中哈跨界河流合作：進程、機遇與深化路徑*

郝少英

（西北政法大學經(jīng)濟法學院，陜西 西安 710063）

中哈兩國共享24 條跨界河流，這些河流是中哈兩國全面合作的媒介和橋梁，對中哈兩國的政治、經(jīng)濟、安全、外交等具有舉足輕重的影響。2001 年中哈雙方簽署了《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦政府關于利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》（以下簡稱《合作協(xié)定》），成立了“中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會”（以下簡稱“聯(lián)合委員會”），構建了中哈跨界河流水資源合作的機制性框架，以保障合作主體法律地位的平等性、合作內(nèi)容的合理性、合作途經(jīng)的有序性。2003 年10月，中哈簽署了共同利用和保護跨界河流的《聯(lián)合委員會工作條例》，明確了雙方在跨界河流領域的合作任務以及協(xié)調(diào)機制。①參見聶書嶺《中哈達成共同利用跨界水資源的合作機制》，《中亞信息》，2003年第12 期，第26頁。依據(jù)該條例，聯(lián)合委員會輪流在兩國舉行，每年一次。從2003年到現(xiàn)在，聯(lián)合委員會已召開了19 次會議（見表1）。在雙方高層首腦和政府的強調(diào)與重視下，聯(lián)合委員會圍繞跨界河流水資源的利用和保護問題進行了一系列磋商與談判，在預防水爭端、推進水合作方面發(fā)揮了巨大作用，并取得了突出的成果，增強了雙方的政治與外交對話，為兩國的睦鄰友好作出了突出貢獻，使中哈戰(zhàn)略伙伴關系發(fā)展到前所未有的高度。與此同時，隨著“一帶一路”倡議的推進，中哈跨界河流合作機制在水量分配、流域生態(tài)保護以及爭端解決方式等方面也面臨一系列挑戰(zhàn)，聯(lián)合委員會只有在不斷完善中才能實現(xiàn)中哈跨界水資源的可持續(xù)利用。

表1 中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會歷年會議（2003—2022年）

一、中哈跨界河流合作的進程及特點

跨界河流使中哈兩國一衣帶水、互相依存。跨界河流合作為中哈兩國帶來政治、經(jīng)濟、環(huán)境、社會等多維利益。以聯(lián)合委員會為平臺，中哈雙方圍繞著跨界河流利用和保護問題，在友好、坦誠、互信、務實的氛圍中，通過協(xié)商、交換意見，以協(xié)議、文件、草案、會議紀要、工作計劃等形式（見表2），在跨界河流水電開發(fā)、引水工程、農(nóng)業(yè)灌溉、防洪防凌、水文信息交換等領域進行了卓有成效的合作，其內(nèi)在的協(xié)商機制也不斷發(fā)展完善。

表2 中哈跨界河流合作簽訂的相關協(xié)議

（一）中哈跨界河流合作的進程

第一，通過信息資料交流促進合作。信息交流是跨界河流合作的基礎和關鍵，是避免中哈關于跨界河流的猜忌、誤會以及矛盾的重要環(huán)節(jié)。聯(lián)合委員會成立后首先著眼于跨界河流信息資料交流。2003年中哈雙方交換了額爾齊斯河與伊犁河的水文、水質(zhì)、河流流量的相關資料，成為跨界河流合作的開端。2005 年雙方簽訂了《關于緊急通報跨界河流自然災害信息的協(xié)議》《關于緊急通報主要跨界河流洪水與冰凌災害信息的實施方案》等；2006 年雙方簽署了《關于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質(zhì)資料的協(xié)議》，增進了雙方的理解和信任，為中哈跨界河流的全面、深入合作奠定了基礎。2011 年中哈簽署的《跨界河流水質(zhì)保護協(xié)定》明確雙方應交流跨界河流的水質(zhì)監(jiān)測及其分析、評估等信息，為中哈跨界河流水質(zhì)保護提供了重要保障。

第二，推動跨界水資源分配的初步合作。聯(lián)合委員會始終將跨界河流水量分配作為合作目標的重點并為之進行不懈的努力。2010年聯(lián)合委員會召開第八次會議期間，雙方商定了《跨界河流水量分配技術工作重點實施計劃》，這是中哈跨界河流水量分配領域的第一份技術性文件，標志著兩國在跨界河流水量分配領域邁出了實質(zhì)性的一步。在此基礎上，中哈兩國通過簽署政府間《關于共同建設霍爾果斯河友誼聯(lián)合引水樞紐工程的合作協(xié)定》《關于共同管理和運行霍爾果斯河友誼聯(lián)合引水樞紐工程的協(xié)定》基本實現(xiàn)了均衡公正的水資源分配方案與合作模式，霍爾果斯河也成為中哈之間就平等分配水資源達成協(xié)議的第一條界河。2015 年聯(lián)合委員會第十三次會議期間，兩國商定了《跨界河流水量分配協(xié)議》草案，該草案充分考慮了雙方對水資源所擁有的權利以及在生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)和保護方面的利益，這意味著兩國跨界河流的合作重點正式轉(zhuǎn)為“水量分配”。

第三，實施以項目為主導的務實合作。對中哈雙方而言，單純的制度化合作不符合自身的利益訴求，推動以項目為主導的務實合作模式則是比較現(xiàn)實的做法。在國家利益的驅(qū)使下，中哈兩國在聯(lián)合委員會設定的法律框架下能得到什么、得到多少，都會影響其合作的積極性。為此，聯(lián)合委員會組織了一系列中哈跨界河流水利項目的合作，如推行有序引水的霍爾果斯河聯(lián)合引水樞紐工程，改善用水條件的蘇木拜河聯(lián)合引水工程改造項目以及應對安全威脅的霍爾果斯河阿拉馬力聯(lián)合泥石流攔阻壩項目等，這些工程不僅改變了長期以來所形成的傳統(tǒng)的無序引水模式，①參見《中哈合建邊境水利樞紐工程竣工本月上旬投入運營》，網(wǎng)址：https://www.guan-chacn/Neighbors/2013_07_02_1553 20_s s.html.訪問日期2020 年3 月15 日。改善了中哈沿岸兩國人民的用水條件，也減小了建設中的中哈貿(mào)易合作區(qū)的防洪壓力，成為中哈跨界河流務實友好合作的重要標志。2022 年9 月，中哈簽署了《關于共同管理和運行蘇木拜河聯(lián)合引水工程的協(xié)定》是有序推進跨界河流合作的重要舉措，也是雙方在該領域合作的標志性成果。

第四，致力防治自然災害增強合作。受極端天氣影響，中哈跨界河流洪旱災害加劇。2004 年中哈簽署了《關于雙方緊急通報跨界河流自然災害信息的諒解備忘錄》，表明雙方要致力于跨界河流自然災害防治合作的態(tài)度；2005 年雙方簽訂的《關于緊急通報跨界河流自然災害信息的協(xié)議》《關于緊急通報主要跨界河流洪水與冰凌災害信息的實施方案》等協(xié)議促進了防治自然災害合作程序的具體化。2014 年，哈國境內(nèi)伊犁河流域發(fā)生嚴重旱情，中方在新疆伊犁地區(qū)旱情也非常嚴重的情況下仍決定啟用水庫僅有的少量蓄水支援哈方用水需求，①參見《我國向哈薩克斯坦伊犁河下游地區(qū)應急調(diào)水結束》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/15/content_2717819.htm.訪問日期2020年3月15日。緩解了哈國旱情。2016年額爾齊斯河、伊犁河汛期洪水期間，中國增加報汛頻次為哈方能夠及時采取預防措施保護居民安全提供了有力支持，中國的這些行為獲得哈國的高度贊譽。

第五，拓展以跨界河流為紐帶的多領域合作。為緩解哈薩克斯坦南部的電力緊缺，中國承建了哈薩克斯坦大型電力能源項目—瑪伊納水電站；②參見金哲平《哈薩克斯坦瑪伊納水電站項目簽字儀式在人民大會堂舉行》，《國際經(jīng)濟合作》，2008 年第4 期，第56頁。為應對中亞持續(xù)嚴重的水危機，中國新疆生產(chǎn)建設兵團在哈薩克斯坦建立了節(jié)水滴灌示范區(qū)并實現(xiàn)了滴灌器材裝備輸出；為支持中亞水資源可持續(xù)發(fā)展研究，中國科學院新疆地理研究所與哈薩克斯坦眾多科研機構對咸海、巴爾喀什湖等內(nèi)陸湖泊和跨界河流開展了聯(lián)合調(diào)研。③參見吉力力·阿不都外力《中亞環(huán)境概論》，北京：氣象出版社，2015 年，第1頁。同時，聯(lián)合委員會會議期間，中哈雙方進行了一系列聯(lián)合考察，如雙方共同考察了新疆維吾爾自治區(qū)水利工程④參見《中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會第九次會議在烏魯木齊舉行》，網(wǎng)址：http://news.cntv.cn/20120307/116379.shtml.訪問日期2021年11月1日。，伊犁河中國、哈國境內(nèi)有關水利工程⑤參見《中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會第十一次會議在伊寧舉行》，網(wǎng)址：https://news.bjx.com.cn/html/20131129/476420.shtml.訪問日期2021年11月1日。，阿斯塔納水庫和伊希姆河防洪工程⑥參見《中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會第十六次會議在阿斯塔納舉行》，網(wǎng)址：http://www.chinawater.com.cn/news‐center/kx/201811/t20181120_725248.html.訪問日期2021年11月1日。等。通過這些聯(lián)合考察，增強了雙方互信和水利工程技術的交流，極大地促進了跨界河流的全面合作。

第六，政治決策與科學技術相結合深化合作。聯(lián)合委員會職能兼具行政管理性和科學技術性。為保證聯(lián)合委員會決策的科學化，聯(lián)合委員會參與談判的部門、專家不斷增多,包括外交部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、科技部、氣象局等部門及地方政府代表（如新疆維吾爾自治區(qū)代表）；談判的級別更高，2008 年聯(lián)合委員會機制從部長級被提升為副總理級別，跨界水資源合作機制也被納入中哈睦鄰友好與戰(zhàn)略合作機制。2009 年中哈《關于發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合聲明》決定將聯(lián)合委員會納入中哈合作委員會，極大地推進了聯(lián)合委員會機制作用的進一步發(fā)揮。

2020 年以來，中哈雙方克服新冠肺炎疫情帶來的不利影響，盡最大努力逐項落實聯(lián)委會制訂的工作計劃，較為圓滿地完成了各項任務，推動聯(lián)合委會機制穩(wěn)步有序運行，⑦參見《中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會第十八次會議成功舉行合作》，網(wǎng)址：https://www.sohu.com/a/467617494_121119259.訪問日期2022 年12 月19 日。進一步鞏固了兩國不斷發(fā)展的高度互信。

（二）中哈跨界河流合作的特點分析

中哈跨界河流合作是在多次互動基礎上的利益博弈、趨同過程，體現(xiàn)了中哈兩國的國家實力、技術、智慧、氣度與遠見。在聯(lián)合委員會的不懈努力下，其合作機制無論是在框架定位，還是協(xié)商利用、聯(lián)合開發(fā)方面，都取得了很大突破。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，中哈雙方從異議向共識轉(zhuǎn)變?？缃绾恿餮匕秶献鞯膭恿?，不僅在于沿岸國之間相互依賴的客觀需要，更來自國家利益的主觀需求?？缃绾恿髯鳛檠匕秶蚕砝娴墓伯a(chǎn)品，促使各方共同獲益是中哈雙方共同的期盼?？缃绾恿鞯恼w性、利益攸關性促使中哈雙方擱置爭議，從流域整體出發(fā)，以共同利益為基準，以合作態(tài)度為原則，以談判協(xié)商為手段，降低沖突性，增強合作性，將跨界水問題與區(qū)域發(fā)展的相關問題結合起來，變“水問題”為“水動力”，促進跨界水問題從“安全化”向“去安全化”發(fā)展，⑧參見李興、耿捷《“安全化”與“去安全化”：中哈跨界河流合作中的問題與對策》，《國外理論動態(tài)》，2019 年第11 期，第125頁。使跨界河流成為合作之紐帶、交流之橋梁及互利之平臺。

第二，聯(lián)合委員會合作機制由原則性的倡議向?qū)嵸|(zhì)性的操作轉(zhuǎn)化?！逗献鲄f(xié)定》為中哈跨界河流的合作提供了法律依據(jù)，聯(lián)合委員會在遵守利用和保護跨界河流基本原則的前提下，積極推進中哈跨界水合作。隨著中哈合作意識的強化與共贏精神的增強，談判合作日益頻繁。兩國以信息資料交流為基礎，加強洪旱災害、水利工程項目、水質(zhì)保護、水量分配等方面的合作，使合作領域不斷細化和深化，合作內(nèi)容愈來愈務實；在此基礎上，中哈雙方充分利用聯(lián)合委員會平臺，超越單純的水資源議題，開始從戰(zhàn)略層面探索、規(guī)劃中哈跨界水合作的路徑。

第三，中哈跨界河流合作從零和博弈向正和博弈轉(zhuǎn)變。中哈兩國結合其具體國情及地緣政治現(xiàn)狀，在跨界水問題上已逐漸摒棄你得我失的零和博弈。一方面，以“一帶一路”倡議與“光明之路”新經(jīng)濟政策對接為契機，以跨界河流為紐帶，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、環(huán)境之間的關系，尋求雙方需求的互補性和利益協(xié)調(diào)的共同點；另一方面，充分考慮雙方對跨界水相關利益競爭的敏感性，構建互聯(lián)互通的伙伴關系，將潛在的沖突風險轉(zhuǎn)化為合作利用的動力，增強合作意識和共贏精神，并通過聚集觀念性因素，學習與內(nèi)化合作規(guī)范，體現(xiàn)了由互疑到互信的發(fā)展進程。

跨界河流使中哈兩國相互依賴，推動了雙方的互動和交往。中哈雙方在互動中清楚地意識到，跨界河流合作符合雙方的共同利益關切，只有合作才能避免和解決跨界河流利用中存在的利益沖突，實現(xiàn)互利雙贏?？梢灶A見，中哈跨界河流合作機制在造福兩岸人民的同時，必將促進兩國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、中哈跨界河流合作面臨的機遇與挑戰(zhàn)

對中哈而言，跨界河流不僅形成了疆界，還具有政治、經(jīng)濟、社會、人文等層面上的意義。中哈跨界河流水資源合作的對象已超越水本身，表現(xiàn)出對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關注。兩國首腦的重視與強調(diào)、相關組織的積極配合及“一帶一路”建設的政策支持都極大地支持了聯(lián)合委員會的工作。

（一）中哈跨界河流合作面臨的機遇

第一，中哈兩國政治互信不斷提升推動跨界河流合作的談判進度。①參見王俊峰、胡燁《中哈跨界水資源爭端：緣起、進展與中國對策》，《新疆大學學報》（哲學·人文社會科學版），2011 年第5期，第101頁。流域國之間的政治外交關系對跨界水合作機制的形成及發(fā)展、合作領域的廣度和深度具有重要影響，②參見胡文俊、黃河清《國際河流開發(fā)與管理區(qū)域合作模式的影響因素分析》，《資源科學》，2011年第11期，第2101頁。中哈兩國于1992年建交，2002年簽署《中哈睦鄰友好合作條約》，2005年建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，2011 年雙方宣布發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關系，中哈兩國政治關系的提升為跨界水談判創(chuàng)造了友好氛圍。2023年中國—中亞峰會，中哈雙方表示要進一步深化跨界河流領域的合作，積極推進兩國《關于跨界河流水量分配協(xié)定》草案研究協(xié)商工作，為推動構建中國—中亞命運共同體作出“中哈貢獻”?？傊泄蓢邔宇I導每次的互訪和會談都致力于鞏固和發(fā)展雙方之間的睦鄰友好與戰(zhàn)略合作關系，并對中哈之間的跨界水利用、保護和管理問題進行重審，把跨界水合作提高到政治的高度，從而推動兩國跨界水合作的談判進度與成效。

第二，中哈《聯(lián)合公報》助力跨界河流合作不斷深入。聯(lián)合公報在國際政治、外交以及國家政策領域具有至關重要的地位和意義，它不僅表明國家在重大問題上的國際立場，也為國家政策的制定提供重要的方向指引?？缃绾恿骱献髯鳛橹泄蓢?1世紀深化全面戰(zhàn)略合作關系的重點而成為雙方《聯(lián)合公報》的主要內(nèi)容。2001 年，中哈兩國發(fā)布《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府聯(lián)合公報》（以下簡稱《聯(lián)合公報》），明確肯定和支持聯(lián)合委員會及其所開展的工作；③參見《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：https://news.sina.com.cn/c/2001-09-15/358236.html.訪問日期2022年12月11日。2006年《聯(lián)合公報》高度評價聯(lián)合委員會的工作，并愿進一步加強合作。④參見《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：http://newyork.fmprc.gov.cn/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676500/1207_676512/200601/t20060 111_7979099.shtml.訪問日期2022年12月11 日。2007 年《聯(lián)合公報》強調(diào)本著公正、合理原則開發(fā)和利用跨界水資源。⑤參見《中哈確定跨界河流水資源開發(fā)原則》，網(wǎng)址：http://news.sina.com.cn/w/2007-08-19/044212408955s.shtml.訪問日期2023年1月11日。此后，在2008 年、2010 年、2011 年、2014 年、2015 年的每次《聯(lián)合公報》中，都將跨界河流問題作為其必涉的內(nèi)容之一，其極為精煉的外交詞匯，表達了兩國推動跨界水深入合作的決心，為雙方深化跨界河流領域的合作開拓了廣闊的前景。①參見《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦政府聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：http://news.sohu.com/20081031/n260371676.shtml；《中華人民共和國哈薩克斯坦共和國聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：http://news.66wz.com/system/2010/06/12/101948395.shtml；《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國發(fā)表聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/jrzg/2011-02/23/content_1809163.htm；《中哈總理第二次定期會晤聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/15/content_2790954.htm；《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府聯(lián)合公報》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/15/content_5023947.htm.訪問日期2022年2月11日。

第三，中哈環(huán)保合作委員會持續(xù)配合跨界河流水質(zhì)保護。2011年中國—哈薩克斯坦環(huán)保合作委員會（以下簡稱“環(huán)委會”）第一次會議中，雙方商定在環(huán)委會框架下設立跨界河流水質(zhì)監(jiān)測與分析評估工作組和跨界河流突發(fā)事件應急與污染防治工作組。②參見《中國—哈薩克斯坦環(huán)保合作委員會第一次會議舉行》，網(wǎng)址：http://www.gov.cn/gzdt/2011－09/30/content_1960866.htm.訪問日期2021年2月1日。第二次環(huán)委會會議，雙方討論了跨界河流的水質(zhì)標準、監(jiān)測規(guī)范和分析方法。③參見《中哈環(huán)保合作委員會第二次會議在哈召開》，網(wǎng)址：http://news.sohu.com/20121224/n361746761.Shtml.訪問日期2022年3月1日。2015年兩國對跨界河流水質(zhì)監(jiān)測采樣時間、監(jiān)測比較分析結果、建立突發(fā)環(huán)境事件應急響應聯(lián)合機制等事項進行了深入探討。第七次、第九次環(huán)委會會議④參見《中哈環(huán)保合作委員會第九次會議召開》，網(wǎng)址：http://www.mwr.gov.cn/.訪問日期2022 年12 月27 日.訪問日期2022年3月1日。均肯定了跨界河流水質(zhì)監(jiān)測、污染防治工作取得的成果。多年來，在環(huán)委會的支持下，跨界河流水質(zhì)穩(wěn)定，突發(fā)環(huán)境事件信息通報渠道暢通。

第四，“一帶一路”倡議對跨界河流合作的政策支持。中哈兩國基于地緣的相連性、文化的相近性以及經(jīng)濟的互補性，2016 年9 月，雙方簽署《關于“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設與“光明之路”新經(jīng)濟政策對接合作規(guī)劃》將合理利用與保護跨界河流水資源作為重點合作方向之一。隨著“一帶一路”倡議同“光明之路”計劃的對接不斷推進，中哈雙方均將跨界水合作置于其對外經(jīng)濟政策的重點。⑤參見《中華人民共和國政府和哈薩克斯坦共和國政府關于“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設與“光明之路”新經(jīng)濟政策對接合作規(guī)劃》，網(wǎng)址：https://www.yidaiyilu.gov.cn/wcm.files/upload/CMSydylgw/201702/201702160515014.pdf.Html.訪問日期2023年2月1日?！?014—2040年哈薩克斯坦共和國水資源管理國家綱要》作為哈薩克斯坦水資源管理的長期戰(zhàn)略，明確公平分配跨界河流的水量、調(diào)節(jié)國內(nèi)水資源、建設國家水利設施。⑥參見Государственная программа по управлению водными ресурсами Республики Казахстан на 2014—2040 годы.http://cawater－info.net/publications/magazines/pdf/05－2013.pdf.訪問日期2022年12月5日。2017年中國環(huán)境保護部發(fā)布的《“一帶一路”生態(tài)環(huán)保合作規(guī)劃》⑦參見中華人民共和國環(huán)境保護部《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》，網(wǎng)址：http://www.scio.gov.cn/31773/35507/ht‐ws35512/Document/1552376/1552376.htm.訪問日期2023年2月1日。、中哈雙方簽署的《“綠色橋梁”伙伴計劃章程》極大地加快了解決跨界河流分歧的步伐，為深化跨界河流合作提供了政策保障，⑧參見鄭晨駿《“一帶一路”倡議下中哈跨界水資源合作問題》，《太平洋學報》，2018年第5期，第6頁。使雙方在增進互信的同時，也減輕了在跨界河流爭端談判中的壓力。

第五，國際水法的發(fā)展對跨界河流合作的影響。國際水法是協(xié)調(diào)跨界水資源利用與保護問題的法律基礎，它要求流域國家間在開發(fā)利用和保護水資源時應惠益共享，責任分擔；流域國要遵循國際合作原則，顧及彼此的合理關切，探求合作的協(xié)調(diào)路徑和政策契合點，公平合理利用跨界水資源。《赫爾辛基規(guī)則》《國際水道非航行使用法公約》等都鼓勵流域各國通過建立聯(lián)合機制或委員會等途徑促進跨界水資源合作。隨著國際水法的發(fā)展，跨界河流聯(lián)合組織作為流域綜合管理的最佳實踐而得到廣泛重視，⑨See Bo F, Wei Y, Hussey K, et al.Improving the role of river basin organisations in sustainable river basin governance by linkingsocial institutional capacity and basin biophysical capacity,Current Opinion in Environmental Sustainability,2018,Iss.33,pp.70-79.跨界水合作的客體范圍逐漸擴大、合作的領域愈加廣泛。聯(lián)合委員會作為中哈跨界河流利用與保護的合作組織，也必將隨著國際水法的進一步發(fā)展而完善。

（二）中哈跨界河流合作面臨的挑戰(zhàn)

第一，跨界水資源分配具有緊迫性和復雜性?？缃缢Y源分配問題一直受到中哈雙方的持續(xù)重視，但目前達成的相關協(xié)定仍多限于原則層面，跨界水資源分配標準不夠具體，缺乏制度化合作模式，至今尚未達成實質(zhì)性協(xié)議，甚至跨界水資源分配預期目標的實現(xiàn)出現(xiàn)拖延情況。2022 年10 月，哈薩克斯坦總統(tǒng)托卡耶夫呼吁解決巴爾喀什湖淺化問題，擬與中國談判增加伊犁河供水。①參見《哈薩克斯坦總統(tǒng)托卡耶夫呼吁解決巴爾喀什湖淺化問題，擬與我國談判增加伊犁河供水》，網(wǎng)址：https://www.toutiao.com/w/1747219263246344/.訪問日期2023年2月11 日。中哈雙方對跨界水資源日益增加的訴求受限于河流水資源總量逐年減少的趨勢，使其分水立場的差異較大，②參見李昕蕾《沖突抑或合作：跨國河流水治理的路徑和機制》，《外交評論》，2016年第1期，第129頁。協(xié)調(diào)難度也較高，隨著氣候變化，未來中哈跨界水資源分配矛盾會愈加突出。

第二，跨界河流生態(tài)環(huán)境保護問題尚不樂觀。中哈跨界河流合作以防洪、水質(zhì)監(jiān)測為主要內(nèi)容，在有關污染防治、流域生態(tài)環(huán)境維護等方面，尚未建立受損方和受益方之間的利益協(xié)調(diào)機制，導致中哈兩國的工業(yè)廢水、礦山殘渣等對伊犁河流域、額爾齊斯流域仍有不同程度的污染，甚至嚴重影響到巴爾喀什湖流域生態(tài)安全。有資料顯示，在過去的50 年里，巴爾喀什湖面積減少了近2 000平方千米③參見Проблемы трансграничных рек Казахстана，網(wǎng)址：https://stanradr.Com/news/full/37857-problem-transgranichnyhrek-kazahstana.html.訪問日期2022年10月1日。。如果巴爾喀什湖水位繼續(xù)降低，可能導致整體水位變淺使湖底鹽分不斷擴散，將給沿途岸區(qū)居民的生活和生產(chǎn)帶來風險隱患。④參見徐向梅《中國與哈薩克斯坦水資源合作：成果與問題》，《西伯利亞研究》，2022年第3期，第102頁。

第三，跨界含水層安全將成為潛在危機。保護和保全跨界含水層生態(tài)系統(tǒng)是國際水法正在形成的原則。額爾齊斯河谷平原含水層和伊犁河谷平原含水層是中哈跨界水資源的重要組成部分，但聯(lián)合委員會主要著眼于跨界地河流的利用與保護，尚未涉及跨界含水層水資源。盡管目前中哈雙方就跨界含水層尚無明顯矛盾，但由于跨界河流河道具有連通性、水體的流動性、生態(tài)系統(tǒng)的整體性，如果忽視跨界含水層的利用與保護，中哈跨界河流水資源的長久安全將難以保障。

第四，跨界河流爭端解決方式存在爭議。推動條約締結、制定有利于己方的跨界河流規(guī)則，是流域國家對跨界河流進行管理的目標。在聯(lián)合委員會通過協(xié)商、談判解決跨界水問題的過程中，哈方力主簽訂一個中、哈、俄三邊合作協(xié)定，并創(chuàng)建管理范圍遍及整個額爾齊斯河流域的中、哈、俄三國的管理委員會，形成共同開發(fā)利用合作的決策機制，以便達到多邊制衡中國的目的。⑤參見鄧銘江《哈薩克斯坦跨界河流國際合作問題》，《干旱區(qū)地理》，2012年第3期，第37頁。而中國則主張有效率的雙邊談判，并依據(jù)哈、俄在額爾齊斯河流域中所處的不同地理位置和國際關系而制定不同的雙邊締約策略，以保障中國對額爾齊斯河水資源的開發(fā)利用權，為中國爭取更多的利益，中哈雙方在此問題上意見的不統(tǒng)一增加了合作的難度。

第五，聯(lián)合委員會合作機制仍有明顯不足。聯(lián)合委員會由于其職責、工作內(nèi)容過于泛化而使其有效性不足，且中哈跨界水合作多原則性的倡議而實質(zhì)性的進展和作為明顯較弱。在提高跨界水資源利用效率、推動具體協(xié)議實施方面，中哈兩國仍存在溝通不暢、約束不力等問題。另外，聯(lián)合委員會的磋商過程因其政治屬性而僅限制在政府間層面，雙方談判不透明，且媒體不能介入報道；中哈跨界河流爭端涉及的技術性信息也因其高度敏感性而難以充分公開，則更容易引起猜疑和誤解。

第六，國際輿論的負面影響。“當今國際傳媒的總體格局基本是被西方的國際性傳媒集團壟斷，非西方或英語國家的傳媒則處在一種邊緣化狀態(tài)，”[1]這使中哈兩國天然的處于話語上的弱勢。美、英等國家利用哈薩克斯坦對中國開發(fā)利用伊犁河和額爾齊斯河行為的擔憂而刻意夸大矛盾，宣揚“中國水威脅論”，離間中哈之間的關系，擴大中哈跨界水爭端。⑥參見李志斐《水與中國周邊關系》，北京：時事出版社，2015 年，第142 頁。有媒體稱，中國利用其愈來愈強的經(jīng)濟優(yōu)勢來加劇與哈薩克斯坦在跨界水談判中的權力不對等狀況，從而將中哈跨界水問題“安全化”。這些國際輿論給中國的國際形象帶來負面影響，并使中國在跨界河流合作中面臨壓力。

三、深化中哈跨界河流合作的路徑

習近平主席提出：“構建人類命運共同體，實現(xiàn)共贏共享，”[2]倡導堅持對話協(xié)商、共建共享、合作共贏，為妥善應對未來中哈跨界河流開發(fā)利用與管理面臨的挑戰(zhàn)指明了方向。中哈跨界河流合作需要以“人類命運共同體”理念提出的“三共”原則為指導，即“共商”跨界河流利用與保護的規(guī)則、方案、協(xié)議；“共建”跨界河流利用和保護聯(lián)合委員會平臺擴大合作面；“共享”跨界河流利用與保護的成果。聯(lián)合委員會只有在深化和拓展已有成果的基礎上，完善并增強其職能，采取系統(tǒng)、具體的措施，積極應對其面臨的挑戰(zhàn)，才能推進中哈跨界河流合作全面化、縱深化。

第一，制定切實有效的跨界水資源分配規(guī)則?？缃缢糠峙鋯栴}十分復雜，需要綜合考量流域水文、地理、生態(tài)、現(xiàn)有利用、潛在利用、人口生計、替代資源等各種因素帶來的影響。為此，有必要制定科學嚴謹?shù)乃峙渚C合管理機制，通過協(xié)商和談判確定水量分配的詳盡方案，界定分水合作的性質(zhì)和用水配額，引入“權利義務對等條款”和“人類基本需要”條款，在扣留跨界河流生態(tài)需水量的前提下，以中哈對跨界河流河水的貢獻率為標準，兼顧中哈兩國的發(fā)展需求和生態(tài)流域維護的目標，實現(xiàn)公平合理分配水資源。同時，將受益補償規(guī)則納入跨界河流條約中，并對此問題作出明確規(guī)定。補償?shù)姆绞娇伸`活、多樣化，就中哈各自國情和需求來說，可由下游哈薩克斯坦（需水國）用其豐富的能源向中國交換水資源或者向中國（供水國）提供中國能源資源補償。

第二，拓展跨界河流生態(tài)環(huán)境保護合作。聯(lián)合委員會應充分利用“一帶一路”合作機制的政策指引和發(fā)展機遇，使跨界河流合作融入基礎設施綠色低碳化的建設中；在跨界河流信息交流等合作的基礎上，推進跨界河流聯(lián)合監(jiān)測等污染防治制度；建立第三方評估制度，邀請國際上具有較高公信力的第三方機構并聯(lián)合中哈兩國相關部門、學者等對跨界水資源共同開發(fā)項目的環(huán)境影響進行評估；①參見吳鳳平、白雨卉《“一帶一路”跨境水資源合作——以中哈為例》，《經(jīng)濟與管理評論》，2020年第5期，第132頁。構建生態(tài)補償制度，對保護跨界流域生態(tài)、解決下游國家旱情等方面做出貢獻的上游國，下游國理應對其補償，以保障雙方公平合理地進行跨界水合作。同時，采用流域綜合管理方式，使中哈跨界河流生態(tài)環(huán)境保護向常態(tài)化發(fā)展。

第三，將簽訂跨界含水層條約提上日程。保護跨界含水層生態(tài)系統(tǒng)，要求將地下水開采總量控制在可持續(xù)開采范圍內(nèi)。簽訂和實施國際水條約是跨界水資源管理的核心，要實現(xiàn)共享含水層國之間的協(xié)調(diào)和合作，就必須簽訂相應的條約。水條約在一定程度上可賦予中哈跨界地下水利用行為的合法性，改變兩國的利益偏好，協(xié)調(diào)雙方政府有關跨界地下水利用的決策和行動。聯(lián)合委員會可借鑒國際法委會二讀通過的《跨界含水層法條款草案》，在信息共享、聯(lián)合監(jiān)測、協(xié)商和談判等方面為簽訂中哈共享含水層條約提供有益的參考。若不能就共享含水層利用和保護問題達成條約，可通過管理計劃、臨時方案、代表會談等更靈活、更易達成、更便利實施的非正式的雙邊方式。

第四，建構解決跨界河流爭端的多元化方法體系。在流經(jīng)多國的跨界河流合作過程中，“雙邊”談判有助于防止中哈跨界水爭端國際化與多邊化，②參見郭延軍《“一帶一路”建設中的中國周邊水外交》，《亞太安全與海洋研究》，2015年第2期，第85頁。卻因忽視跨界河流的整體性而難以維持長久合作；“多邊”談判符合國際水法倡導的簽訂全流域多目的條約的發(fā)展趨勢，卻因制約因素較多而難以達成一致的合作方案。因此，針對中哈在跨界水爭端解決方式中的爭議，聯(lián)合委員會應充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，以保持談判與協(xié)商平臺及合作框架的穩(wěn)定性與可持續(xù)性；同時，由于中哈跨界河流沿岸國家均為上合組織的成員國，聯(lián)合委員會可借助上合組織這一重要平臺，以雙邊談判為基礎，推動形成一套靈活且具體的談判、協(xié)商體系與程序；③參見郝少英《絲綢之路經(jīng)濟帶建設中的中哈跨界河流合作利用面臨的難題及對策》，《俄羅斯東歐中亞研究》，2017 年第3期，第116頁。逐步拓展雙邊談判，在條件成熟時再進行“多邊”談判。同時，針對中哈跨界河流水資源的使用、分配及保護等可能引發(fā)的突發(fā)性沖突，應建立有效的預警與危機應對機制以冷卻雙方的“水爭吵”，防止走向“水沖突”。

第五，建立系統(tǒng)的跨界河流合作制度。“一切有關合作的努力，都是在某種制度背景下發(fā)生的?！盵3]制度能夠降低合作的不確定性，增加信息的透明度，提高各方的預期，從而推進國家間合作。④See Robert O.Keohane.International Institutions and State Power: Essay in International Relations Theory, Boulder, Westview Press，1989，p.108.跨界河流合作制度不僅影響著沿岸國的合作方式，也影響著跨界水資源公平合理利用的程度。聯(lián)合委員會應歸納總結20年來中哈跨界河流合作取得的成果，借鑒國際社會相似條件下成功的合作實踐經(jīng)驗，逐步確立全面、系統(tǒng)的中哈跨界河流利用與保護法律制度，主要包括：跨界水資源公平分配制度；跨界河流污染防治制度（包括跨界河流的環(huán)境影響評價、聯(lián)合監(jiān)測、信息資料交流等）；跨界河流保護制度（包括跨界河流的生態(tài)需水保障制度、突發(fā)事件預警及應急制度、利益補償制度等）；跨界水資源一體化管理、多層次治理制度等，通過這些具體制度使雙方的協(xié)議明確化，并增強其約束力，促使聯(lián)合委員會機制進一步完善。

第六，提升國際話語權引導國際輿論。聯(lián)合委員會作為在國際水法領域的重要跨界水聯(lián)合管理機構，對于中哈雙方在平等、互利基礎上取得的跨界水合作系列成果，在不涉及國防安全、國家機密的情形下，應拓展國際傳播渠道，通過數(shù)據(jù)信息的傳播，消解西方“中國水威脅論”以及“安全化”的輿論空間；尤其是通過聯(lián)合委員會合作機制的不斷完善，提升在國際水法機制創(chuàng)設中的話語權，形成中哈跨界河流合作的理論和邏輯，成為國際水法發(fā)展的范例，從而引導國際輿論的認可；中國也要對其在中哈跨界河流合作中的努力和貢獻發(fā)出“中國聲音”，在正當合理地維護其跨界水權益的同時，以獲取哈國和國際社會的認同。

四、結 語

跨界河流是中哈兩國全面合作的媒介和橋梁，中哈跨界河流合作涉及兩國的重要利益,需要中哈雙方的政治智慧。聯(lián)合委員會作為實現(xiàn)中哈跨界河流合作的重要平臺，在不斷的探索和實踐中，歷經(jīng)20年取得了突出成果。然而，任何一個高效、合理的跨界河流合作機制都不是一蹴而就，而是在實踐中逐步完善的。聯(lián)合委員會應在加強自身建設的同時，加強對話、鞏固共識、消除分歧，期望在跨界河流水量分配、水質(zhì)保護及解決爭議等合作領域有進一步的深化和拓展，并從制度設計等方面提升其組織效能，才能緩解跨界水爭端，促進中哈跨界河流利用與保護的長期合作，為助推中國—中亞命運共同體的構建作出“中哈貢獻”。