鄉村振興背景下甘南藏族自治州生態文明嵌入式發展的瓶頸與發展路徑

張莎莎

(中共甘肅省委黨校/甘肅行政學院，甘肅 蘭州 730070)

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。農村的現代化發展，關乎國家現代化發展的推進步伐和質量評價。習近平總書記曾強調“民族要復興，鄉村必振興”。鄉村振興戰略已然上升到了中華民族偉大復興的高度。作為當前最為重要的國家發展戰略之一，鄉村振興戰略要求農業農村發展以最快速度追趕上國家現代化的腳步。

1 生態文明嵌入鄉村振興的內涵意蘊

1.1 科學內涵

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，承載了村風民俗、傳統文化和歷史信息，有著獨特的風土人情和生活方式，是農民從事農業生產和生活的重要基地，也是生態文明建設的主要陣地，具有廣闊的生態環境保護和可持續發展空間。生態文明理念強調以人為本，全面協調可持續發展，注重資源節約和生態環境保護，以促進人類的長遠發展。生態文明嵌入鄉村振興發展是指將生態文明理念貫穿鄉村振興的全過程[1]以及鄉村振興5個維度的各個方面，以生態文明的原則、理念和措施為指導，以提高農民生活水平，加快環境改善為核心，推動鄉村文化建設和社會治理創新，實現農村經濟社會協調和可持續發展。通過生態文明理念的浸入，鄉村發展可以達到更加綠色、平衡和繁榮的目標。

生態文明是鄉村振興最重要、最關鍵的考量，是實現鄉村振興目標的前提條件。鄉村振興強調產業、人才、文化、生態、組織等在內的全面振興，要實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，要求經濟、民生、生態環境等方面的綜合發展。作為鄉村振興重要組成的生態振興和生態宜居[2]，將鄉村振興和生態文明有機的聯系起來。

1.2 現實價值

鄉村振興是中國進入新時代的重大發展戰略，是實現城鄉協調發展的重要舉措，旨在加快農村經濟社會發展，提高農民生活水平。生態文明嵌入鄉村振興可以幫助解決當前鄉村振興過程中面臨的生態環境保護，農村經濟發展，農村社會矛盾，鄉村文化傳承等方面的挑戰。

生態文明嵌入鄉村振興是農村生活環境和生態環境[3]改善的重要途徑。通過實施環境友好的農業生產模式有效減少對自然資源、自然環境的損害和環境污染，提高生態環境的質量，改善農村生活環境，促進生態平衡。

生態文明嵌入鄉村振興增強農村經濟的競爭力[4]。通過引入以節約資源、保護生態環境為優勢的生態農業和以生態環境為主要特色的生態旅游[5]等新興產業獲得更多收益，獲取更多的投資，提高農民收入和生活水平。

生態文明嵌入鄉村振興幫助減少農村社會矛盾。通過改善農村生態、居住環境和提升農村公共服務水平[6]，升級農村基礎設施，提高農民的居住條件和生活質量，增強農民的社會歸屬感，減少社會矛盾的發生，進一步促進農村社會穩定。

生態文明嵌入鄉村振興可以帶動鄉村文化的傳承和發展。生態文明思想所蘊含的生態文化觀[7]有助于保護鄉村的歷史文化遺產，使其得到更好的傳承和發展，激發鄉村居民的文化認同和自豪感，促進鄉村居民的文化自信，加強鄉村的凝聚力和向心力，進一步提高鄉村居民的生活幸福感。同時可以讓更多的人了解鄉村的歷史文化，促進鄉村文化的溢出。

2 甘南藏族自治州生態文明嵌入鄉村振興的發展經驗

生態文明嵌入鄉村振興發展的實踐，需要統籌考慮鄉村振興發展與生態文明建設的關系，通過綠色發展，生態治理，社會公平，文化傳承，生活改善等方面的措施，實現農村生態文明建設與經濟社會發展的協調統一。生態文明嵌入鄉村振興是甘南藏族自治州推進鄉村振興戰略的現實要求，也是實現“生態文明”國家意志的必然選擇，更是實現民族地區邁向現代化發展道路的戰略舉措[8]。

長期以來，甘肅省唯一的藏族自治州——甘南藏族自治州集西部地區、高原地區、經濟發展滯后地區和生態脆弱地區于一身，受自然環境嚴酷、生態環境脆弱等因素制約，經濟社會發展相對滯后且不平衡。甘南藏族自治州將生態文明理念貫穿鄉村振興的全過程，把生態文明建設和鄉村振興同時作為重大政治任務，將兩者與公共服務有機結合，探索出了一條符合甘南州實際的創新發展之路——建設生態文明小康村。該項工作推動了藏區各民族的團結，在經濟發展，社會穩定，文化繁榮，宗教和順，民族團結，社會進步上作出了積極貢獻，打開了開創甘肅藏區改革和發展新局面的突破口，已經形成的經驗可為全國藏區發展提供可借鑒的發展思路和視角。

2.1 趁勢謀劃，靶向瞄準民生發展目標

國家出臺進一步加大力度支持西部地區、民族地區發展的政策，令甘南藏族自治州謀勢而定，趁勢而為。2014年，甘南藏族自治州成為全國生態文明先行示范區(國家生態文明先行示范區共分3批，甘南藏族自治州在首批44個地區的創建名單之中，截至2023年1月，全國已經建設國家生態文明建設示范區468個)。2015年甘南藏族自治州審時度勢，把政策疊加的機遇轉化為了發展優勢，選擇了103個自然條件、發展勢頭、群眾基礎都較為優越的自然村創建生態文明小康村。甘南藏族自治州的生態文明小康村建設，是一項綜合性的系統民生工程，涉及面廣，內容包括基礎設施、村莊建設、環境整治、產業發展、公共服務、社會管理等各個方面。生態文明小康村建設把“生態良好、生產發展、生活富裕、環境優美、管理民主、和諧穩定”作為總體要求，實施“生態人居、生態環境、生態經濟、生態文化”4大工程，制定了生態文明小康村“965356”建設標準，即基礎設施達到“九化”，公共服務具備“六有”，富民產業實現“五提高”，區域環境落實“三整治”，衛生治理實行“五集中”，社會管理體現“六個好”。生態文明小康村建設的核心是可持續發展，即在滿足當代需要的基礎上，不損害未來世代的生存和發展。生態文明小康村建設通過改善基礎條件，打造全域生態旅游，增加農牧民群眾收入，優化農牧民群眾居住環境，完善公共服務，提升社會保障等涉及農牧村群眾民生改善和保障的各方面。整合農牧村的全部要素和資源，將過去“全面鋪開式”的發展方式向“精準瞄靶式”轉變，對加快農牧村轉變落后面貌，起到了積極推動作用，以達到彌補與其他市州間差距，拉長民生建設短板，實現經濟、社會和環境的協調發展的目標，從而實現可持續發展，讓藏區群眾更好地共享改革發展成果和紅利。

2.2 政府主導，組織保障筑牢建設之基

政府在區域經濟發展，社會建設中起主導作用，通過制定規劃引導和促進各領域的發展。政府主導能夠有效、合理地配置資源。生態文明小康村建設由甘南藏族自治州委、州政府強力推動，州、縣、鄉3級分別成立創建領導小組及辦公室，負責統籌協調創建生態文明小康村各項工作，發揮“組織指導、綜合協調、督促檢查、考核驗收”等職能作用；同時實行縣市領導包抓制度，已初步形成了政府主導，全民參與的共建格局。為了力求生態文明小康村建設任務保質保量完成，甘南藏族自治州分別制定了《甘南生態文明小康村建設標準》《甘南州生態文明小康村建設規劃》《甘南州生態文明小康村建設實施方案》，把建設規劃和方案作為生態文明小康村建設的指南針，科學確定布局、功能定位和發展的方向，以保證建設工作有計劃、有目標、有保障、有重點的實施。

2.3 督導有力，完善機制敦促建設進展

督導督查是推進項目建設的有力保證，是決策轉化為行動的重要手段，同時反過來促進決策的不斷完善。生態文明小康村建設已成為甘南藏族自治州發展的重要課題，既是對民生福祉的高度關注，也是對未來鄉村發展的政治、經濟、生態投資。甘南藏族自治州各級(州、縣、鄉)領導高度重視生態文明小康村建設工作，工作機制高效運轉，使得該項工作得以有序開展，同時也有了政治和組織保障。甘南藏族自治州采取多種措施來加強生態文明小康村建設過程的監管、督導和評估，實行領導包抓責任制和分管責任制，由州委、州政府領導牽頭成立了專門的督導團隊，對各縣市開展督查，對工作進行系統評估，評估結果將以恰當形式運用于優秀評選；州委州政府設立專門的督查室專項督查，督查主要針對存在問題的改進情況；州生態辦每月對各縣進行督查并進行排名通報，對部分問題較為嚴重的市縣責令整改；州直相關職能部門接受領導小組統一安排，對口指導、督查項目建設情況。人大、政協也組織代表和委員開展專題調研和視察，紀委監委開展建設專項督查。州直相關部門加強與社會監督機構的合作，利用多種途徑開展監督評價，確保生態文明小康村建設工作得到有效推進，保障質量和效率。

生態文明小康村建設主體是農牧民群眾，把農牧民群眾的利益作為立足點，充分發揮農牧民群眾的作用，廣泛吸收和采納群眾的智慧。廣大農牧民群眾支持并擁護州委州政府的決策部署，諸多群眾為建設獻計獻策，參與到建設中，使得建設工作得以順利開展。

2.4 持續推動，注重繼承傳統和民族特色保留

保護和傳承民族文化[9]顯得越來越重要，這不僅是對歷史的尊重，也是對未來的貢獻。甘南藏族自治州自生態文明小康村建設工作啟動以來，持續穩步推動。2015年，該州啟動了103個生態文明示范村建設工作，決定從2016年起每年挑選300個村，計劃在“十三五”期間建成生態文明小康村1500個。截至2021年12月，甘南藏族自治州建成了生態文明小康村1903個，覆蓋全州64%的自然村。當前，生態文明小康村建設邁入新的歷史階段。

在實際建設工作開展時，甘南藏族自治州留意對傳統村落的保護，在盡量不破壞原有風情風貌的情況下，著重體現傳統風俗文化，最大限度地留住原汁原味的藏家文化，真正做到了“一村一規劃”“一村一風格”。在村莊打造高品質生態環境過程中，以保護為原則，不破壞現有景觀、樹木、池塘格局，滿足生產和生活的雙重需要，同時迎合和順應自然資源的走勢。在鍛造生態居住家園過程中，把滿足農牧民需要作為首要遵守，力求精美和實用并重原則，探尋民俗文化和房屋構建的結合點，將民族特色融入住房改造，從傳統和特色中吸收精華。藏族群眾極具特色的居住形式，目前已經吸納許多現代元素進行進一步優化和改造。在生態文化傳承培育方面，搭建鄉村記憶館、博物館和文化大舞臺等載體，修繕具有歷史珍藏和保護價值的名人宅邸，對有特殊風格和繼承創新意義的村莊進行特殊保護，讓遠離他鄉的人能夠保持對家鄉的記憶，留住家鄉的感懷和守護家鄉的情懷。此外，甘南藏族自治州在進行這項工作時充分維護民族團結和穩定，鼓勵建設過程中各民族之間開展充分的交流與合作，以增進彼此的了解和尊重，同時在法律法規允許的前提下保障宗教信仰自由的權利。

3 甘南藏族自治州生態文明嵌入鄉村振興的發展瓶頸

盡管甘南藏族自治州將生態文明理念嵌入鄉村振興發展，推動生態文明小康村建設取得了一定的成績，但在具體推動建設的過程中還有一些瓶頸問題亟待解決。

3.1 部分規劃編制重點不突出，定位前瞻性不強

盡管在州政府層面，生態文明小康村的前期工作如規劃、建設方案、建設標準等制定科學且符合實際，但是到了村一級的規劃編制就存在一定的問題。如，部分村與村之間生態文明小康村規劃編制同質化嚴重，存在規劃內容面面俱到，但重點難點不突出，如果重點不清晰，容易導致目標不明確，造成資源浪費。因此，在編制規劃時，必須明確重點，確保目標的明確性，有計劃地側重。部分村的規劃按例依規參照市州規劃，并未制定出高度契合本村實際并且具有前瞻性的高層次建設規劃，缺乏對未來的展望和規劃，無法滿足未來發展的需求。如，對基礎設施和公共服務的定位不高，僅停留在保障基本生活的層面，未對生態文明小康村未來發展的藍圖進行進一步設想。生態文明小康村建設是一項長期性的系統工程，必須考慮到未來發展的走向，關注未來的發展趨勢，制定前瞻性的規劃。村級規劃不能僅停留在當下制定規劃，而是應做好5年，甚至是10年規劃。

3.2 建設主體單一，建設積極性仍需提高

當前甘南藏族自治州生態文明小康村主要是由政府作為責任主體來負責計劃、組織、實施和監督建設工作。在政府的強力推動下，投入資金、規劃建設基本由政府包辦，企業、社會組織等還未充分參與到建設中。農牧民的投入和貢獻往往被忽視，參與度和影響力不夠高，導致其參與建設的主人翁地位不突出。這就可能會導致農牧民在建設過程中的利益得不到有效保障，影響農牧民對建設的積極性和信心。大部分群眾比較支持生態文明小康村建設并且參與其中，但是仍有個別農牧民思想守舊，認為能夠保障基本生活就夠了，對建設本身認識模糊，還有種種顧慮。這種因循守舊、僵化的思維模式導致一部分群眾還沒有形成生態文明意識，在一定群眾中還沒有形成生態文明建設的良好氛圍，農牧民群眾缺乏參與的積極性，還未將“口頭參與”轉變為實質參與。

3.3 建設項目進度參差不齊，個別項目進展緩慢

甘南藏族自治州生態文明小康村建設不是單一的項目，而是復雜的系統工程，是由一系列工程項目組成的，需要相應的人員、資金、技術達到協調統一。全州縣與縣、鄉與鄉、村與村、項目與項目之間進展不平衡，各個項目的進度不一，差距很大。有的規劃科學、資金到位，協調有力，基本已經完成了95%的建設工作，后期評估工作也已經在籌備中。有的只注重基礎設施建設，對提升項目的重要性認識不到位，導致項目還不能成為富民強村的支撐點；有的因試點村選取方法不科學，項目內容頻繁變動和重復論證，導致建設工作進度緩慢，項目階段滯留在前期；有的缺乏有效資金投入計劃和預算控制機制，導致資金投入不合理，影響項目進度。全州整體推行進度無法做統一的描述。總體來說，有的是因為缺乏有效的項目管理體系和組織機制，導致項目進度不能得到有效控制和調整。有的是因為建設施工單位對項目進度控制不夠認真，甚至有的建設單位有意逃避監督，從而影響項目的進度。

3.4 公共服務能力不足，提供難度大

中央和國家對少數民族的幫扶和照顧政策，容易造成民族地區存在“等靠要”的思想。寄希望于國家扶持實現發展的心理導致了一小部分干部行政效率較低，懶作為、慢作為時有發生，最終形成辦事推諉，行政不力的不良局面，造成項目實施和工作推進進展緩慢。公共服務供給是政府最重要的職能，但目前甘南州通過生態文明小康村建設增加政府公共服務有效供給的工作目標與群眾的期望值之間還存在一定的差距。隨著社會的不斷發展，農牧民群眾對公共服務的需求在不斷增長，甘南州由于自然地理環境的特殊性加上創新能力的先天不足、公共服務設施落后，再加上面積寬廣、地廣人稀，為人民群眾提供教育、醫療、基礎設施、衛生文化等方面的公共產品和公共服務的成本和難度遠遠高于其他非民族地區。這些因素多多少少都在客觀上影響了建設進度，增加了建設難度。建設后能不能保證公共服務的快速和有效可達，這也是必須多考慮的問題。

4 進一步提升發展效能的路徑選擇

針對甘南藏族自治州建設生態文明小康村建設面臨的現實瓶頸，提出如下發展路徑。

4.1 堅持規劃先行和統籌安排

規劃是凝聚共識，推進發展的政府意志的制度表達。通過規劃可以有效、科學地對項目進行方向性指導，保證資源的有效配置和相關方的職責履行。要緊密結合甘南藏族自治州的實際情況，科學把握生態文明建設的戰略任務和客觀規律，由包抓領導、基層干部和農牧民群眾組成建設工作研判小組，定期舉行會議，分析研判生態文明小康村建設的客觀變化以及可能會面臨的機遇和考驗。建立專家庫，吸納專家成為生態文明小康村建設的規劃師、評價師，通過科學研究、技術創新提供專業的指導，提供智庫支持和智力支撐，從而提升生態文明小康村建設的社會評價；要堅持做好各個層面和時間階段的規劃，對統籌發展的各部分進行系統安排，加強溝通，形成工作合力，發揮最大的效益，在科學引領上做文章以保證統籌一致、協調配合，科學的引領可以更好地識別問題、解決問題，最終達到預期效果；要堅持全局觀，融合民生建設，推動鄉村振興工作，特色小城鎮建設，生態產業與生態文明小康村建設，推動農牧民群眾生產生活所需與公共基礎設施建設有機結合，著重強調自然和社會環境的和諧，實現計劃、規劃與實施的有效契合；要做好制度建設，確保打造“廉潔工程”和“質量工程”，防止徇私腐敗問題產生。甘南藏族自治州生態文明小康村建設投資數額巨大，項目工程多而龐雜，國家投資和金融支持數額巨大，建設過程存在廉潔風險。州、縣兩級政府要敦促鄉鎮政府與工程承建方達成工程項目廉潔承諾書，為項目工程戴上“緊箍咒”，明確廉潔責任和義務，保證工程質量，避免腐敗現象發生。州業務主管部門要對項目建設進行全過程跟蹤監督，確保工程質量。

4.2 建立多元共建的治理結構

生態文明小康村建設任重道遠，需要全體社會成員共同發揮作用。政府是在建設工作中處于核心地位的主體，應承擔最重要的責任和義務，應進一步發揮自身的強大作用，同時充分尊重作為建設工作的輔助和補充力量的社會各方，要引導企業、社會組織和人民群眾積極參與，提升其作為建設主體的責任感和使命感，讓其意識到建設工作的重要性和緊迫性。甘南藏族自治州各級政府要統籌建設全局，把握發展的主導權，明確職責，為生態文明小康村建設提供全方位的組織、資源、人力支持，協調各方面的關系，促進協調和穩定。也要通過傳統媒體和新媒體引導動員全社會關心、參與、支持建設，全力營造“全民共建”的良好氛圍；敦促企業參與建設的過程中，關注經營盈利、經營發展的同時樹立社會責任意識、生態文明意識，鞭策企業形成樹立生態文明責任觀，形成綠色盈利理念，滿足社會和公眾的期望；鼓勵社會組織在一些范疇如產業振興、鄉村治理等作為主體補充積極參與建設、加強共享合作，并使其以非政府組織的名義對這一命題加以推廣，提升社會整體的認識程度；加強農牧民與政府建設主體的溝通渠道，完善建設管理體制，使農牧民的投入和貢獻得到充分重視，讓其能夠有效參與建設決策。另外，要增強農牧民生態教育，幫助農牧民樹立生態保護意識，促其以主人翁的角色參與其中，形成生態自覺，拓寬以家庭為補充單位參與生態建設的廣度。

4.3 建設系統完整的制度體系

制度具有指導、規制、勉勵、限制等功能。只有實行最為嚴苛的制度，建立最為科學的體制機制，才能保證甘南藏族自治州生態文明小康村建設工作順利實施，項目建設才能按期完成。要加快建立生態文明保障制度體系，建立綜合決策機制和生態環境動態評價制度，使得指導合乎規范的建設活動規范化和制度化；要制定生態優先的開發保護制度，協調生產、生活空間和生態空間建設，形成以村域為核心的開發保護格局，堅決杜絕以破壞生態環境為代價推進工作；要制定統一政策標準體系，促進環境政策與經濟政策、發展政策深度融合，發揮制度優勢和后發優勢，將政策優勢轉化為發展動力和效能；要制定項目建設責任落實和追究制度，出臺實施體現生態文明建設要求的生態文明建設項目目標體系、考核辦法、獎懲機制。

4.4 提升自我發展的能力

內驅力是發展最可靠的支撐。只有不斷增強自我發展能力，削弱和淡化對外部扶持力量的過度倚賴，才能擁有源源不斷的發展驅動力。要徹底摒棄消極的“等靠要”思想，引導廣大干部和農牧民群眾解放思想，打開思想的大門，將“等靠要”變為“主動”和“自動”，努力將甘南藏族自治州特有的資源優勢與中央和省級層面的優惠政策對接，把政策傾斜的機遇優勢轉化為經濟優勢、競爭優勢和發展優勢，著力提升民生水平；建立以提升甘南藏族自治州造血功能為主的鄉村振興平臺和機制，使振興的理念深入人心，振興的效果最大化，讓農牧民群眾樹立起想要富、自己富的意愿和意志，積極提升農牧民群眾的綜合素質，扎實農牧民群眾的職業教育，加快信息化建設，使最優質的教育資源能夠到達藏區，拓寬農牧民的增收渠道，使“票子”可以進入人民群眾的口袋里；完善民生保障機制，使得地區之間、城鄉之間公共服務的差距逐漸縮小，逐漸實現區域內的公共服務均等化。進一步完善藏區公共基礎設施建設，使周到方便的工作生活服務成為民族地區發展的基礎；要處理好藏區發展需要與農牧民群眾自身利益之間的關系，甘南藏族自治州生態文明小康村建設的最終目標是讓農牧民群眾共享發展成果，從而實現甘南藏區的穩定和發展，在生態文明小康村建設過程中，要統籌好農牧村發展需要與農牧民生活習慣、宗教習俗的關系，最大限度地考慮農牧民群眾的切身利益。