建筑施工企業PPP項目財稅管理研究

創造單位：中鐵十九局集團軌道交通工程有限公司

主創人：袁 軍 曹振宇

創造人：蒙艷峰 李旭光 祝長城 吳 鵬

一、研究背景

2014年9月21日，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確規定了地方政府對舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

《意見》提出，推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。

在此背景下，PPP模式這種具有廣闊發展前景的公共基礎設施建設和提供公共服務等方面的合作模式，開始成為當前和今后一段時期規范化解決地方政府投融資風險的重要模式之一。

然而，由于相關財稅體制未能及時、有針對地制定相關管理規范，各地政府、社會資本方對現行適用政策理解不同，致使運作方式多樣的PPP模式存在稅務、會計信息質量等風險問題日益凸顯。

近年來，建筑施工企業大力實施“投資帶動主業”戰略，資本運營項目規模逐年增加。對于PPP項目運作中存在的風險，若把控不好，將一定程度影響企業“穩增長、控風險、提質量”管控目標的實現。

通常，PPP項目運作從前期各方項目商談、合同協議簽訂，到項目公司成立、PPP項目資產建設運營，再到運營期結束移交，需經過很長時間，參與主體的多樣性和業務的繁雜性既給建筑施工企業的會計核算和稅務管理帶來難度，又因稅企對相關政策理解不一致而引發諸多爭議。

本項研究成果以某市某公路PPP項目為例，對建筑施工企業PPP項目各階段涉及的增值稅、企業所得稅等稅種進行分析，經實地調查研究、稅務機關溝通、咨詢中介機構，擇優提出了切實可行的財稅管理方案和建議，具有一定的操作性、復制性和推廣性。

值得注意的是，由于PPP項目全生命周期長，截至目前，本項研究未接觸到已結束移交項目，相關政策適用僅限于與各地稅務機關溝通。另外，鑒于PPP項目參與主體的多樣性和業務的繁雜性，此次研究的解決方案適用范圍具有一定的局限性。

二、研究內容

某市某公路PPP項目采用“BOT +施工總承包”模式運作，建設期3年，運營期30年，總投資27.12億元。其中，建筑安裝工程費19.81億元，設備器具購置費0.27億元，土地征拆補償費用3.28億元（由政府包干使用），管理費、監理費等0.71億元，前期工作費0.4億元，貸款利息1.2億元，預備費1.23億元，地方道路恢復費0.15億元，專項評估、聯合試運轉等費用0.07億元。

施工單位成立項目公司和施工總承包指揮部。建設期資金來源是資本金+中央車購稅補助+債務性資金。運營期以使用者付費+可行性缺口補助實現投資回報。項目公司僅享有項目及其附屬設施的使用權和收益權，所有權和處置權歸政府方所有。可行性缺口補助界定為“代收轉付”款項。在特許經營期滿后，項目公司采取所有必要措施和行動向政府方無償移交和轉讓。

（一）PPP項目談判和簽約階段

PPP項目周期長、交易復雜、主體非對稱、政策執行口徑不一致，決定了 PPP項目全生命周期存在財稅風險，需盡量在項目談判、簽約中就相關事項進行明確和規劃。

1.項目公司立項主體選擇問題

PPP項目立項主體的選擇，直接影響項目公司相關業務涉稅稅率。該項目以政府名義立項，雖成立項目公司，但不涉及立項主體變更事宜，減少了不必要的主體變更手續，明晰了涉稅義務和責任。需要注意的是，PPP項目如果以政府立項且涉及權屬變更的，項目移交需按銷售無形資產征收增值稅；以項目公司立項且涉及權屬變更的，項目移交需按銷售不動產征收增值稅。

2.劃撥方式取得土地的涉稅問題

PPP項目用地若是政府方以劃撥方式提供使用，不屬于出售、贈予和交換等土地使用權轉讓方式，不用繳納契稅和印花稅，但視情況需繳納耕地占用稅。該項目用地涉及耕地，實操中由項目公司申請辦理土地使用證，故項目公司是耕地占用稅納稅義務人。

如果PPP合同談判時，明確由政府方作為用地申請人，且批文中不標明建設用地由項目公司使用，則項目公司不用繳納耕地占用稅。建設期末項目公司歸還臨時占用耕地并達到政府方要求的復耕條件，可申請退還已繳納的耕地占用稅。

3.前期工作費用的原始憑證涉稅問題

前期工作費用因政府方提供資金往來收據，或增值稅專用發票名頭不是項目公司，或“三流不一致”等，項目公司存在無法抵扣增值稅進項和企業所得稅不能稅前扣除風險。

（1）對于已執行完的費用，建議合同談判時明確由政府平臺公司給項目公司開具相應業務對應稅率的增值稅專用發票，否則引發項目公司多承擔稅費，扣減政府方投資回報。

（2）對于未執行或執行過程中的費用，如土地征拆費用由項目公司作為拆遷主體，包干給政府方，因政府相關機構不能開具增值稅專用發票，征地拆遷費用無法抵扣進項稅，建議合同談判時提出如下訴求：

一是對于電力遷改等可提供增值稅專用發票的，由項目公司、電業部門和政府方共同簽訂合同，明確政府方負責磋商結算價格，超包干費自付；項目公司負責包干費范圍內的結算資金支付；電業部門直接向項目公司開具適用稅率的增值稅專用發票。

二是對于拆遷房屋、墳地和耕地補償等無法直接取得發票的費用，委托政府平臺公司就代理利潤部分開具增值稅專用發票，征拆費用部分要求政府方提供支付拆遷補償的原始憑證復印件和行政事業收費收據，同時爭取無法抵扣增值稅進項損失由政府方承擔。

4.中央車購稅補助和可行性缺口補助的涉稅問題

在投標階段或簽訂PPP合同時，如果建筑施工企業未就各類補助資金進行稅務籌劃，那么，這部分資金很容易被稅務機關認定為政府付費的對價收入，導致多繳納稅金，進而影響投資收益。

建設期間，項目公司收政府方撥付中央車購稅補助作為資本金和政府補助投入，在合同中明確屬于資本金或財政補助資金，此部分資金與該項目經營收益無關，僅開具資金收據，并提前與稅務機關進行溝通確認。

運營期間，項目公司取得的可行性缺口補助，在合同中明確是購買服務付費外的財政專項資金，屬于“代收轉付”款項。其中，項目公司收回建設期代墊款項的本金，開具資金收據，不繳納增值稅和企業所得稅；項目公司收回建設期代墊款項的利息，按“貸款服務”稅目開具增值稅專用發票，繳納增值稅和企業所得稅。

關于運營期收回建設期代墊款項的利息，在合同談判時還可以按“代收轉付”稅目開具相應稅率的增值稅普通發票，若稅務機關要求按“貸款服務”稅目開具發票，則發生的稅金爭取由政府方負擔。

5.優惠政策適用問題

爭取享受稅收優惠政策，增加施工利潤和投資收益。

（1）該項目跨旗、縣施工，項目公司股東之一的施工總承包方適用的城建稅、土地使用稅、耕地占用稅、環境保護稅等稅率不一致，要就適用統一低稅率進行談判；

（2）項目公司享受企業所得稅“三免三減半”政策，爭取以實際運營時間起算，試運營期間取得收入不適用；

（3）該公路位于西部地區，項目公司爭取享受企業所得稅15%優惠稅率；

（4）建設期，項目公司面臨多地稅務機關征管情況，爭取在同一稅務機關繳納相關稅費；

（5）爭取享受其他地方稅收優惠政策，如車船稅按規定適用稅額標準的50%征收，房產稅按房產原值一次減除比例由10%調整為30%；印花稅核定征收，計稅金額比例下調至70%。

（二）設立項目公司階段

項目公司設立階段主要涉及項目公司成立、實繳資本金等事項。

1.會計實務操作

收到資本金的業務處理。該項目資本金6.76億元，由政府方和社會資本方按施工進度每年年初按年投資計劃同比例同時出資。其中，政府方出資2.03億元，占資本金30%，資金來源為車購稅補助資金；社會資本方A、B共出資4.73億元，分別占資本金35%。

注冊資本暫定0.68億元，各方占比同資本金比例。項目公司分期收到資本金，最后的匯總會計分錄：

2.稅務實務操作

（1）根據與政府方、稅務機關談判情況，綜合考慮選擇注冊地。項目公司的注冊地決定公司由哪家稅務機關管理。旗縣是否有扶貧政策、稅政認知和執行能力等，決定項目公司能否享受到稅收優惠政策，所以要審慎選擇注冊地。

該項目的公路沿線長，跨兩個旗縣，施工任務分別由兩家社會資本方負責。為了清晰社會資本方責權利，建議成立項目公司的同時，分別在各旗縣設立項目分公司，匯總納稅，最大程度爭取享受地方扶貧等優惠政策。

（2）關注出資未到位稅收影響。政府方因中央車購稅補助返還不到位或社會資本方自有資金緊張、投資環境變化等原因，推遲或終止注入資本金，造成項目公司多占用銀行貸款資金。

此部分資金占用的利息支出不屬于企業合理支出，在企業所得稅匯算清繳時，不能在計算企業應納稅所得額時扣除。為了規避此風險，建議在合同中明確損失由遲繳資本金的政府方或社會資本方承擔，扣減其投資回報。

（三）PPP項目建設階段

1.會計實務操作

根據項目簡述及合同情況，判定該PPP項目應按混合模式核算。其中，運營階段收取的可行性缺口補助，按金融資產模式核算；其余部分按無形資產模式核算。

（1）項目建造前及過程中開支了土地征拆補償費用、管理費、監理費、前期工作費、地方道路恢復費、評估和聯合試運轉費等。假設通過合同談判和稅務籌劃，其中取得可抵扣的增值稅進項稅0.22億元，則匯總的會計分錄：

（2）項目公司將建安工程發包給施工總承包方施工，發生的建安費用在每月工程計價結算時借記“在建工程”科目；購置的設備，在安裝完畢且驗收合格后根據設備購置發票進行核算。匯總會計分錄：

（3）按照施工進度，政府方撥付中央車購稅補助資金6.11億元，除資本金2.02億元外按《政府補助》準則進行會計核算,其會計分錄:

（4）項目公司銀行貸款發生的利息支出，針對無形資產所占份額部分進行資本化；針對金融資產所占份額部分確認為當期費用，分配比例按金融資產、無形資產公允價值占比確定。

該項目的債務性資金由項目公司在國開行辦理25年期銀行貸款解決，金額14.67億元，利率4.9%。

①確認金融資產和無形資產分配比例。該項目《PPP合同》規定：參照績效考核結果，采取運營期等額補貼方式將補助資金補給乙方，即考核指標全部達標時，政府運營期每年補貼乙方3186萬元，不達標的按照考核辦法減付可行性缺口補助。

A.確認金融資產在建設期末的公允價值(假設每年考核未扣分，政府方按期足額支付補貼，以國開行貸款利率作為折現率)。具體計算如表1所示：

B.金融資產占比=4.95÷（27.12-1.2）×100%=19.1%

無形資產占比=100%-19.1%=80.9%

②針對金融資產所占份額利息支出的會計分錄：

③針對無形資產所占份額利息支出的會計分錄：

借：在建工程-利息支出 0.97億元貸：應付利息 0.97億元

（5）建設期末，轉結在建工程。具體會計分錄：

①確認金融資產

②確認無形資產的金額：（3.28+0.71+0.4+0.15+20.08+1.23+0.07+0.97-0.12-1.66-0.1）-4.95-4.09=15.97億元

（6）施工總承包方按照《建造合同》準則確認主營業務收入和成本。建筑施工企業特別是央企承攬PPP項目，企業負責人任期考核與企業中長期發展規劃不匹配，項目承攬決策重施工利潤，輕運營效益和投資回報；建設期以降低運營效益為代價，盡早、超額確認施工利潤，實現任期內效益增長。基于此，建議上級管理者應堅持謹慎性原則，督促、監管施工總承包方合理確認施工利潤，對建設期利潤率超過行業平均值部分，沖減主營業務收入；或對建設期施工利潤暫掛合同負債，待運營期運營效益達到評估內部收益率時再確認施工利潤。

表1 金融資產建設期末公允價值計算表 金額單位：萬元

2.稅務實務操作

項目公司作為獨立法人，采用一般納稅人方式繳納增值稅，主要申報增值稅做進項留抵及其退稅。從該項目分析看，建設期共確認增值稅進項稅額1.88億元，既可在運營期作為增值稅銷項的抵扣金額，降低PPP項目全生命周期整體稅負，又通過價稅分離，少確認無形資產，進而增加運營期經營效益。經與主管稅務機關溝通確認,若能促成增值稅進項留抵退稅,還可以減少項目資金占用,實現財務創效，一舉三得。可見PPP項目前期談判、簽約階段重視稅務規劃的重大意義。

項目公司企業所得稅主要涉及融資收益。融資收益的納稅義務發生時間是政府方實際支付可行性缺口補助的時點，與會計核算不一致，產生了稅會差異，項目公司在企業所得稅匯算清繳時應對會計核算確認的“未確認融資收益”調減應納稅所得額。但此種方式導致項目公司季度申報時，按會計利潤預繳企業所得稅，匯算清繳時產生退稅。建議基于稅會差異，項目公司向稅務機關申請建設期不繳納企業所得稅。

（四）PPP項目運營階段

1.會計實務操作

（1）建設期末確認的長期應收款按實際利率法以攤余成本進行計量。政府方每半年按績效評價考核結果支付可行性缺口補助時，借記“銀行存款”，貸記“長期應收款”。將對應的融資收益確認利息收入，借記“未確認融資收益”，貸記“財務費用-利息收入”。

（2）取得使用者付費收入時，確認“主營業務收入”；依托特許經營權獲得的其他業務收入，如加油站、廣告牌收入等，確認“其他業務收入”。

（3）自正式運營期起每月末計提無形資產攤銷，確認“主營業務成本”，攤銷期不應超出PPP合同規定的特許經營期限。

（4）發生與生產經營直接相關的成本費用，計入當期成本費用。

（5）項目維護整修。項目公司應根據事項性質、合同條款判斷政府是否會償付項目設施維護所需要的支出。該項目PPP合同規定運營期間的維護整修費用由項目公司自行負擔，在資產負債表日，考慮時間價值基礎上預提承擔現有維護義務的負債，借記“主營業務成本”和“財務費用”，貸記“預計負債”；維修支出發生時，借記“預計負債”，貸記“銀行存款”（或“庫存材料”、“應付職工薪酬”等）。

（6）超額收益的合同特殊約定。若合同約定了特許經營權的收益上限，超出部分歸屬政府方，則項目公司針對超出金額不確認收入，借記“銀行存款”，貸記“其他應付款-政府方”。同時，其配比的成本費用經政府審計后也由政府方承擔，借記“其他應付款-政府方”，貸記“應付賬款”“銀行存款”等。

2.稅務實務操作

（1）收到可行性缺口補助，根據該項目前期合同談判情況，此部分資金未作為政府付費收入，而是歸類為政府補助的財政專項資金，不繳納增值稅。具體執行前需要與主管稅務機關溝通確認。

（2）使用者付費收入和其他業務收入。

①增值稅繳納。車輛通行費收入按“不動產經營租賃服務”稅目繳納；加油站特許經營收入按“銷售其他權益性無形資產”稅目繳納；沿線廣告業務收入按“不動產經營租賃服務（出租廣告牌）”稅目繳納。

②企業所得稅繳納。該項目PPP模式類型是公路，屬基礎設施，享受企業所得稅“三免三減半”優惠政策。正常情況下，公路運營前5年收費較少，不能充分享受此優惠。建議項目公司在進入運營期前測算整個運營期收益，在不影響整體收益情況下，綜合考慮收入能否提前實現，盡可能享受最大稅收優惠。如：合理確定試運行時間，盡量安排在納稅年度的前幾個月，延長企業享受減免稅優惠的期間。

（五）PPP項目移交階段

1.會計實務操作

運營期結束，項目公司根據PPP項目合同將約定資產無償劃轉給政府方。在移交時如有未攤銷完畢的無形資產應全部攤銷。資產移交后，項目公司按公司章程清算，一般設置“清算費用”“清算損益”科目。清算時發生工資、五險二金、公告費、咨詢費和辦公費等借記“清算費用”，貸記“銀行存款”；同時再借記“清算損益”，貸記“清算費用”。清算中發生盤盈、財產重估收益等收益，應貸記“清算損益”；反之，則借記“清算損益”。清算結束后，凈資產如有余額，應分配給股東。最后，項目公司股東從PPP項目退出，辦理工商注銷手續。

2.稅務實務操作

（1）權屬變更。該項目的PPP合同已明確項目建成后權屬歸地方政府，項目公司僅享有特許經營權，在項目移交時不涉及權屬變更，因此在企業所得稅、增值稅上無須按視同銷售處理。

（2）提前終止。項目提前終止涉及的違約金有可能形成重復納稅。一是項目公司因違約而向政府方支付違約金，區分經濟關系決定是否在企業所得稅申報前扣除：若政府方基于行政法律關系向項目公司收取罰款，不得稅前扣除；若政府方基于PPP合同關系向項目公司收取違約金，可以稅前扣除。二是項目公司基于PPP合同從政府方取得的違約金，根據稅務機關認定是否屬于價外費用情況，可能被征收增值稅，但需要繳納企業所得稅。

（3）注銷項目公司。項目公司自清算結束之日起15日內，向主管稅務機關報送企業清算所得稅納稅申報表，結清稅款，防止加收滯納金。

三、研究成果

本項研究針對該項目建設的每個階段，都從會計實務操作及稅務實務操作兩方面，作相應的闡述和具體分析，充分驗證后取得了相應的籌劃效果。全周期凈利潤籌劃前19.85億元，籌劃后18.99億元；實際繳納增值稅籌劃前需交2.86億元，籌劃后需交0.73億元。實現整體創效1.27億元。

四、總結思考

結合近年多家建筑施工企業PPP項目實施情況，對本案例PPP成功的經驗及存在的問題進行總結思考，并以此為基礎，建議企業PPP項目實施中，要把握五個關鍵要素，著力做好五個“更加”。

（一）把握五個關鍵要素

1.政府部門支持

政府部門既是項目需求的提出者，又是根據政府授權代表公眾與企業的簽約者，同時還是項目建設運營的監管者。在該項目中，政府部門做到了以下幾點：

一是審慎發包。發包前政府部門充分論證，選準項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本方預留創新空間，在公開招標時綜合考慮成本、專業服務能力等因素遴選企業。

二是有效監管。項目發包后，政府部門完善監管標準，依法對PPP項目的投資、建設、運營、移交等進行全過程監管和處置。

三是平等履約。政府與企業建立彼此信任、平等履約、長期穩定合作伙伴關系，政府內部構建必要履約保障聯動機制，當收費不能及時調整時，政府財政按照協議及時兌現承諾。

2.健全法律法規

PPP項目有效持續運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法律法規政策體系，保障相關方誠信履約，規范企業有序競爭，防止惡意低價中標造成項目建成后難以持續運營，約束政府履責，保護企業合法權益。

3.專業合格的專業人才

PPP項目的方案設計非常復雜，涉及多個領域，項目可行性研究與財政承受能力論證具有很強的專業性，公司聘請專業人員推進，以保證項目規劃和決策科學性。

4.風險分擔和爭議解決機制

PPP項目運營期一般都比較長，不可預知因素敏感性強，需要政府與企業共同承擔風險。項目設計、建設、運營維護等商業風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現的履約爭議情形，協議中明確約定，并提出解決爭議具體方式，促進PPP項目持續健康運行。

5.中介服務機構提供服務

PPP領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面專業知識和經驗，需要發揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業中介作用。

第一，對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎進行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導致PPP沒有起到提高公共服務質量、降低運營成本的作用。

第二，中介機構對項目的交易機構、融資結構、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設計，有利于政府找到合適社會資本。

第三，中介機構做政府的全程顧問，包括在項目招商、建設、運營階段，促進PPP項目運作程序規范。

（二）著力做好五個“更加”

在該PPP項目建設中，主要存在三個方面風險問題。

一是規則缺乏。PPP項目屬于新類型工程，各地政府相關部門尚未達成共識，核心規則沒有建立，存在稅收及反壟斷等真空地帶，系統性規則未完全建立；地方立法脫離本地財政狀況，存在著彼此借鑒過度問題。

二是條款模糊。在PPP協議中，各地政府與社會資本主體分別具有不同利益，不可避免地存在一定沖突。同時，相對于社會資本投資主體而言，政府擁有更大權力、談判優勢、解釋權力，甚至出現事后更改合同現象。各地制定特許經營管理辦法大多規定了政府可以在一定情況下，尤其是基于公共利益的考慮，提前收回特許經營項目。如果這一條款被個別地方政府濫用，則可能從根本上影響PPP項目推廣。

三是監管缺位。PPP長期由社會資本投資主體運營的現實決定了這些主體為了自身商業利益，將盡可能降低成本，從而提高利潤率，并可能做出有損工程行為。社會資本投資主體的運營行為如果缺乏有效規制，一旦發生重大事故，將嚴重損害公共利益。

為了科學識別、評估、應對風險，建筑施工企業需要著力做好五個“更加”。

一要更加精通國家現行財稅政策，了解政策框架和適用邊界，為稅務規劃提供政策支撐。

二要更加深入研讀PPP項目立項、可研、兩評一案、采購文件等資料，熟悉政府方編制項目可研資料采納的稅收政策。

三要更加注重前期合同談判和全生命周期整體稅費測算，財稅人員提前介入，全過程參與，爭取將達成的一致意見寫入合同。

四要更加緊密與主管稅務機關溝通，就適用相關稅收政策達成一致意見，取得減免稅優惠的書面批復或會議紀要等資料。

五要更加注重賦能企業管理智庫，加強人才隊伍建設，必要時引入咨詢機構或稅務師事務所等第三方中介機構。