公共數據有償使用定價的框架研究

文/王華鎣 祁曉清 王鑫 李揚

一、引言

隨著全球數字經濟進入快速發展階段，數據成為國際競爭力的重要內容和發展方向，其經濟價值和戰略價值愈發凸顯。發達國家紛紛將數據作為其國家戰略，我國在2015年10月黨的十八屆五中全會上提出“實施國家大數據戰略”，2022年12月《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》[1]（以下簡稱“數據二十條”）發布。

我國數據要素資源規模在全球占據優勢地位，據IDC測算，隨著數字基礎設施實現跨越發展，我國網民規模、國家頂級域名注冊量位居全球第一，數據資源極其豐富，預計數據量規模將從2022年的23.9ZB增長至2027年的76.6ZB，年均增速26.3%，為全球第一。隨著我國數字化進程的加快，越來越多的公共數據被積累和儲存，這些數據被認為是社會和經濟發展的重要資源，公共數據的開放和共享已經成為全國乃至全球性的趨勢。

然而，實現公共數據有償使用和利益分配的公平化是一個較大的難題，國內外仍在實踐、完善政策的階段中。在相關理論研究中，對公共數據有償使用的法律框架、實施路徑、定價方法等開展了一系列討論，形成了宏觀的理論框架，但對于開放公共數據有償使用的定價方法研究卻較少。為此，本文選擇以公共數據有償使用的定價方法為研究對象，調研國內外公共數據開放定價的實踐，在此基礎上，結合我國實際情況，提出制定公共數據有償使用定價方法的建議和設想。

二、國內外公共數據有償使用定價的實踐探索

（一）國外公共數據有償使用定價的實踐

美國強調公民的“信息自由權以及政府數據的開放獲取和利用”，在此背景下，美國政府和專家認為，公共數據開放利用僅僅是一個提高內在效率的工具，而不應以盈利為目的。美國在聯邦層面普遍建立了邊際成本定價或免費的機制，明確政府數據使用收費高于其信息傳播成本可能會導致公眾獲取信息障礙，按照信息傳播成本定價的方式對政府信息進行收費，社會將實現經濟效益的最大化。在聯邦層面，聯邦政府不享有政府數據的著作權，允許公民以商業或非商業目的，免費復制、分發和使用數據庫。在地方層面，免費、邊際成本定價、成本回收定價甚至高收費等多元定價策略并存，地方政府對包含政府數據的出版物具有版權，定價模式和標準由地方政府制定[2]。

從上世紀初到現在，英國公共數據資源定價策略經歷了從低成本收費向成本回收定價模式的轉變，并注重適度壓縮成本回收定價，同時擴大免費獲取數據的范圍[3]。《開放政府許可協議框架》規定，公民在付費后對信息的使用享有排他性權利。對于費用定價標準，2015年修訂的《公共部門信息再利用條例》第15條明確規定，對政府數據再利用進行的收費，默認為其復制、提供和傳播文件所產生的邊際成本，總費用不得超過直接成本、因課稅活動產生的間接成本和雜項費用的合理分攤，以及合理的投資回報。

歐盟公共數據的再利用定價方法從成本回收和市場定價法逐步演變為邊際成本定價法。上世紀末，大多數成員國都允許政府擁有公共信息版權，《公共部門信息：歐洲的關鍵資源》明確政府信息受版權保護的目的是保證信息內容的完整性，同時政府信息也是政府收入的組成部分，此階段各成員國大多采用成本回收和市場定價方法定價。2003年，歐盟發布《公共部門信息再利用指令》，明確了定價收費標準為成本回收法，“包括將合理的投資回報率計算在內”。2022年，歐盟發布《制定在法定數據訪問權情況下評估合理補償標準的研究》，明確合理補償包含“成本”和“附加”兩部分，其中，“成本”包含技術和管理成本，“附加”主要與數據的數量和類型、數據持有人的商業模式、接收方使用數據方式等3個因素有關[4]。

歐美英等發達經濟體的共同趨勢是逐步擴大公共數據免費開放的范圍，對于部分非免費開放的公共數據，大多采用平均成本定價法、邊際成本定價法等方法。

（二）我國地方公共數據有償使用策略的探索

在國內，作為一種新模式，公共數據有償使用目前尚處于試行階段，公共數據收費和利益分配模式主要有以下兩種：一種是具有相對成熟的數據交易市場，如氣象、金融等行業數據，交易量相對較大，數據源單位可參與市場的定價談判，直接或間接獲得市場側的利益輸入；另一種是地方公共部門授權國有企業參與公共數據運營，運營主體將授權運營的數據交易收入部分繳納財政，數據源單位通過財政反哺獲得數據交易利益分配。例如，貴陽在國家發展和改革委員會價格監測中心的指導下，上線全國首個數據產品交易價格計算器，該計算器以數據產品開發成本為基礎，綜合考量數據成本、數據質量、隱私含量等多個修正因子，并基于未來的商業模式和市場規模，評估計算數據產品價格。杭州發布的《杭州市公共數據授權運營實施方案（試行）》（杭政辦函〔2023〕63號）明確“探索將公共數據授權運營納入政府國有資源（資產）有償使用范圍，反哺財政預算收入”，但未對定價、收費方式做出規定。實際上，以上針對開放公共數據利用的收費方式均是市場化定價模式，尚未對政府指導定價的有償使用進行具體實踐，針對在公共部門授權國有企業運營數據的階段，公共部門對國有企業獲取和再利用公共數據是否收費、是否采用邊際成本法定價、企業在繳費后是否享有排他性權利等問題，尚未形成系統性的解決方案。

三、公共數據有償使用定價策略的框架構思

目前，學術界對支撐公共數據有償開放使用的理論框架仍存在爭論，王誠、劉陽陽、胡業飛等學者認為政府數據開放的收費應在行政收費的理論框架下實施[5]，尹博文對行政收費理論進行了整體駁斥，認為政府數據有償開放需尋找或構建新的執行路徑[6]。范佳佳以政府數據開放許可協議為研究對象，構建開放政府數據五層定價體系[7]。但以上研究尚未對公共數據有償使用的定價方法做深入討論，本文將嘗試建立公共數據有償使用的定價體系和模型。

（一）公共數據有條件開放的定價框架

我國尚未在國家層面對公共數據開放分類形成頂層文件，在北上廣深等地方政府出臺的相關條例、政策、標準文件中，大多將數據開放分為無條件開放、有條件開放、禁止開放三類，對三類表述名稱或不一致，但所表示的要求基本一致。對無條件開放類數據實行免費開放，但對有條件開放類數據是否收費、采用何種收費標準等，地方政策文件尚未明確。國家“數據二十條”要求“推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”，“推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”，這些條款為數據有條件收費提供了根本的政策依據。

公共數據開放的收費范圍為有條件開放的數據，本文對公共數據開放的有償使用范圍限定在用于非公共治理、非公益事業的產業發展、行業發展等領域。公共數據開放的定價應以促進數據開放利用為出發點，平衡數據源單位和數據使用主體利益，最大限度激發數據源單位開放數據的主動性和數據使用主體的積極性。本文綜合考慮數據利用目的、開放對象、開放過程等因素，從數據源單位視角出發，建立公共數據有條件開放的定價框架，具體如圖1所示。

圖1 數據源單位視角的公共數據有條件開放定價框架

第一步，確定公共數據利用的目的，對用于公共治理、公益事業的公共數據，實行免費使用；對用于非公共治理和非公益事業的公共數據，實行付費使用。針對數據利用目的的判斷，結合現有非營利性組織相關政策，引入第三方認證機構，對以公共治理和公益事業為目的的開放數據使用項目進行認證。

第二步，對于用于非公共治理和非公益事業的開放數據，數據源單位根據開放對象選擇定價方法。

1.開放對象為數據：在數據使用主體向數據源單位申請，或數據源單位向數據授權運營主體開放的對象為數據時，對數據按照邊際成本法定價。

2.開放對象為數據產品：在數據使用主體向數據源單位申請，或數據源單位主動開放的對象為經過開發的數據產品時，對數據產品按照市場定價法定價。

第三步，數據授權運營主體在接受數據源單位對其開放數據后，對其他數據使用主體同樣根據交易的對象選擇定價方法。

1.交易對象為數據：在數據授權運營主體與數據使用主體直接交易數據時，對數據按照邊際成本法定價。值得補充的是，此成本為數據授權運營主體為開放數據，需產生新的數據獲取、存儲、處理等成本，不包括數據源單位的數據獲取、存儲等成本，因為該部分成本已在數據源單位提供公共服務、公共治理等項目中得到彌補。

2.交易對象為數據產品：數據授權運營主體將數據創新開發為數據產品后對外交易時，對數據產品按照市場定價法定價。

本框架將數據授權運營作為數據開放的一種方式，對于有條件開放的公共數據，授權運營主體涉及的運營對象包括：

1.數據源單位無法提供數據有條件開放的開放環境和條件，該部分數據由授權運營主體和數據源單位簽訂相關協議對數據使用主體進行開放；

2.數據源單位無法提供數據使用主體申請的數據產品，該部分數據由授權運營單位進行數據產品開發；

3.數據源單位主動授權運營單位的其他有條件開放數據。

（二）基于邊際成本定價理論的定價模型

本文綜合考慮為開放公共數據而發生的技術和管理成本，數據開放對外部社會經濟帶來的影響，數據開放造成安全損失、其他數據泄露等綜合風險，將公共數據開放的費用表示為：

費用=成本×（1+社會經濟影響因子+開放風險因子）

其中：成本包含技術成本和管理成本，不包含數據開放前的數據獲取、儲存、處理等成本，可通過參考市場價格的方式確定；對社會經濟的影響和數據開放的風險，用成本的比例衡量，社會經濟影響因子需考慮數據開放對現存經濟和產業發展的紅海競爭、藍海開拓等影響，數據開放風險因子需考慮數據開放過程中本數據及相關其他數據的泄露、安全等因素。

由于數據具有可復制性、時效性等特點，而不具有土地、房產等實體資源的排他性，在現實中并不存在對同一數據只擁有一個數據使用主體申請的完美情況，我國相關政策法律也不支持這種情況，因此，對于公共數據有條件開放的收費方式，本文將其分為以下兩類情況：

1.不同數據使用主體在不同時候申請同一歷史數據，例如多家咨詢機構不同時候申請2020年前十年的交通數據。對第一位數據使用主體，按照以上公式收取全額費用，并授予一定時間（t1）的排他性權利；在授權結束后，對第二個數據使用主體仍可采用以上公式收取全額費用（該費用中成本包含第一個數據使用主體申請后數據源單位為數據存儲、技術更新等產生的技術和管理成本），同樣授予一定時間（t2，t2

2.不同數據使用主體在不同時候申請同一實時生成的數據集，例如多個數商不同時候申請交通領域的實時數據流。采用費用估算結合定期修正的方式，約定年度、季度、月度等定期繳費時間節點，在該節點根據實際數據使用主體申請情況，按照費用均攤的原則完善費用計算方式和結果，以定期修正的方式無限逼近多方數據使用主體公平分配數據開放成本和使用權利。

除以上兩種情況，當不同數據使用主體在同一時候申請同一歷史數據或同一實時生成的數據集時，可將不同數據使用主體捆綁看作同一數據使用主體，平均承擔數據開放費用。

四、結束語

當前，國內外對數據要素的戰略地位愈加重視，公共數據是政府掌握的主要數據資源，將公共數據開放共享作為充分釋放數據要素價值的切入點，成為實施數據戰略的重要一步。美、英、歐等國外發達經濟體逐漸將公共數據開放定價方法由市場定價或成本回收法轉變為邊際成本定價法，國內各地也在加快對有條件開放的公共數據進行有償使用和授權運營探索。可以預見，建立適應我國國情的公共數據有條件開放收費標準，將給予公共數據數源單位、數據市場主體一顆定心丸，有利于快速釋放公共數據資源優勢，帶動更大范圍內的企業數據、個人數據開放共享，為數字經濟發展、數字中國建設注入強大動力。本文僅是從研究者角度提出初步的構想和建議，未來，隨著大量理論研究和實踐經驗的不斷累積，國家和地方相關法律法規、標準體系將更加健全和完善，公共數據的應用價值將得到充分釋放。