西方社會住宅區更新：政策歷程、成效評估及中國的啟示

張玲玲，蔣麗君，王嘉莉，于文婷

引言

二戰后，西方國家通過工業建筑方法建造大量后現代主義風格的大型住宅區，以解決戰后的住房短缺問題，為中低收入群體提供住房[1]。在短期的繁榮后，隨著經濟復蘇，許多中產階級搬離，部分社會住宅區（Social Housing Estates）①逐步淪為了“貧民窟”[2]。20世紀70年代后，大規模的社會住房建設基本停止。為了應對存量社區的社會問題，西方各國紛紛采取各種政策措施，重建或更新改造這些社區，共同的目標是分散貧困人群，促進不同收入、不同文化背景人群的混合居住，以改變社區貧困聚集、物質衰敗的面貌[3]。這些社區歷經了幾十年的更新，其更新歷程、政策經驗和更新成效的評估方法，將是未來我國保障型大型社區發展與更新的有益借鑒。本文旨在梳理20世紀70年代以后美國、英國、荷蘭、德國、新加坡5個具有代表性的國家社會住宅區更新的政策歷程和成效評估方法，比較各個國家之間的共性與差異，以國際性、歷時性的視角展望中國保障型大型社區的發展與更新。

1 西方社會住宅區更新的三種路徑及政策歷程

鑒于國家社會背景和住房供應政策的不同，西方國家政府應對社會住宅區的更新大致遵循三種路徑：第一種，以租賃住房為主，從人口分散和混合的角度，防止貧困聚集，降低貧困率是社區更新的重要考量點，以美國、英國、荷蘭為代表；第二種，以自有住房為主，社區本身物質環境的更新和居民生活質量的提高成為重要考量點，以新加坡為代表；第三種，城市變遷帶來社區人口變遷，與城市更新和大規模人口遷移相適應的社區更新，以德國為代表。

1.1 美國、荷蘭、英國：降低貧困率，促進社會融合

社會住房以租賃為主要供應方式的國家，在經歷過20世紀五六十年代高速發展后，都普遍面臨一個問題：中產階級從社區中搬離[2]，社區逐步成為貧困人群和外來移民的聚居地，出現一系列社會問題，從而被貼上“貧民窟”的標簽。此類國家治理思路的核心出發點是如何降低這些社區的貧困率，促進社區內的社會融合，以此來改變貧困聚集帶來的代際遺傳和社區衰敗。社區更新大致都經歷了兩個階段：第一階段，以分散貧困人口為目標，將貧困社區拆除重建為較低密度的高品質社區，將貧困人口分散到其他社區或城市居住；第二階段，將貧困社區更新修復或重建為更高密度的社區，確保貧困人口能夠實現較大比例的回遷，工作中心轉移為在現有社區基礎上的物質更新和社會環境、社區服務綜合更新。這類社區以美國為代表，英國和荷蘭也有類似的過程。

1.1.1 美國

美國面對低收入家庭住房問題的總體思路是通過合理的稅收和金融政策鼓勵低收入家庭擁有自己的住房，對無法利用自己收入解決居住問題的家庭，主要通過提供住房補貼的辦法使該類家庭具備支付房租的能力[4]。雖然美國不以實物出租[5]作為主要的可支付住房（Affordable housing）供應模式，但還是有一定存量的租賃性質的公共住房（Public housing）社區在70年代以后面臨重建與更新。上述更新發展路徑的兩個階段在美國這類社區的更新過程中表現得較為清晰，分別有計劃對應：第一階段是結合住房券的“希望六號”計劃（HOPE VI）；第二階段是選擇性鄰里[6]。

1992年，美國國會通過以城市復興為目標的公共住房振興計劃，通常被稱為“希望六號”計劃。該計劃試圖將衰敗的公共住房社區改造為密度更低、品質更高的社區，提高建筑和開放空間的安全性，以吸引中等以上收入人群，促進社區社會融合[7]。同時配合住房券，分散社區內的貧困人口。在1993—2007年間，“希望六號”計劃共拆除了9.6萬個公共住房單元，新建和修復11.1萬個住房單元。位于極度貧困社區（貧困率不低于40%）的公共住房比例從1995年的43%下降到了2008年的26%[8]。雖然改造后的社區環境和管理得到完善，滿意度有所提高，居民收入總體增加，對周圍社區的經濟狀況產生了積極的影響，但該計劃是通過降低密度促進混合收入社區來減少貧困的集中，大量拆除導致公共住房存量減少，并相伴產生了“紳士化”，許多貧困居民被迫離開流離失所[7]。例如，亨利霍納住宅區在“希望六號”計劃的資助下實施了住房拆除和重建工程，但只有大約20%的人回到了新開發的社區，回遷率低，社區凝聚力反而低于周圍社區[9]。這種更新方式無形中破壞了居民之間的社會網絡，使得貧困人口因拆遷被迫搬離，又利用住房券在同一城市或另一個城市的貧困社區中重新聚集[10]。

為應對這些問題，2009年之后奧巴馬政府提出了選擇性鄰里（Choice Neighborhoods）計劃。該計劃強調一對一置換原則提高了新建或改建社區的容積率，確保更多的原住民能夠回遷到更新后的社區，以最大限度地維持原有社區的社會網絡。在確保回遷率的同時，選擇性鄰里計劃通過提供社會服務、改善公共安全、振興社區內基礎設施，吸引中等收入家庭搬入，以逐步降低貧困率促進融合。對于具體的更新規劃，選擇性鄰里計劃提出了“住房、居民、社區”3個核心目標，并進一步分解為11項具體內容[8]，兼顧了物質更新和居民的社區支持。更新過程中引入了更多元的實施主體和資金來源，并強調公眾參與，因此具體的更新規劃也更細致、多樣、綜合。例如，舊金山Alice Griffith社區（圖1）采用分階段更新建設的方式，讓原有的居民在新的公共住房單元建成后直接搬進去，以減少搬家次數。總體而言，選擇性鄰里計劃更新成效顯著，更新后社區在住房、居民、社區3個方面均有較大改善，創造了更有凝聚力、更可持續的社區[11]。

圖1 Alice Griffith社區

1.1.2 荷蘭

荷蘭的社會住房是指由住房協會或公立住房公司提供的租賃性質的非營利性住房[12]，保障面廣，20世紀90年代頂峰時期覆蓋到人口的40%以上[13]。1960年代新城運動伊始，較高收入和年輕的居民選擇搬入郊區多樣、新型的社區和獨戶住宅，而舊城的中心區逐步淪為低收入者的聚集地，并且引發了部分城市舊城區的衰敗[14]。1970年代早期的城市改造，主要采用土地公有化和住房社會化的方法，將老舊住區改建或新建為社會住宅，出租給原有的中低收入居民[15]。這種老舊住區與社會住宅相結合的更新方式，極大地改善了舊城基礎設施與物質環境，促進了社會住宅區在城市空間的均勻分布。但新建社區為多層或高層現代公寓，功能單一，建筑質量較低，并且和美國城市類似，少數裔移民逐步集中于此，成為具有種族隔離特征的貧困社區。1990年以后，因居住環境惡化出現一系列社會問題重新成為城市更新的對象。

1995年，荷蘭政府推出大城市政策（the Big Cities Policy），圍繞物質、經濟和社會3個主題推進社會住宅區的更新，更新的目標也是實現混合社區。早期政策措施包括：改善室內設施，改善社區公共空間、綠化，拆除部分低成本住房與更昂貴的住房混合，以吸引中高收入家庭搬入，創造混合社區。但由于這類社區外來移民聚集，中高收入家庭并沒有如預期般被吸引到更新后的社區定居。在稍后階段，更新目標轉變為為現有居民提供更好的就業機會，關注點從物質更新轉變為社區幫扶。Bijlmermeer社區是荷蘭社會住宅區更新的典型案例，其采取的城市更新策略包含了大量以改善社會環境和居民社會經濟地位為目標的舉措，并非僅停留在解決住房和物質環境更新的層面[16]。在拆除重建以實現不同性質住房混合的同時，還引入足球俱樂部體育場、電影院、劇院和高端辦公樓等核心設施，實現了在城市肌理上與中心城市的連接[17]，徹底改變了“污名化”的社區形象（圖2）。

1.1.3 英國

1960—1990年，英國國家和社會資本對貧困社區和工業用地進行大規模地更新[18]，同樣經歷了早期自上而下“大拆大建”的粗放型更新，政策的出發點在于調整市場失靈并提高內城土地利用效率。這種方式在20世紀80年代達到高潮[18]，大量貧困社區被拆除重建為新住宅、商業地產或產業園。這種物質更新的方式與增長主義主導的內涵欠缺了對社會貧困的關注，導致貧困人口只能依賴更新的涓滴效應少量獲益或因“紳士化”而被迫外遷。20世紀80年代末土地市場因宏觀經濟下行而震蕩，這種粗放更新所帶來的社區經濟增長也轉瞬即逝，并導致英國貧困社區數量進一步擴大，社會極化問題越發突出[18]。

20世紀90年代末，英國政府通過國家社區更新戰略（National Strategy for Neighborhood Renewal），構建了“中央—區域—地方—社區”的多層面更新機制[19]。1998年的社區新政（The New Deal for Communities，NDC）作為英國社區更新戰略的重要部分開始實施，主要目的是減少一些最貧窮的社區和該國其他地區之間的差距。1999—2008年，通過多重剝奪指數（Index of Multiple Deprivation）進行貧困定位，劃定了39個NDC社區實施更新計劃。計劃實施的成效經過系列評估發現，社區狀況的提升集中于生活環境、治安等方面，就業等反貧困核心問題依然突出[20]。這時期的政策追求績效，效率至上，迫使行動多選擇空間品質提升等快速、顯化的物質產出，而忽略了對貧困人口發展的關注[18]。

2 0 0 0 年推出體面住房計劃（Decent Homes Program），是針對住房實體的更新，以改善社會住房租戶和弱勢家庭的住房條件，制定了一個“體面”標準，所有社會住房都應按照這一標準進行改善，并為之提供資金。2001—2010年，改善了100多萬套住房，安裝了81萬個新廚房、61萬個新浴室和114萬個新中央供暖系統，提高了弱勢家庭的整體住房水平[21]。

2010年以后金融危機背景下英國空間治理中新自由主義加深，中央政府力量逐步退出社區更新，地方政府獲得更多權力，這營造了較為自由的制度環境，自下而上催生了更新模式的創新。更新規劃融入了更多租戶參與的決策，地方反貧困政策也更關注于微觀尺度的個人發展，實現了從物質更新向綜合性的“人的振興”轉變[18]。

與美國、荷蘭試圖實現混合社區不同，英國社區更新的重點都旨在干預衰退的社區與住房本身，處理特定社區的特定問題[22]，經歷了從側重物質更新到側重“人的振興”的轉變。1979年撒切爾政府上臺，采取出售市政公房的政策，通過購買權補貼超過200萬套社會住房實現私有化[23]，因此英國社會住房的自有率要高于美國和荷蘭，社區人口整體較為穩定，更新政策關注“人的振興”而非“人的融合”。

1.2 新加坡：高自有率前提下的社區微更新

亞洲國家的福利住房政策普遍具有高自有率的特點，社會住宅區的發展整體更為穩定，社區更新主要應對的是社區本身的物質老化，以及落后的設施不能適應新時代生活需求的矛盾，以新加坡為典型代表。1960年新加坡政府成立建屋發展局（Housing Development Board），通過建設組屋來解決住房短缺問題，改善居民的住房條件。到20世紀70年代之后，隨著房荒問題的緩解，新加坡住房政策的重點轉向改善居住質量[24]。1995年建屋發展局推出了住房更新策略（Estate Renewal Strategy），以振興舊屋苑的居住環境，使其達到較新屋苑的標準，實行了主要升級計劃（Main Upgrading Programme）、選擇性整體重建計劃（Selective En bloc Redevelopment Scheme）等多項組屋重建計劃。以宏茂橋新市鎮的舊屋苑為例，在選擇性整體重建計劃的實施下，通過拆除和引入新的建筑與設施，補償被安置的居民，加強社區聯系等措施讓老屋的環境煥然一新。主要升級計劃也在10年內針對該社區不同的居住組團進行了公共空間、停車樓、避雨步行系統等鄰里公共設施的更新，并改造了電梯、建筑外墻以及住宅內部設施（圖3）。

21世紀后，因為組屋內居民的老齡化、多民族化特征明顯，就通過電梯升級計劃（Lift Upgrading Programme）、家庭改善計劃（Home Improvement Programme）、鄰里更新計劃（Neighbourhood Renewal Programme）等一系列計劃，升級組屋住宅質量、改善公共設施。并通過限制社區甚至樓棟單一種族居民的比例[5]，弱化社區階層和種族特征，促進階層混合和社會融合。當前，新加坡組屋的更新范圍由小規模的住房修繕發展到整個城鎮的綜合復興，實現了住房和交通、基礎設施的協調發展，社區凝聚力進一步提升，整體環境朝著綠色環保、便利休閑的可持續方向發展。

1.3 德國：人口遷移驅動社區更新

德國社會住房也為租賃住房，包括由住房合作社、政府、企業和個人投資建設的多種住房類型[25]。在東德，社會住房存量在住房總量中占比超過一半[26]。1990年德國統一后，大量東德居民去西德尋求就業機會和更高的收入。短時間內，東德大規模人口遷出，社會住房出現了較高的空置率，許多城鎮面臨經濟結構調整，而西德因為人口激增導致住房短缺。為了重新平衡住房市場，國家資助的東部城市重建（Stadtumbau Ost）和西部城市再開發計劃（Stadtumbau West）先后啟動。

東部城市重建計劃于2002年在東部5個州和柏林啟動。在重建計劃開始時，資助的重點是拆除在城市邊緣20世紀八九十年代建造的未經翻修的住宅。2002—2007年，幾乎60%的財政援助用于拆除措施，住房空置率從2002年的16.2%降至2010年底的8.3%[27]。2010年重建計劃的第二階段，開始注重市中心和靠近市中心的舊建筑區的升級措施。這一階段聯邦政府和各州擴大了保護和翻修舊建筑的范圍，支持基礎設施的恢復和調整，并鼓勵私人業主參與重建。2002—2016年，東部城市重建計劃資助了490多個城鎮和社區，拆除了約30萬套公寓，實施了近1 200項城市重建措施[27]。建于1976年的萊比錫市格呂瑙社區（Grünau）在東部城市重建計劃的資助下開始實施一系列的復興措施，以解決社會轉型后造成的社區空置問題，主要措施包括拆除空置住宅、對住房進行現代化改造、優化社區內綠地和運動場、翻修和新建學校和日托中心等[28]。租金優勢和社區環境的提升吸引了新居民的涌入，近10年社區居民人數逐步恢復到穩定，不再有持續的遷出。

西部城市再開發計劃于2004年在包含西柏林在內的11個西部州啟動，重點是應對經濟變化和人口增長。重要措施是加強市中心的功能，恢復荒地的活力，“見縫插針”地進行社區重建和更新。計劃實施后，西德實現了移民的平衡，實施的可持續的住房，兒童教育和老年人服務等政策均獲得了投資，居民也擁有更多的就業機會和更低的失業率[29]。2017年以后，東西部城市重建計劃合并為一個聯合城市重建計劃（Programm Stadtumbau），以支持城市和社區的可持續發展。2020年之后，城市重建計劃在新計劃——增長和可持續更新（Wachstum und nachhaltige Erneuerung）中得到延續。德國社會住宅區更新應對的主要問題不是貧困聚集和社區衰敗，而是人口遷移帶來的東部的住房空置和西部的人口激增。

從西方國家社會住區更新的3種發展路徑可以看到“分散”不是解決貧困社區問題的有效途徑，適度“集中”，保護低收入居民的社會網絡，逐步更新物質環境，提升社區服務水平，促進社區融合發展是各個國家的共同方向。各個國家起點各有側重，但目前更新政策都趨于綜合，可以歸納為社區融合（早期表現為分散貧困）、住宅微更新、社區配套升級、社區服務幫扶4個方面同步推進的綜合更新（圖4）。

圖4 西方社會住宅區更新政策演變

2 西方社會住宅區更新成效評估

各個國家與社區更新相配合的是對更新成效的評估，通常評估結果將影響新一輪城市再生、社區更新政策的制定。在更新成效評估中通過歷時性的數據采集和橫斷面的對比研究，測度居民對社區各個方面的生活感知，通過以人為本的評估獲取更新成效全方位的圖景，以實現后續對社區進行更精確、高效的干預。

2.1 歷時性的數據跟蹤

歷時性的數據跟蹤是最普遍的社區發展和更新成效的評估方法，許多國家與研究機構都有相應的多時間截面的評估體系和研究。其中新加坡與荷蘭跨越的時間最長，英國在社區新政計劃實施后也進行了階段性的數據跟蹤。

新加坡建屋發展局自1968年以來，每隔5年對居住在HDB公寓的居民進行一次抽樣家庭調查（Sample Household Survey），來收集反饋數據并確定組屋的發展。在最近的SHS 2018中，對所有組屋的近8 000戶家庭進行了采訪，通過面對面訪談和在線調查的方式收集了HDB居民家庭概況（人口構成、經濟狀況）和物質生活環境（對環境和設施的滿意度、流動性和居住愿望、出行方式）兩部分的數據。調查結果較為理想，居民對其公寓、社區和屋苑設施的滿意度達到90%以上，大多數居民都對自己的城鎮產生了歸屬感[30]。歷次數據跟蹤結果反映，新加坡組屋社區發展一直較為穩定，居民隨著社區更新穩步提升了生活水平，住房和社區物質環境改善的同時，滿意度和歸屬感所指向的社會環境也逐步提升。

荷蘭自1964年以來每4年進行一次全國性的住房需求抽樣調查（Het Woningbehoefte Onderzoek——WBO），采集的數據包括：家庭組成、住房情況、負擔能力、需求和住宅流動性的信息，以及與居民生活狀況感受相關的數據，包括對當前住所的評價、與鄰里的聯系等[31]。有學者利用調查數據來研究成功社區和問題社區之間的差異，目標是使政策制定者能夠通過問卷的度量來區分問題社區和成功社區。并且還依據持續的研究成果不斷改進量表，形成較為完善的居住環境滿意度量表RESSDLV（Residential Environmental Satisfaction Scale）[32]。信度和效度測試證實，RESS-DLV是一個有效的工具，可以從居民的角度深入了解社區的物質和空間特征以及社會文化屬性，測量居住滿意度以及認知受到環境變化影響的方式，深入探討成功社區和問題社區之間的差異。RESS-DLV以及縮減版（完全版18個變量，根據前期數據結果進行數據分析和簡化，精簡版縮減到8個問題，也能夠有效檢測得到居民的滿意度差異。）是目前國際范圍應用較為廣泛的居住滿意度量表。在荷蘭Bijlmermeer社區更新規劃制定的前期和實施過程中，就多次利用RESS-DLV展開居民意愿調查，并參考結果進行各項更新政策的修訂[33]。

在英國社區新政計劃中，英國地方當局利用多重剝奪指數（Index of Multiple Deprivation，IMD）和地區配額制度選擇出符合條件的39個社區作為研究樣本，實施了一項10年的更新計劃，并與同等條件的貧困社區對比，以評估更新計劃的實施效果。2002—2008年，進行了兩年一次共4輪的家庭調查和行政數據收集。根據數據跟蹤，探討了39個社區在更新過程中人口流動性變化與6個方面物理、社會環境變化之間的關聯性，結果表明：在39個社區中，與減少犯罪、改善住房等環境相關的指標有顯著改善，而與居民健康、教育和就業環境等相關的結果雖然發生了積極的變化，但是相對于沒有執行更新計劃的社區變化并不顯著[34-35]。基于跟蹤結果，2010年之后英國新一輪地方主導的社區更新政策制定就更關注人的發展，而不僅局限于物質的更新[22]。

2.2 橫截面對比研究

通過問卷調查等方法進行歷時性的數據跟蹤是記錄和研究社會住宅區發展、更新成效的根本辦法，各個國家幾乎都有采用這種方法。除了縱向的歷時性研究，還有在某一時間截面的橫向對比研究，通過貧困和非貧困、更新與未更新、不同更新政策的社區，基于統一標準的調查，以進行貧困定位或確定更新成效。這兩種方法常常會交叉使用。

美國1993年以后，在巴爾的摩、波士頓、芝加哥、洛杉磯和紐約5個城市進行了一項較大規模的針對公共住房的調查“向機會轉移”（Moving To Opportunity，MTO）實驗，目標是厘清1974年之后推出住房選擇券計劃（Housing Choice Voucher Program，以下簡稱“住房券”），在緩解貧困聚集、促進社會融合方面的成效。住房券旨在補貼低收入家庭，使其能夠在私人租賃住房市場上選擇適宜的住所，獲得更安全、設施更完善的居住環境，并且由此實現不同收入階層的融合。20世紀80年代在計劃推進過程中，一些學者發現住房券使用者正越來越多地集中在低收入和少數族裔社區，并且隨著時間的推移向郊區擴散，甚至被批評為貧困的重新集中而不是分散[10]。因此1993年開展了5個城市的調查實驗，參與的家庭被隨機分配到3組中：實驗組接受住房券，并被要求搬到貧困率不超過10%的社區；比較組接受住房券，可以搬到任何地方；控制組沒有收到任何住房券，可以自由行動[36]。結果顯示住房券對個體的影響較為復雜：一方面，能夠顯著提升所居住的社區環境，進而改善個體的健康水平，提升其收入水平，還能使青少年暴力犯罪行為減少，高中輟學率降低，學業成績提升。另一方面，也有學者指出社區鄰里環境的改善對個體的影響不顯著[37]。MTO實驗的結果也揭示了“希望6號”計劃的弊端，社區“紳士化”更新并分散貧困居民后，面臨的可能是階層排斥和貧困重新聚集。這成為2009年以后美國轉變政策措施開啟“選擇性鄰里計劃”，強調“一對一置換原則”的重要依據。

歐盟RESTETE項目（Restructuring Large-scale Housing Estate in European Cities：Good Practices and New Visions for Sustainable Neighborhoods and Cities）是2002年起由歐盟第五研究框架項目資助的歐洲城市大型社會住宅區可持續發展和更新研究項目。該項目調查了10個歐洲國家的29個二戰后建設的大型社會住宅區。調查設定的社區規模標準為至少包含2 000個住房單元。為了確保調查結果具有可比性，所有國家的社區均采用同一份問卷，總計超過4 700個家庭接受了調查[38-39]。研究中社區質量是通過平均滿意度得分來測度：受訪者對于社區質量（Neighborhood Quality）給出一個1—10的滿意度評分，總平均成績為6.3分。同時受訪者需要對過去5年社區質量是上升還是下降給予評價，最終以表示下降和表示上升的人數的比值來反映社區發展狀況[38-39]。該項目的調查設計較好地平衡了各國的差異，形成了可以比較的社區發展狀況評估，對后續其他地區調查具有借鑒意義。

各個國家對社會住宅區發展狀況和更新成效的評估是政策修訂的重要依據，在政策演變中起到了重要作用。總體而言，無論是歷時性的數據跟蹤，還是某個時間截面的對比研究，各個國家都是通過面向居民的問卷調查來實現數據的采集分析。調查所采用的方法、變量指標體系及研究結論，對未來中國保障型大型社區發展和更新成效的評估有著重要借鑒意義。

3 西方社會住宅區更新的核心經驗及對中國的啟示

3.1 自有與租賃對社區發展的影響差異

在社會住宅區更新近半個世紀的歷程中，應該注意到一個背景因素的差異：在亞洲無論是新加坡組屋、日本公營公團住宅還是中國香港的公屋居屋，其中住房自有比例都接近或超過一半。住房所有權為居民提供了一種安全感和個人身份象征，房主相對租戶具有更高的自尊心，且對社區會有更強烈的歸屬感和責任心。同時，研究文獻支持住房所有權是住房滿意度的重要決定因素，與租房者相比，房主的住房滿意度明顯更高[40-43]。社區自有住房比例較高，人員流動就更小社會網絡更為穩定，同時居民對社區的責任感更強滿意度更高，為社區整體穩定發展奠定了基礎。這可能是亞洲國家沒有出現類似于歐美國家大規模社會住宅區衰敗的原因之一[2]。

這一背景差異也進一步帶來了社區更新政策的差異：亞洲國家主要應對的是社區本身的物質老化，住宅微更新和社區配套升級成為政策重點；歐美國家需要應對貧困聚集、種族隔離帶來的社區衰敗，如何實現社區融合成為主要的政策導向，各個國家一系列措施都是圍繞這一目標展開。在更新歷程中，部分歐美國家在住房政策改革中也引入了社會住房產權出售，鼓勵低收入居民成為房主。規模較大的是1980年代英國購買權補貼，隨后1990年代初美國也進行了公共住房改革，提倡居民管理并擁有住房所有權，將部分重建后的公共住房以低價出售給居民。雖然這一政策并未解決公共住房種族隔離的根本問題，但給予居民一定的選擇權，激發了居民參與的積極性，為后來“希望六號”計劃開辟了道路[44]。

中國保障型大型社區的發展整體更接近于亞洲模式，較高的住房自有率，沒有突出的種族隔離問題，具備了穩定發展的基礎。目前中國的保障房政策趨勢是共有產權房與公共租賃房逐步取代經濟適用房成為主導的住房類型②。在這一趨勢下，應該注意到區別于市中心的保障房，在中低收入居民較為集中的保障型大型社區中，讓部分居民擁有住房全部或部分的產權，對社區長期穩定發展具有正向作用：居民在社區中有更強烈的歸屬感，同時能夠享受到城市發展、房產增值的紅利，將是改善貧困和阻斷代際遺傳的保證之一。

3.2 從分散貧困到綜合振興

以租賃為主要供應方式的歐美國家，社會住宅區更新歷程有著統一的趨勢：從意圖分散貧困、僅注重物質更新逐步轉變為物質環境和社會環境兼顧的綜合更新，體現在社區融合、住宅微更新、配套升級、服務幫扶4個方面的綜合振興。前期對貧困社區中社會網絡價值的忽略引發了新的社會問題，帶來了整體更新理念和價值觀的轉變。

3.2.1 “鄰里效應”的失效和貧困社區中社會網絡的價值

歐美國家社會住宅區早期更新的核心理念是通過“混合居住”實現社會融合，實際上是基于“鄰里效應”（Neighborhood Effects）理論，認為社區的鄰里資源、經驗和品質以及鄰里機構會在一定程度上塑造居民的觀點、行為和機會[17]。無論是通過房租補貼將低收入人口遷入環境更好的高收入社區，還是通過高品質更新重建社區，吸引高收入家庭遷入，其目標都是希望實現不同階層混合居住，通過高收入家庭的“鄰里效應”改變貧困家庭的劣勢處境。但據各國更新歷程，沒有足夠的證據證明單純與高收入階層的居住融合能夠明顯幫助低收入人群改善自身的社會處境。

“希望六號”計劃降低容積率“紳士化”的社區更新，僅少數非最低收入家庭能搬回更新后的住房，許多貧困家庭通過住房券轉移到其他社區[6]。這些家庭雖然搬遷到更為富裕的社區，但普遍面臨社會網絡上的孤立。有研究表明，貧困少數裔家庭搬遷到在白人占主導的地區為少數裔租戶建造的分散住宅單元，雖然社區更安全、壓力更小，但很少有證據表明搬家者與新鄰居有過重要的互動，或者獲得了社會資本。事實上，許多搬家者都與以前的鄰居保持著聯系，并定期回原社區參加教堂活動或社交活動[7]。在“紳士化”更新后的社區中，回遷的居民也可能面臨更高的租金和不同階層“糟糕”的鄰居，承擔失去社交網絡的風險。一些激進地區的改造，甚至被居民理解為驅逐貧民的一種機制[45]。正是基于以上這些“鄰里效應”失效的經驗，美國在選擇性鄰里計劃中明確提出“一對一置換”的要求，項目改造或重建后容積率提高，確保原住民可以大比例回遷更新后的社區，以保護原有社區的社會網絡。社區社會網絡帶來的社會資本，對于無力從城市中獲得更多社會資源的低收入人群尤為重要，這類人群的遷移不僅由經濟因素驅動，而且由社會和文化力量驅動[46]，需要重視植根于當地社會網絡的情感依戀（place attachment）。

在中國社區的實證研究也同樣證實了與鄰居的社會互動對居住滿意度的積極影響，尤其是在低收入群體中[47]。因此在未來中國保障型大型社區的更新改造中，保護社區的社會網絡是不可忽視的一個重要基點。建設伊始，中國大部分城市的保障型大型社區都是以經濟適用房、動遷房為主導，包含少量的商品房和公租房，但經過近10年的發展已經有一些住房轉變為了二手房或出租房，開始逐步形成戶籍低收入人群和外來中等收入人群混合居住的格局。在未來社區更新中需要重視和保護這種自發形成的多樣化的人口結構，避免因為更新居住成本提高等原因打破原有社區人口結構和社會網絡。

3.2.2 物質環境和社會環境綜合振興

在保護社區社會網絡的前提下，以住宅微更新為基礎，社區設配套升級為主干，更高容積率的開發和核心功能植入是西方社會住宅區物質環境和社會環境綜合振興的核心經驗。

住宅微更新是確保居民生活條件改善的最直接措施，無論是英國、荷蘭還是新加坡，都有專門的計劃來應對社會住宅設施的老化。例如，新加坡的電梯升級計劃、家庭改善計劃，英國的體面住房計劃。社區基礎設施更新和提升是各國更新計劃的主干，如美國選擇性鄰里計劃改善鄰里交通、增加就業崗位、新建社區金融機構和學校等設施，以促進社區的經濟發展。荷蘭大城市政策在社區周邊新建就業培訓機構、大型商業、娛樂與辦公區等。

除了以上措施，能夠同步改善社區物質環境和社會環境的綜合措施是核心功能的植入：通過引入具有城市吸引力的設施，促進社區內外資源和人口自然流動，促使社區煥發活力。荷蘭在Bijlmermeer社區更新中引入了阿姆斯特丹阿賈克斯足球俱樂部的一個新體育場連同多家電影院、劇院和一個高端辦公樓，這些設施讓曾經衰敗的Bijlmermeer地區與中心城市重新建立連接，并擺脫了“污名化”，被重新命名為“阿姆斯特丹競技場”[17]。英國在2010年之后地方政府主導的社區更新中，強調植入核心功能，并在其自然服務邊界內進行社區尺度的人口與地域政策的融合[18]。例如，英國北部曾經的貧困社區韋斯頓，為實現社區的可持續發展，當地社會住宅基金會創新性地建設韋斯頓學院，作為社區更新的抓手，地方政府、非營利組織、居民等多方協同合作賦予了學院許多日常教學以外的職能，打造社區樞紐（community hub），并輻射周圍地區，成為輻射邊界內扶貧更新活動的基本平臺。更具有代表性的是新加坡組屋的鄰里中心建設，2000年以后開發的鄰里中心已經成為集軌交站點、社區服務、零售和景觀為一體的社區活力點，為社區帶來更多的城市吸引力（圖5）。

圖5 新加坡榜鵝新城（Punggol）鄰里中心：集軌交站點、社區服務、零售和景觀休閑為一體

總體而言中國保障型大型社區依托于超大城市和大城市的發展，人口還處于持續流入階段，社區內的住房已經發生一定比例的流轉，希望在城市落腳有較高收入的外來人員，為了追求較低的租金和房價，會選擇在保障型大型社區中租住或購買二手房，自發促進社區的社會融合。因此在高自有率背景下保障型大型社區在保護社區社會網絡的基礎上，循序漸進地進行小區內物質環境微更新和社區公共設施配置優化，未來引入具有城市吸引力的設施，應該能夠確保社區可持續高活力地發展。

3.3 發展監測和定期成效評估

在西方社會住宅區更新歷程中，對社區進行長時間的人口數量、家庭構成、居住滿意度、就業情況等多方面的數據跟蹤，能夠使政策制定者了解這類社區發展的真實狀況，確保及時評估政策成效并進行必要的修訂。社區物質環境更新帶來“顯性”成果，還需要從居民角度“隱性”的評估來確認最終的更新成效。這一點對于中國保障型大型社區的發展更新有重要借鑒意義。

中國幅員遼闊，保障型大型社區地處不同地域、不同城市、不同區位，城市吸引力、人口導入政策、社區周邊環境都存在差異，各個社區的發展狀況也必然存在差異。未來更新政策制定時，除了全國統一的行動策略，還需要地方化的具體更新措施支持。從英國的經驗可以看到，由地方政府主導“自下而上”制定的地方化更新措施，更有效地提升了社區活力，取得了明顯的“人的振興”成效。在未來中國，全國性和地方化兩個層面的政策制定需要一個統一的可以比較的評估體系。借鑒西方經驗，建立一個多時間截面統一標準的評測系統，對全國范圍的保障型大型社區進行人口和環境監測存在必要性。可以參考歐盟RESTETE項目的調查設計和應用較為廣泛的荷蘭的RESS-DLV問卷，制定適合中國國情的保障型大型社區居民居住狀況調查，以一定的時間間隔展開全國范圍的抽樣調查，衡量不同地區、不同城市之間保障房社區發展現狀和差異，為未來全國性和地方化更新政策制定提供依據。

4 結語

中國保障型大型社區的發展關系到千萬中低收入家庭的居住“福祉”，過去10年這些社區已初具規模，未來將面臨物質環境和社會環境雙重更新。西方社會住宅區近50年發展更新歷程證明：（1）在同時存在貧富差距、種族矛盾、居住隔離的社會環境中，改變貧困社區的面貌僅僅改變物質環境，或者僅僅是將不同收入階層置于一個空間中居住并不可行。（2）以新加坡為代表的亞洲國家，社會住宅區中自有住房比例較高，居民的責任感和安全感較強，流動性較小，通過住宅微更新和社區配套升級逐步改善居民的生活質量，社區整體發展較為穩定。（3）在租賃住房占主導的歐美國家社會住宅區中，社會環境的改善和物質環境的更新同等重要，各個國家的發展最終都趨向于社區融合、住宅微更新、社區配套升級、社區服務幫扶4個方面同步的綜合振興。（4）在社區中植入具有城市吸引力的核心功能，是同步改善物質環境和社會環境的有力措施，能夠從根源上改變貧困面貌，與城市重新建立人員流動和肌理鏈接。中國的保障型大型社區在高自有率的背景下具備穩定發展的基礎，未來在保證社區社會網絡穩定的前提下，以住宅微更新為基礎，社區設施更新為主干，積極植入具有城市吸引力的核心功能，能夠確保社區進入良性可持續發展的通道。與此同時，建立一個全國范圍的保障型大型社區發展監測系統也勢在必行，通過多時間截面基于統一標準的調查，對比不同地區、不同城市、不同區位社區的發展差異，為全國性和地方化兩個層面的社區更新政策制定、修訂提供依據。

本文著重于分析西方國家社會住宅區更新歷程、政策以及具體措施的共性和差異，篇幅所限對單一國家政策解析不夠詳盡，對于更新主體、金融政策、公眾參與等管理層面的問題也未做更深入的解析，在未來研究中將進一步完善。

注釋：

①西方政府報告中對這類社區的英文稱謂為Social Housing Estates，在中文文獻中一般稱這類住房為社會住房或社會住宅。本文參考陸超、龐平在《城市規劃》第37 卷第8 期（2013）中對這類社區的稱謂“大型社會住宅區”，統稱為“社會住宅區”。涉及具體國家時，采用該國的具體稱謂。

②完全版18 個變量，根據前期數據結果進行數據分析和簡化，精簡版縮減到8 個問題，也能夠有效檢測到居民的滿意度差異。

③住房城鄉建設部、財政部和發改委聯合發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178 號）；住房和城鄉建設部等六部委發布《關于試點城市發展共有產權性質政策性商品住房的指導意見》(建保〔2014〕174 號)。