事業單位全面預算管理的實施路徑探索

殷 艷

（大邑縣衛生健康局下屬大邑縣醫院事務服務中心，成都 611330）

引 言

2014 年，《國務院關于深化管理制度改革的決定》的出臺明確了預算管理制度改革的總體方向。2018 年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》以“全面”“績效”為關鍵點，從宏觀角度對預算績效管理的全面實施做出了部署。2020 年，國務院下發《預算法實施條例》（簡稱《條例》），推動了預算管理制度改革的法治化進程。2021年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（簡稱《意見》）結合預算管理現狀對預算管理制度體系建設提出了新規定、新要求。在此背景下，如何有效實施全面預算管理，成為事業單位改革的關鍵所在。

一、事業單位全面預算管理的意義

預算產生于資源的稀缺，全面預算管理模式下，事業單位依托一個綜合的管理體系對各部門預算、收支、績效等進行整合，通過統一的協調與規劃來促進資源效益的有效發揮，同時基于全員參與來動態監測、分析資源使用情況，進而達到資源優化配置的目的。

事業單位運營與發展對財政資金有較強的依賴性，新時期在新的經濟下行壓力下，財政收支平衡矛盾逐漸加大。為更好地“節用裕民”，推進“六保六穩”政策落地，國家政府一再強調“過緊日子”，要求各級政府、各財政供養單位壓減非急需、非剛性支出，“克服本位主義，克服保基數、占盤子的慣性思維”。全面預算管理涵蓋財政預算，積極探索全面預算管理的實施路徑，有利于事業單位科學優化支出結構，確保財政資金得到有效利用。

全面預算管理是管理會計在預算領域的重要體現，因此其具有管理會計“分析過去、規劃現在、謀定未來”的職能作用。從時間上來看，全面預算管理是對未來一定時期運營管理活動與財務活動所出的系列計劃安排；從空間上來看，全面預算管理基于對長遠戰略目標的層層分解，將其細化為具體可執行的工作計劃，使事業單位各部門可以更加清晰地把握自身工作目標及任務，對強化單位內部管理具有重要作用[1]。

二、事業單位全面預算管理中的問題

（一）預算編制質量有待提高

事業單位開展全面預算管理工作必須按規定要求做好預算編制，保障編制質量，從而為后續預算執行、考核等指明方向。然而，結合目前各地政府部門公開的信息來看，不少事業單位預算編制質量還有待進一步提高。或是編制方法陳舊，不符合零基預算改革的需要；或是編制內容不完整、不科學，如未實現應編盡編、缺乏有效評估導致編制過大。例如，據某市審計局公開公示的審計工作報告顯示，在對地方自然資源和規劃局、市場監督管理局、農業局、文旅局、教育局、某高級中學等6 個部門單位及其所屬27 個二級單位的2021 年年度預算執行審計中發現：有6 家單位預算編制不完整，動用其他收入和以前年度結轉資金等未編入年初預算，涉及資金2358.33 萬元；有3 家單位項目預算編制過大，導致財政資金指標結余，涉及資金64.01 萬元。

（二）預算執行力度不夠

預算執行是事業單位全面預算管理的關鍵環節，起到“承上啟下”的作用。一方面，通過預算執行實現預算目標、方案、制度等落地；另一方面，以預算執行情況為預算績效考評的重要依據。但實際上，各級事業單位或多或少存在預算執行力度不夠的問題，具體表現為無預算支出或超預算支出、違規報銷、往來資金清理不及時、賬賬不符等[2]。上述案例中，有2 家單位超預算列支“三公”經費3.9 萬元，2 家單位賬務處理不規范，涉及資金51.66 萬元，7 家單位往來資金清理不及時，7 家單位手續不全且違規報銷費用290.41 萬元。

（三）預算績效管理未成體系

全面實施預算績效管理是新時期預算管理制度改革的一大舉措，有利于強化預算的剛性約束。在進一步深化預算管理制度改革的背景下，事業單位應當緊跟政策腳步，加強預算績效管理體系建設。但是目前來看，不少事業單位預算績效管理未成體系。一是預算績效管理意識有待強化，仍然有部分管理者及關鍵崗位人員未能深刻認識到預算績效管理的內涵及價值作用。二是績效目標及其涉及的指標設置不合理，現行指標并不符合《預算法實施條例》《項目支出績效評價管理辦法》等政策法規的規定要求。三是項目績效管理不到位，或缺乏項目事前評估，或因項目事中監控不足導致項目支出緩慢，甚至是無法支出。仍以上述案例為例，審計中還發現有13 家單位50 個項目績效編制存在500 萬元以上項目未開展事前績效評估、指標設置不合理和未及時調整績效目標等情況；3 家單位3 個項目當前不具備支付條件，導致資金無法使用，涉及資金356.98萬元；4 家單位5 個項目實施緩慢，造成項目資金無法及時支付，涉及資金3453.73 萬元。

（四）預算信息化水平較低

數字經濟時代，新一輪科技革命深入發展，各行業領域加速轉型升級。事業單位作為國家治理的重要組成部門，承擔著推動財政治理數字化發展的艱巨任務。信息化是數字化的基礎，要想真正實現數字化，必須加強信息化建設。為推動財政治理數字化發展，夯實其信息化基礎，國家政府相繼出臺《預算管理一體化規范》《預算管理一體化系統技術標準》等政策文件，指導各單位建設并應用預算管理一體化系統。但從具體實踐來看，事業單位整體預算信息化水平較低，預算管理一體化系統應用有所不足。例如：各平臺數據遷移工作不完善，部分數據來不及備份和遷移，“哪里漏補哪里”情況常有；一體化系統工作流程復雜，在一定程度上加大了預算管理時間成本及人力成本；系統功能有待完善，自動化業務處理與人工操作各自參半，一旦某環節出問題需要補充大量工作；系統應用對人員信息素養有較高要求，但不少人員對一體化系統的熟悉適應程度不夠[3]。

三、事業單位全面預算管理的實施路徑

（一）提高預算編制質量

《意見》指出應積極運用零基預算理念優化財政收支結構，而各級政府部門也在扎實推進零基預算改革。在此背景下，事業單位有必要緊跟地方腳步，以零基預算為基礎，提高預算編制質量。

財政預算主要用于社會公共服務、地方產業扶持、重要重大民生工程建設等方面，為確保財政預算的合理分配，事業單位可編制年度重點保障事項清單，通過上級轉移支付資金與本級自有財力安排的預算資金的統籌規劃，將財政預算資源向重點項目傾斜。對于沉淀的財政性資金一律上繳財政，其他資金納入單位預算。對于單位人員工資及單位運轉支出，結合相關部門批準的機構編制、基本工資、津貼補貼等信息，參考地方財政標準，采取定額定員為主的編制方法。對于年度重點保障事項清單支出，將其細化編制到具體的地區，按事項的輕重緩急來安排預算資金。

（二）加大預算執行力度

預算執行分為預算控制與預算調整。預算控制包括事前控制、事中控制、事后控制等，屬于內部控制范疇。預算調整是否規范直接影響單位各項預算，事業單位可通過構建預算執行動態管控機制、規范預算調整程序等措施加大預算執行力度[4]。

事前控制以預防性控制為主，各執行單元按既定預算目標、本部門年度工作計劃等制定預算執行計劃工作明細，由計財處、預算管理組織等進行審核，審核通過后匯總形成總的執行計劃，上報領導審議，經審議后下達預算指標，同時深化各崗位人員對自身預算執行工作目標及任務的認識。

事中控制著重強調預算偏差糾正，堅持“無項目不預算，無預算不支出”，黨委、財務、審計等各監督力量充分發揮自身監督職能，一方面對一般事項進行常態化監督，另一方面加強對重要事項的專項監督，及時發現并糾正預算執行偏差。

事中控制注重對預算執行問題及財務風險的檢查，定期召開預算執行分析會，各部門匯報階段性的預算執行工作，并就當前預算執行中的重點難點問題進行集中討論分析，通過對各部門意見或建議的匯總形成預算執行優化方案。加強賬目清查，深入挖掘當前是否存在無預算支出或超預算支出、賬務處理不規范、往來資金清理不及時等問題，嚴肅追究相關部門及主要責任人責任，督促其進行整改。

對于預算調整，原則上，一旦確定預算方案，“非必要不調整”。若單位管理者有重大變化，或新的政策對單位預算管理提出新的規定要求，或有重大突發事件發生，經嚴格審議后決定預算是否進行預算調整及調整的額度。

（三）建立健全預算績效管理體系

預算績效管理將績效理念滲透于預算管理的各個環節，《條例》為預算績效管理提供了有力的法律保障，而對于項目績效管理，國家政府也出臺了相應的政策文件，如上文提到的《項目支出績效評價管理辦法》（簡稱《辦法》）。事業單位應當以相關政策法規為指引，建立健全預算績效管理體系，從而在單位內部形成預算編制到考核評價的全面預算管理閉環。

就績效目標及指標設置而言，對于專項資金項目，事業單位需要在年度預算編制期間就設置相應的績效目標，其目標所涉及的指標涵蓋三個層次，分別為產出、效益與滿意度，而一級指標下均要設置二級、三級指標，且不能空缺。其中，產出指標至少包含數量、質量指標。盡可能量化各項指標的目標值，倘若存在無法量化的情況，也應制定相應的衡量標準。

在項目績效管理方面，把好事前評估這一績效關口，特別是對于大額預算項目，有必要對項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、財政支出有效性等進行重點論證，同時加強項目事中監控，把握項目進度，如果出現項目進度緩慢的情況，及時分析其原因并采取針對性措施加快項目進度，確保資金的及時支付[5]。

在預算績效管理當中，績效考評結果應用至關重要，事業單位應當主動向社會公開和本單位相關的預算績效管理信息，如四本預算情況、存在問題及原因、改進建議等，并將績效考評結果與單位預算安排、管理改進等掛鉤。

（四）深入推進預算信息化建設

深入推進預算信息化建設是落實“數字財政”戰略部署的重要體現，也是事業單位有效實施全面預算管理的內在需要。預算信息化不只是系統平臺建設與應用，還是涵蓋組織、制度、系統、數據、人才等多方面的改革。

第一，強化組織保障。根據單位預算信息化建設需要，成立相應的管理組織，并將其責任壓實、壓細。例如，某市氣象局于2022 年8 月在政府網站上發布重要工作信息，宣布成立預算管理一體化實施領導小組，并將其下設于單位計財處，主要在單位黨組織的領導下對預算管理一體化實施工作進行統籌規劃、協調指導與督導落實，同時成立領導小組辦公室，以負責協調單位各直屬機構、內設機構開展具體工作，并提供政策指導，開展宣傳、業務培訓等活動，與上級單位對接實施中的重難點問題。

第二，完善管理制度。圍繞預算信息化對單位現行管理制度加以完善，強化制度的規范性與約束力。例如：建立電子票據管理制度，明確電子票據開具、打印、傳輸、入賬、作廢、核銷、歸檔等流程，針對電子票據相關系統模塊管理提出嚴格要求；健全信息溝通制度，暢通與上級單位的溝通渠道，并改進內部溝通程序。

第三，優化管理系統。在地方主管部門的指導下，緊跟地方預算管理一體化系統的部署要求，結合自身業務需要，逐步將預算管理一體化系統與其他系統進行有機對接，以系統化思維全流程整合預算管理各環節的業務規范，并將內部控制、風險管理等規則嵌入系統中。

第四，注重數據治理。按照地方政府的統一部署，切實做好完善基礎數據、開展數據遷移、維護業務數據等工作，確保賬賬相符、賬實相符、賬證相符，同時加強各部門的協調配合，提高數據的真實性、準確性、完整性。例如，某市林業和草原局組織開展國有資產數據專項治理與審核工作，全面清點盤查單位資產賬目、資產使用情況，完善349 條資產信息，通過數據的對比審核進一步規范了資產信息卡內容，做到資產賬與財務賬一致、資產賬與總賬一致、單項資產賬賬相符。

第五，加強人才培養。以預算管理關鍵崗位人員為主要培養對象，在思想上培養其信息化思維與數據治理觀念，提升其崗位責任感與職業道德感；在知識上圍繞國家最新預算信息化相關政策法規擴充其知識庫；在技能上著重強化其預算管理一體化系統的操作能力，使其逐漸熟悉并適應系統應用環境下的預算管理工作。通常而言，地方財政部門會牽頭組織開展預算一體化系統上線運行培訓活動，事業單位有必要鼓勵單位人員積極參與其活動，助力人員業務水平與實操能力的提高[6]。

結 語

事業單位全面預算管理對單位優化配置資源、高效利用財政資金、強化內部管理等具有重要意義。面對預算編制質量有待提高、預算執行力度不夠、預算績效管理未成體系、預算信息化水平低等問題，事業單位應當堅持政策、問題、風險導向，緊抓零基預算改革機遇，提高預算編制質量，構建預算執行動態管控機制，規范預算調整程序，以加大預算執行力度，并通過合理設置績效目標及指標、加強項目績效管理、促進績效考評結果應用等，建立健全預算績效管理體系，同時順應信息化發展趨勢，從組織、制度、系統、數據、人才等多方面入手，深入推進預算信息化建設，特別強調預算管理一體化系統的有效應用，從而實現全面預算管理的有效實施。