畢郭鎮土地流轉工作的幾點探討

路殿才

（招遠市畢郭鎮政府，山東招遠 265400）

1 通過土地流轉建成的現代農業園區

通過土地流轉方式，有效實現了村企對接，建成或正在建設多個高效生態農業項目。

山東金潮集團租賃畢郭一村、畢郭二村、畢郭三村土地133.33 hm2，落實資金3 800萬元，利用兩年時間，建成了國內一流的有機果品生產基地。該基地位置畢郭古城嶺、走馬嶺，涉及農戶380戶，該基地通過土地流轉+基地示范帶動，促進了農村勞動力轉移，培育了新型農民，實現了土地集約化經營，提高了土地規模效益，促進了農業增效、農民增收。

中礦金業租賃滕家、黑都泊、官地洼、廟子夼四個村的土地100 hm2，投資1.6億元，全力打造集生態循環、觀光休閑、綠色種植于一體的高標準的現代農業示范園區。該園區位置畢郭鎮滕家南耩，涉及土地流轉農戶230戶。該項目圍繞打造“生態畢郭、綠色家園”的戰略目標，以生態農業開發為宗旨，形成“可覽、可游、可居”的高效農業景觀和集“自然、生產、休閑、康樂、教育”于一體的景觀綜合體。該項目的建成，對于加快農業產業高新化，實現農業增效、農民增收，擴大農民就業、促進農業經營多元化發展和生態建設等方面都將發揮重要作用。

煙臺綠葉集團在多年制藥業穩健經營的基礎上，逐漸向多元化投資轉變。畢郭鎮通過招商引資平臺，與煙臺綠葉集團達成共同開發畢郭高端農業項目意向，采取土地流轉方式，租賃農戶土地，建設高端葡萄酒莊集群項目。該集團投資5億元的萬畝將軍嶺葡萄酒莊集群項目，計劃用6年的時間分4期建成投入運營。現已在畢郭一村、畢郭二村、河西、吳家4個村的北耩完成了一期400 hm2土地租賃工作，涉及農戶805戶，為項目后續建設奠定了堅實基礎。

煙臺寶龍凱姆斯酒莊6.67 hm2葡萄精品園是煙臺寶龍葡萄釀酒有限公司與加拿大K.M.S公司合資興建的煙臺寶龍凱姆斯酒莊的自營基地。該基地采取土地流轉方式從大霞塢村農戶租賃土地6.67 hm2，建設葡萄精品園，栽植當今國際釀造高端葡萄酒的十幾個葡萄品種。煙臺寶龍凱姆斯酒莊6.67 hm2葡萄精品園的建設，填補了我市無高檔窖藏葡萄酒生產的空白，提升了煙臺寶龍葡萄酒的品牌知名度，開拓了銷售市場，壯大了企業規模。

煙臺永盛食品有限公司是和日本企業合資注冊成立的擁有完全自營進出口權的蔬菜加工龍頭企業。該公司通過土地流轉形式在本市和外地租賃土地200 hm2，其中，在畢郭鎮程家洼村租賃土地6.67 hm2建成標準化出口蔬菜生產基地（土地租賃期30年），涉及農戶165戶。該基地總投資489萬元，主要種植青梗菜、松菜、菠菜、黃秋葵、青刀豆、白蘿卜等10多個蔬菜種類，產品經深加工后全部出口日本、奧地利等國家。

西城子40 hm2綠曙桃園基地位于城子水庫西山，和畢郭鎮城子水庫千畝涵養林融于一體。該基地的建成，得益于土地流轉。招遠市綠曙桃園有限公司借助畢郭鎮政府、西城子村委會兩級中介平臺，將農民不想耕種的荒山荒坡租賃過來，投資300多萬元，通過科學規劃，實施整地改土措施，栽植桃樹、柿子、大棗等10多個品種，采取“沼+畜+果”生態再循環模式，建成了集生產、觀光、采摘、旅游于一體的農家休閑場所。

東楊格莊33.33 hm2高端有機糧食生產基地位于畢郭鎮東楊格莊大洼，土地肥沃、平坦，是生產優質糧食的理想之地。正是借助這一優勢，招引了黑龍江省一種糧大戶的青睞。該種糧大戶租賃東楊格莊村農民土地33.33 hm2，涉及土地流轉農戶86戶，建起了高端有機糧食生產基地。

招遠市官地家庭農場位于招遠市畢郭鎮西南部，隨著土地流轉步伐的加快，從2015年專業從事大田耕、種、收，到現在發展到了紅薯起壟、殺秧、收獲、大姜培土、果樹開溝、打藥等各種農機服務比較齊全。服務涵蓋面比較廣，從招遠的南部一直到萊西的北部，20多個村莊，333.33 hm2土地。2021年12月農場被評定為山東省示范家庭農場。

2 政府積極引導，保障措施完善，確保土地流轉順利進行

2.1 領導重視，機構健全

近年來，畢郭鎮黨委政府高度重視土地流轉工作，認真研究，深入分析，積極圍繞土地流轉做文章。成立了以鎮長為主任，分管農業負責人為副主任，有關部門為成員的土地流轉服務中心，明確職責，健全機構，配備人員，及時收集和發布土地流轉信息，培育土地流轉有形市場。在全鎮土地流轉過程中，黨委政府多次召開會議，統一認識，針對實際，擬訂方案，制定措施，按部就班、有條不紊地開展工作。

2.2 定位準確，職責清晰

在開展土地流轉過程中，鎮政府、村委會和承包戶三個角色的定位準確，分工明確。政府土地流轉中心主要是搞好流轉管理和中介服務工作，協調各方面利益關系，及時發布和收集土地流轉信息，指導流轉雙方簽訂流轉合同。村委會主要是接受承包戶委托，根據授權與受讓方簽好租賃合同，協調農戶與受讓方之間關系，督促流轉合同的履行和兌現工作，保護承包戶的利益。承包戶是流轉的主體，必須出于自愿向村委提出委托流轉申請，明確委托事項，并按要求及時清理地上物，為受讓方使用土地創造條件。

2.3 程序合法，遵循原則

農村土地流轉的前提是農戶獲得了家庭承包30年的承包地，土地流轉后沒有改變農村土地承包關系，有利于穩定家庭承包基本經營制度。在流轉過程中，充分尊重了農戶在土地流轉的主體地位，維護了農戶的土地承包經營權。從委托方、受委托方及受讓方所簽訂的協議內容看，流轉土地后不改變土地的農業用途、流轉期限不超過剩余承包期限、流轉價格經各方同意等約定均遵循了土地流轉平等協商、依法、自愿、有償的法定原則，符合農村土地承包有關法律法規和政策規定。

2.4 抓住關鍵，合理確價

土地流轉收益是流轉雙方關注的焦點，能否確定合理的流轉收益是農村土地流轉能否成功的關鍵。土地流轉金的確定，一方面，參考了當前農村土地流轉的基本價格，就高不就低。另一方面，考慮到流轉時間較長，物價變數等原因，以當年國家收購小麥最低保護價為準，小麥價格每上調10%，流轉金隨之上調10%，解決了農戶的后顧之憂，保護了流轉農戶的土地收益權。對地上物補償則采取一次性高價補償，其他設施也就高不高低，提高了農戶參與流轉的積極性和主動性，促進了土地流轉順利實施。

3 創新工作方式與方法，多種模式推動土地流轉

3.1 引進龍頭企業拉動

通過土地流轉充分發揮鎮域土地資源優勢，招引企業參與農業結構調整和產業化經營。目前，已有中礦金業、金潮集團、煙臺綠葉集團、煙臺永盛食品、寶龍凱姆斯葡萄酒莊等8家企業項目落戶畢郭鎮，實現了農業產業提檔升級。

3.2 依靠特色產業帶動

充分發揮畢郭鎮農產品品質品牌優勢，通過引導傳統糧油種植增效益、扶持瓜果品牌擴規模，實現農業產業經營多元化發展。

3.3 培育合作社推動

積極探索“合作社+基地+市場”發展模式，搭建統一運行管理模式，延長農業產業鏈條。目前，全鎮專業合作社已發展到44個，帶動農戶2000多家。

3.4 保障農民收益

在土地流轉工作中，農民收益主要由最低價+浮動價兩部分構成，有力地保障了農民的合法權益。最低保護價是指項目投資企業和村委會（農戶委托方）商定的土地租賃價格，浮動價是在最低價格的基礎上，參照國家下達的當年小麥最低保護價，以10%為單位進行浮動，但流轉價格不低于最低保護價。

4 土地流轉取得了初步成效，多方共贏局面形成

一是土地規模效益進一步突出。以金潮集團租賃的133.33 hm2土地為例，2012年完成了矮化支架蘋果基地建設，2017年進入盛果期，經濟效益可觀。二是農民收入進一步提高。進行土地流轉的農民既可得到土地流轉收益，又得到了就地務工機會，成為農業產業工人。三是新型農民隊伍進一步成熟。企業的現代經營模式極大改變了周邊農民的傳統生產觀念，促進了先進農業生產經營理念、生產技術和市場意識的推廣。四是村集體經濟進一步壯大。近年來，通過土地流轉，發掘畢郭土地資源優勢，現已有13個村實現了村集體經濟零的突破。

5 土地流轉面臨的主要問題與制約因素

由于土地流轉政策性強，涉及面廣，當前我鎮土地流轉主要存在以下幾方面的問題。

5.1 土地流轉的基礎不牢固

目前，我鎮土地承包中仍存在一些不容忽視的問題，造成土地流轉基礎不牢。有的至今未落實土地承包期延長30年的政策，仍實行“兩田制”（全鎮44個村，已土地延包的村35個，因種種原因仍有沙溝、張家莊、交界洼、西溝子、南泊子、官地、犁兒埠、西萬福莊、河南等9個村未進行土地延包）。有的雖然已經進行了土地延包，但仍然存在承包地塊、面積、合同書、經營權證書“四不到戶”，機動地超標等問題。

5.2 土地流轉難度逐漸加大

目前，我鎮農民土地流轉存在著不愿轉、不想轉、怕流轉的心理，土地流轉進程緩慢。究其原因，農村稅費改革以來，國家取消了農業稅費，并對農民種田實行直接補貼，加之農產品價格上漲等因素，使土地收益大幅度提高，許多農民將其作為“活命田”和就業“保險田”。當前在農村勞動力轉移速度放緩的情況下，土地是農民的“命根子”的思想尤其突出。另外，部分農民雖然外出務工，但自己的承包地仍由家中老人或農忙時自己回家種。一些農戶由于對土地流轉的作用認識不足，不愿意有償流轉土地，即使在農業項目規劃區內有的農戶也因土地流轉費用期望值過高和其他相關矛盾處理不滿意等多種原因不愿意通過轉包、互換等方式進行流轉，影響土地集中連片開發，形不成規模效益。

5.3 土地流轉操作管理不規范

一是流轉程序不規范。大多數農戶間采取口頭協議形式流轉土地，沒有經過發包方同意或備案，沒有履行簽約和登記手續，土地流轉的自發性、盲目性及隨意性較大，為土地流轉糾紛埋下了隱患。

二是流轉合同不完善。目前，農村土地承包經營權流轉雙方有書面協議的，大多存在條款不規范、不齊全、不具體的情況，如合同的權利、義務表述不清，利益分配不均，合同期限不合法等，不能從根本上保證流轉雙方的權益，極易引發流轉糾紛。

5.4 沒有完善的土地流轉市場體系

目前，全鎮土地流轉市場體系還不夠健全，缺乏一個自上而下網絡狀的中介服務組織，土地供求雙方信息受阻，信息輻射面小。由于流轉市場不完善，信息不靈，往往出現農民有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人和企業又找不到中意的出讓者，影響了生產要素的合理流動和優化配置。

6 土地流轉的對策及建議

為有效解決當前土地流轉中存在的問題，規范農村土地流轉，推進土地適度規模效益，促進農村經濟健康發展，建議采取以下對策。

6.1 落實好有關政策，夯實農村土地流轉的基礎

農戶土地使用權流轉的基礎是農民享有長久不變的家庭承包經營權，離開了這個前提，農村土地流轉就無從談起。農村土地承包法律法規為規范農村土地承包和流轉工作提供了法制保障，是規范農村土地承包的依據，應當不折不扣地貫徹落實。當前應提高認識，集中精力，攻堅破難，盡快搞好土地延包的掃尾工作，依法解決和糾正二輪土地延包存在的遺留問題，真正賦予農民長久不變的土地承包經營權，為土地經營權的合理流轉掃清障礙。

6.2 堅持原則，嚴格規范土地流轉

農村土地承包法律法規和政策對土地流轉做出明確的規定，應當嚴格遵循：一是“依法、自愿、有償”的原則。二是流轉后不改變土地的所有權性質和農業用途的原則。三是流轉期限不得超過承包期的剩余期限。四是受讓方必須具備農業經營能力。農村土地流轉的主體是農戶，承包農戶自主決定土地是否流轉和流轉的對象、方式、時間以及流轉收益的處置。農村土地流轉必須保障農村土地承包關系的穩定，禁止借機打亂重分農戶的承包地，流轉收益全部歸農戶所有，任何組織和個人均不得截留、扣繳和挪用。

6.3 健全土地流轉管理和服務體系

市、鎮、村各級應當按照職責分工，建立健全農村土地經營權流轉經常性工作制度，包括土地流轉的申報、審批、登記，土地流轉合同的簽訂、鑒證、兌現，流轉合同糾紛的調處，土地流轉合同資料的檔案管理以及日常管理等一系列規章制度，抓好制度落實，搞好土地流轉信息發布、政策咨詢、價格評估等公共服務，不斷規范和完善土地流轉工作，將土地流轉納入制度化、規范化和信息化管理的軌道。

6.4 創新土地適度規模經營模式

政府出臺扶持政策，包括財政、稅收、金融、保險等方面，鼓勵和扶持有資金、懂技術、會管理的農村種養大戶、家庭農場、農業龍頭企業、農民專業合作社等組織或能人集中連片開發農戶流轉的土地，培育專業大戶、家庭農場、農民專業合作社及聯社、土地股份合作社及農業企業辦基地等新型農業經營主體，合理配置土地資源，提高規模效益，促進農業增效、農民增收，加快城鎮化和現代農業的建設步伐。