項債券更適用于綜合整治類城市更新項目，這類項目往往投資額大，公益性強，但經(jīng)營性較差，可盈利性不足。綜合整治類項目既不會改變土地性質(zhì)、也不能進行拆建集約出可開發(fā)土地，難以形成土地增值，這與“地產(chǎn)化”的城市更新通過土地的出讓和多級開發(fā)實現(xiàn)一次性的投資收益平衡有著天壤之別。就單體項目而言，很多綜合整治項目（尤其是老舊小區(qū)改造項目）投資收益來源十分有限，自身經(jīng)濟效益甚至低于2%，即便是千方百計創(chuàng)設各種經(jīng)營性項目，收益和融資平衡的目標實現(xiàn)也是勢比登天。正是因為這種收益來源的有限性，導致了可支撐的還本付息額度較小，進而使得城市更新領域對專項債券的運用進展緩慢，也使得專項債券對城市更新領域有效投資的引導、吸引和撬動作用難以釋放。

目前來看，發(fā)達地區(qū)、一線新一線城市在“地產(chǎn)化”的更新浪潮中同時釋放了大量綜合整治需求，而欠發(fā)達地區(qū)以及二三線城市更新運動更熱衷于拆除重建。長遠來看，隨著地產(chǎn)熱的逐步消退和國家對大拆大建的限制，預計欠發(fā)達地區(qū)以及二三線城市中以地產(chǎn)化為顯著特征的拆除重建類更新熱度將不斷降低，綜合整治類城市更新的需求會上升。而這些地區(qū)政府財政支出有限，難以匹配城市更新項目巨大的資金需求量，這就需要更多由政府主導或者政府引導的投融資在城市更新領域發(fā)揮更大作用。因此，只有不斷創(chuàng)新綜合整治類城市更新項目收益來源，突破收益和融資自平衡瓶頸，才能不斷釋放專項債資本在城市更新領域的作用，推動更大規(guī)模、更高品質(zhì)的城市更新運動。

（四）破解收益困境的對策研究

1. 加強內(nèi)部經(jīng)營性收益挖潛

基于項目本身要想提升整體收益，一方面是要加強政府性基金收入和專項收入的挖掘，另一方面要提升項目的整體價值。

挖掘政府性基金收入和專項收入，除了依靠傳統(tǒng)的商業(yè)租賃、廣告和物業(yè)管理收入外，可以根據(jù)更新對象區(qū)域的實際情況和需求，拓展可收費的服務性項目，增加使用者付費收入。要在市政基礎設施改造提升以及建構筑物公共部位維修等基礎類改造基礎上，增加停車庫（場）、智能快件箱、智能信包箱、文化休閑設施、物業(yè)用房等配套設施。搶抓新基建和新能源發(fā)展風口，適量配置新能源充電樁、能源站等新型基礎設施，在有條件的區(qū)域推動綜合管廊建設，推動市政管線入管廊，增加管廊收入和后期維護管理收入。

提升項目的整體價值，就是要強化公共服務設施配套建設及其智慧化改造，包括社區(qū)綜合服務設施、衛(wèi)生服務站等公共衛(wèi)生設施、幼兒園等教育設施、周界防護等智能感知設施，以及養(yǎng)老、托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利店、郵政快遞末端綜合服務站等社區(qū)專項服務設施，并在戶籍管理、社會保障等方面提供全面配套服務，提升片區(qū)綜合服務品質(zhì)，使城市更新項目的潛在價值得以凸顯，同時增強居民和利益相關者對配套設施使用付費的意愿，從而達到增加項目內(nèi)生收益的效果。

2. 探索跨片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式

所謂跨片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式，就是將整治提升類城市更新項目與相鄰或鄰近的老城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造以及既有建筑功能轉換等更新項目進行綁定，充分發(fā)揮拆建、改建類項目在自身“造血”功能上的優(yōu)勢，以拆建片區(qū)的土地出讓等大筆收益來補貼綜合整治片區(qū)的收益短板，從而實現(xiàn)收益和融資資本的自我平衡。

跨區(qū)域組合的原理，是打破傳統(tǒng)項目運作方式，將多個地理位置上不相連、性質(zhì)上不盡相同的項目進行組合，擬制成為一個綜合性項目，或構建成一個項目組合體。將多個跨區(qū)域項目進行組合的方式，是符合我國政策導向的。2020年的《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于印發(fā)<城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復制政策機制清單（第一批）>的通知》（建辦城函〔2020〕649號）對此進行了明確的列舉，即跨片區(qū)組合平衡模式：將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設或改造項目組合，以項目收益彌補老舊小區(qū)改造支出，實現(xiàn)資金平衡。

目前，在其他領域專項債券項目中，已經(jīng)有越來越多的已成功獲批發(fā)行的項目采用的是跨區(qū)域組合的形式。在新型城鎮(zhèn)化建設項目中以及國家推廣TOD模式和EOD模式中，也都體現(xiàn)了這種跨區(qū)域組合的理念。采取這種“肥瘦搭配”模式促進城市更新項目資金平衡，是一種十分有效也具備可操作性的創(chuàng)新模式。但是在實踐項目投融資謀劃時，務必要保證優(yōu)質(zhì)部分（補償項目）的經(jīng)營性收入既要能彌補城市更新缺口部分（被補償主項目）的收入不足，同時也要覆蓋補償項目本身的成本投入。只有形成這種資本上的“雙覆蓋”，才能形成真正意義上的自平衡。

四、對地方政府發(fā)行城市更新專項債的建議

一是緊跟政策導向，強化項目儲備。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為重要民生工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推進城市更新具有十分重要的意義，各地方政府應該緊緊圍繞城市更新抓項目謀劃和儲備，保證“資金跟著項目走”，未雨綢繆為爭取新增地方政府專項債券的申報打基礎。

二是確保合規(guī)使用，強化資金管理。嚴格遵守專項債申報發(fā)行程序，落實地方政府債務信息公開制度，主動接受社會監(jiān)督。嚴格債券資金使用管理，依托地方政府債務管理信息系統(tǒng)，對專項債資金實行穿透式、全過程動態(tài)監(jiān)控，健全內(nèi)部財務、審計和信息披露制度，不定期對專項債資金使用情況進行檢查，確保專項債資金合規(guī)、合法使用。

三是推動項目實施，強化資本效應。加快推進項目落地建設，防止“資金等項目”，加強對債券資金支出進度通報和調(diào)度，以最大效率改善老舊小區(qū)民生，提升生活質(zhì)量，強化專項債資金邊際效益，提升群眾的獲得感、安全感、幸福感。

五、結束語

隨著中國城鎮(zhèn)化進程從過去的“粗放式建設”發(fā)展進入“精細化運營”時代，城市更新的意義和作用日益突出，尤其是在新冠疫情過后全國各地城市更新的需求更加旺盛。加強城市更新項目謀劃，破除城市更新領域專項債發(fā)行的困境，強化地方政府專項債券在城市更新領域更廣泛的運用，對于有效推動城市更新項目落地、降低地方政府財政壓力具有十分重要的意義。