面向公共政策制定全過程的輿情情報服務框架研究

王潤琪　楊建林

關鍵詞： 公共政策制定； 輿情情報； ＲＤＪＦ 循環； 情報服務框架

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０１．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２５０.２ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０１－０１３０－１３

在推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革目標下， 我國公共管理從偏重于政府本位的管制思維轉變為民眾、社會本位的協同多元治理模式［１］ ， 充分考慮人民群眾作為公共政策社會實踐主體的輿論、意志， 優化公共政策制定過程已成為一項緊迫的任務。

公眾輿論中蘊含著大量動態信息， 為公共政策制定提供了豐富情報， 對支撐政府決策有多方面利好： 政策回歸群眾本源， 保證政府政策科學性； 擴大政府決策信息源， 保證政府政策民主性； 提高政府決策透明度， 保證政府政策公信力； 節約政府決策成本， 保證政府政策高效性。但將繁雜的輿論信息轉化為能夠輔助決策的“真材實料” 需要經歷復雜的流程， 怎樣設計好輿情服務于公共政策制定的流程仍具有廣闊的研究空間。

情報工作以自身所具有的科學性、服務性、社會性， 在管理方式與組織模式上體現出特有的學科優勢與工作性質［２］ ， 在應對如何將海量輿論數據轉化為有價值的輿情情報并輔助政府決策的挑戰中能夠發揮關鍵作用。在結合公眾輿論完善公共政策制定工作的進程中， 較之純粹的公共管理視角， 情報學理論與方法的應用以數據、信息為主要研究對象進行客觀分析、組織、傳遞和利用， 使其轉化為能夠正確指導實踐活動的輿情情報， 進而能夠削弱明顯的政治傾向與意識形態內容［３］ 。以情報為出發點對政策制定開展科學性的解釋闡明、分析與預判，可以實現“為決策服務” 的目的［４］ 。因此， 本文把握住情報學理論與方法在公共政策制定過程中應用的機遇， 以輿情情報作用于公共政策制定全過程的分析及實踐困境為出發點， 提出公共政策制定全過程輿情情報服務模型的優化思路， 引入ＲＤＪＦ 循環構建公共政策制定全過程輿情情報服務框架， 以期推進我國公共政策制定過程中應用輿情情報研究的智慧化、智能化發展。

１ 相關研究

在信息交互如此快速高效的今天， 輿情情報的即時性、多樣性、互動性等特點， 使其擁有廣闊的應用場景。輿情情報服務是通過有規劃的情報研究方法和手段， 對有價值的輿情數據進行綜合、評估、分析和解讀， 將處理過的輿情信息轉化為情報以滿足需求的過程。如何充分運用情報分析方法與工具提升輿情情報支撐能力、豐富輿情情報服務， 已成為當前學界關注的重要議題之一。

針對輿情情報研究對象， 國內圍繞輿情情報服務的相關研究多面向突發事件， 以熱點事件為例或圍繞某具體主題開展研究。如王蘭成［５］ 以網絡輿情情報的規劃、獲取、處理、加工和分發５ 個階段的實現流程為基礎， 得出實現突發事件應急處置的輿情情報支援的系統框架。李金澤等［６］ 從突發事件輿情中提取情報并分類為訴求型情報和支援型情報，以“新型冠狀病毒肺炎” 事件輿情數據進行情報感知實驗， 比較得出支持向量機是情報感知效果最好的算法， 驗證了突發輿情事件情報感知的準確性和可行性。夏一雪［７］ 從社會安全事件要素和過程出發確定“異常→風險→情報” 的情報感知過程， 基于輿情大數據構建情報感知指標體系并開展應用研究。

針對輿情情報研究成果， 國內的輿情情報服務研究多提出單一輿情情報分析技術或模型， 能夠服務于事件演變不同階段的輿情情報服務框架研究較少。如王蘭成［８］ 提出基于情報語義關聯集成分析ＩＳＡＩＡ 新方法， 在知識技術支持下集成鏈接分析法、聚類分析法和內容分析法， 面向網絡輿情處理拓展和深入情報學方法的研究。華瑋等［９］ 構建網絡輿情事件多層次情感分歧度分析模型， 基于網絡輿情事件層、評論對象層、用戶層提出多層次情感分歧度分析方法。余韋等［１０］ 從符號網絡特性入手， 在半非負分解過程中引入深度學習， 提出深度半非負矩陣分解模型（ＤＳＮＭＦ）。

國外研究對于利用公眾輿論輔助政府決策的關注開始較早。英美等國家（地區）的較多公職官員由選民直接選舉產生， 這種制度使決策者必須注意選民的政策偏好， 選民的意志可以直接反映在最高權力機構的決策過程中。二戰后， 隨著美國國內利益集團發展、政治籌碼增加， 美國府會博弈日愈激烈。肯尼迪總統最早聘用民意專家， 在政策制定過程中高度重視輿論調查分析?？夏岬现蟮目偨y愈加積極地尋求民意對白宮工作的支持， 這種決策者向選民邀寵和主動兜售政策或聽取公眾意見的新型執政手段稱為“白宮政治營銷”。卡特政府時期，副國務卿紐瑟姆承認； “雖然政府的某些程序是不對外公開的， 但在美國民主體制下成功的決策最有賴于公眾的接受和支持”［１１］ 。１９ 世紀８０ 年代至２０世紀初葉， 美國社會普遍相信， 當政策得以公開以后， 公眾輿論的批評能夠補救權力決策的缺陷， 使政府在局面失控之前就能覺察和糾正問題， 并改正錯誤。拉斯韋爾斷言： “如果在政策制定過程中， 缺少關于政策成功所仰賴的公眾輿論狀況的專門信息，那么政策的制定過程就是十分危險的”［１２］ 。過去的三四個世紀尤其是１９ 世紀， 英國在任何特定時期都存在伴隨著立法進程的某種普遍或占主導地位的公共輿論， 輿論潮流相互影響， 輿論的各個時期相互重疊。而石澤義治以冷戰后日本主要政策為研究對象， 得出日本國內“選舉期間， 政府的決策者不太可能強行通過公共輿論反對的核心政策； 而在非選舉期間， 政府決策者很有可能強行通過公共輿論反對的核心政策” 的政府決策與公共輿論的關系結論［１３］ 。除了各國（地區）豐富的理論基礎， 隨著國際形勢的風云變幻， 近年來其他國家（地區）針對國際突發事件在將公眾輿論與政府決策的結合上也有所動作。自２０１２ 年普京第三次任俄羅斯總統以來， 在其所經歷的俄羅斯加入世界貿易組織、平息敘利亞的化學武器問題， 以及斯諾登從美國逃到莫斯科的問題中， 俄羅斯媒體基本上經歷了和政府信息、國際社會反饋的磨合過程。俄羅斯媒體不但做到了向政府提供準確信息， 而且向受眾提供來自俄羅斯政府和國際社會的準確信息， 讓受眾完全了解事件的過程后， 全面支持政府所做出的決策［１４］ 。

綜上可見， 國內輿情情報服務相關研究多面向突發事件、熱點事件， 多提出單一的輿情分析技術方法、模型， 提出全過程輿情情報服務框架的研究有待補充。國外關于公共政策和公共輿情的理論基礎較為夯實， 但由于國家體制和國家治理體系的不同， 我國政府借鑒其他國家（地區）公共政策制定過程的輿情分析框架存在現實阻礙。因此， 基于我國國情， 面向公共政策制定全過程， 提出可模式化操作的輿情情報服務框架為本文重點， 為政府科學決策、有效執政提供參考和借鑒， 對政府決策中的公民參與進行最優化的建構。

２ 輿情情報作用于公共政策制定全過程分析及實踐困境

２.１ 輿情情報作用于公共政策制定全過程的模型

制定公共政策過程中的輿情情報主要由政策相關問題引起的公眾輿論加工整合而成。公共政策將最根本受眾——公眾的利益要求輸入政策制定系統，并將其轉化為政策輸出， 制定過程離不開與公眾溝通協調政策內容， 輿情情報體現在公共政策制定的各個階段中。但各階段的輿情情報繁多冗雜、輿情主旨有所差異、輿情需求界定較為模糊， 不利于政府利用輿情情報輔助決策， 也對構建公共政策制定全過程輿情情報服務框架形成了障礙。因此， 有必要對公共政策制定流程中輿情情報的作用情況進行梳理并整合出一般性模型。

公共管理學界普遍認為， 公共政策制定過程分為政策問題界定、構建政策議程、政策方案規劃、政策合法化４ 個階段。其中政策合法化階段主要內容為政治系統活動及法律問題界定， 與輿情情報相關性弱， 故不做討論。

政策問題界定階段中， 由約翰·金登（Ｋｉｎｇｄｏｎ）提出的多源流理論是較為主流的政策問題界定理論，由問題源流、政策源流和政治源流構成。問題源流由社會環境中的各種社會問題形成， 以焦點事件、指標變化、公眾和官員的反饋等形式被政府關注；政策源流是專家提出政策建議、政策主張以及政策方案的過程； 政治源流內包括的則是國民情緒、民意、利益集團的壓力、政府變動等因素。輿情情報在我國政策制定的政策問題界定階段主要體現為需求輿情， 在問題溪流中主要表現為社會問題引發的輿情， 在政策溪流中輿情內容主要表現為官僚、學者、研究人員的政策建議和主張， 在政治溪流中主要表現為國民情緒等。３ 種源流相互獨立、互不影響， 發展成熟后在特殊的時間點被政策決定者發現推動實現匯合， “政策之窗” 即政策議程開啟［１５］ 。

在構建政策議程階段， 美國學者羅杰·科布（Ｒｏｇｅｒ Ｗ Ｃｏｂｂ）和查爾斯·愛爾德（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｄ.Ｅｌｄｅｒ）從政策議程參與主體和性質出發， 將政策議程分為系統議程和政府議程。構建政策議程階段的輿情情報內容往往圍繞議政展開， 以公共問題引發社會公眾和組織對政策的討論的形式聚集在系統議程中。政府議程以政府決策人員和專業分析人員作為主體， 以嚴謹科學的方法、正式固定的程序， 分析具體集中的政策問題， 公眾輿情不聚集于此。雖然系統議程不是認定和解決政策問題的實質過程， 但是系統議程所進行的討論將會影響到政府議程， 某種經過系統議程討論的政策問題可能會直接進入政府議程。在政府議程討論的政策問題， 也可能由于政府覺得其討論不夠成熟而回流至系統議程交由公眾討論， 因此政策問題的最終認定往往是系統議程和政府議程共同討論和分析的結果。

政策方案規劃步驟中， 作為決策理論學派的主要理論觀點之一， 西蒙（Ｓｉｍｏｎ Ｈ Ａ）提出的決策過程模型認為以決策者為主體的管理決策過程經歷以下３ 個階段： 情報， 即進行情報的收集與加工、研究決策環境、分析和確定影響決策的因素或條件；設計， 即發現、開發以及分析各種可行方案； 抉擇，即確定最優方案并予以實施和審核。公眾輿情在此步驟主要聚集于“情報” 階段， 主要為成熟的決策輿情， 且偏向于對輿情信息進行整理歸類、加工分析后升華為決策與行動建議的輿情情報。

將“政策問題界定—構建政策議程—政策方案規劃—政策合法化” 整理為我國公共政策制定過程， 并著重討論前三階段中輿情情報的作用， 得出輿情情報作用于公共政策制定全過程模型， 具體如圖１ 所示。結合模型在實踐過程中面臨的困境，為后續優化公共政策制定全過程中輿情情報作用機制奠定基礎。

２.２ 實踐中輿情情報作用于公共政策制定全過程面臨的困境

如我國輿情情報作用于公共政策制定全過程模型所示， 實際決策時， 公共政策制定過程在時間線上存在著先后相繼和延續的關系， 輿情情報的作用機制隨著公共政策從無到有再終結的線性關系流動， 呈現為伴隨政策制定步驟的單鏈條流向。這樣的“單鏈條” 流向缺失政策抉擇確定后與原始需求的對齊驗證， 在實踐中顯示出以下弊端：

１） 輿情情報“束縛” 政策制定： 盡管輿情情報由輿情數據經搜集篩選、加工分析等一系列情報手段處理而得， 但仍存在輿情“失真” 的可能性。例如， 網絡差異度等外部因素可能導致弱勢群體表達平臺匱乏、表達渠道受阻、表達內容片面， 造成輿情情報中弱勢群體利益表達缺失。此外， 參與公眾素質差異導致的輿情內容良莠不齊、公眾利益角度不同導致的輿情表達主觀化、“沉默的螺旋效應”導致的輿情聲量失衡都可能使輿情情報出現偏差。而在“單鏈條” 模式中， 這種偏差無法被及時驗證、糾正， 政府決策將受其束縛并隨之出現偏差， 影響政策精度， 偏離公共目標。

２） 政策制定“綁架” 輿情情報： “單鏈條” 模式以制定公共政策流程為主干線， 政府決策者占有主體優勢地位。這樣的主導地位導致決策者為了達成政策制定目標、順利執行政策而選擇性參考輿情情報， 甚至刻意忽略某些輿情情報的風險大大增加。在單鏈條的輿情情報作用流向中， 這種“情報失聲” 現象很難被發現、解除， 不全面、不客觀的輿情情報參考行為必將造成公共政策制定的非代表性， 影響政策效果。因此， 輿情情報作用于公共政策制定全過程是一個復雜的情報服務過程， 需要平衡好輿情情報的參考和公共政策的制定， 防止輿情情報失真影響公共政策制定， 避免公共政策制定造成部分輿情情報失聲。要找到二者的平衡點， 當務之急是建立政策抉擇確定后與原始需求及公共政策目標的對齊驗證環節， 突破“單鏈條” 模式的局限性， 打破實踐中輿情情報作用和公共政策制定之間相互制約的困境。

３ 公共政策制定全過程輿情情報服務模型的優化思路及ＲＤＪＦ循環的引入

３.１設計目的

本文期望建立具有普適性的、能夠支持公共政策制定全過程的輿情情報服務模型， 而不局限于某種類型公共政策、決策某個環節的輿情情報作用。提出模型具有作為輿情情報歸屬主體的民眾和輿情情報利用主體的決策政府的雙服務用戶。在由互聯網、多媒體、大數據等組成的數據密集型多維輿情環境中， 圍繞用戶間的輿情情報交互， 在以情報需求引領情報數據挖掘技術獲取、加工、組織、利用輿情信息的基礎上， 回歸公共政策的價值本性， 輔助對政策研究成果的對比、分析、改進工作， 使其決策更具科學性與預見性； 創新性地增加決策成果與原始輿情情報的對齊糾正環節， 以保證政策制定過程中輿情情報服務的有效性。

３.２ ＲＤＪＦ循環的含義與功能

雷帥等［１６］ 在對國防科技戰略情報進行研究時，歸納出“需求理解（Ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ）—數據挖掘（Ｄａ?ｔａ）—綜合研判（Ｊｕｄｇｅ）—服務反饋（Ｆｅｅｄｂａｃｋ）” 循環（ＲＤＪＦ 循環）的研究方法框架， 包括１６ 個步驟，如圖２ 所示。

Ｒ（Ｒｅｑｕｉｒｅｍｅｎｔｓ）表示“需求理解”， Ｄ（Ｄａｔａ）表示“數據挖掘”， Ｊ（Ｊｕｄｇｅ）表示“綜合研判”， Ｆ（Ｆｅｅｄｂａｃｋ）表示“服務反饋”。其中， “需求理解”階段的重點是立足研究對象實際， 提出開展情報研究的需求， 并分解為具體研究問題； “數據挖掘”階段指根據需求全面采集研究對象的動態新聞、文獻資料、現象等， 并進行數據清洗和挖掘分析；“綜合研判” 階段指基于需求， 依據經過清洗分析挖掘后的數據， 分析研判研究對象治理的主要做法， 并提出針對性的啟示建議； “服務反饋” 階段指整理完善綜合研究結論， 形成研究產品并向用戶進行反饋， 并根據用戶反饋意見進行修改完善。在ＲＤＪＦ 循環方法中， 研究產品需要結合用戶需求和意見， 經過多次重復和調整才能最終交付給客戶。后李曉松等［１７］ 又將美國國防采辦管理改革綜合研究的ＲＤＪＦ 循環方法應用于以數據驅動的美國國防采辦管理改革案例， 實踐證明了ＲＤＪＦ 循環法應用于情報服務研究的可行性。

３.３ ＲＤＪＦ 循環在公共政策制定全過程輿情情報服務中的適用性

在優化公共政策制定全過程輿情情報服務模型時引入ＲＤＪＦ 循環， 主要出于以下原因：

１） ＲＤＪＦ 循環方法展示了迭代發展、螺旋上升的事物發展過程， 這與我國公共政策制定全過程類似。隨著時代發展和行業進步， 許多公共問題解決方式的演進也促進著政策優化完善， 舊有公共政策的服務反饋催生出更加契合現狀的新公共政策，以能夠體現新舊銜接的循環模型概括公共政策制定全過程比獨立的單鏈條模型更為貼切。

２） 公共政策制定全過程的輿情情報研究工作遵循“數據—信息—知識—智慧” 的轉化鏈條， 輿情情報服務旨在圍繞需求從紛繁復雜的輿情數據中，分析挖掘出有價值的知識或情報， 輔助政府決策。

“需求理解—數據挖掘—綜合研判—服務反饋” 過程是對我國公共政策制定全過程的輿情情報研究工作流程的概念性概括。

３） ＲＤＪＦ 方法中“服務反饋” 與“需求理解”兩模塊互相驗證的循環作用有助于解決目前輿情情報作用于公共政策制定全過程面臨的痛點。單鏈條模式中， 輿情情報的參考和公共政策的制定難以平衡， 偏向任何一者都將影響最終公共政策的效果。而在ＲＤＪＦ 循環中， 不僅可以由輿情情報需求理解引領公共政策制定活動， 還可以將公共政策的服務反饋結果反過來與最初輿情情報需求相互驗證， 這將從根本上彌補現有輿情情報作用于公共政策制定全過程的漏洞， 使輿情情報的參考價值和公共政策的決策精度相輔相成。

４ 基于ＲＤＪＦ 循環的公共政策制定全過程輿情情報服務框架構建及解析

４.１ 情報服務框架構成

基于ＲＤＪＦ 循環方法， 結合前文梳理的輿情情報作用于公共政策制定全過程的現實困境， 將公共政策制定過程中的輿情情報服務框架分為需求理解、數據挖掘、綜合研判、服務反饋４ 個模塊， 構建面向公共政策制定全過程的輿情情報服務框架， 具體如圖３ 所示。需求理解從輿情情報服務的前瞻性出發， 引領數據挖掘這一情報加工模塊， 并將數據分析結果輸送至綜合研判模塊， 發揮決策輔助功能，提出最終的輿情情報及政策研判結果后服務公眾并收集意見， 再次驗證需求的滿足成效。４ 個模塊間均進行正向推進與反向交互反饋， 對齊情報需求與政策服務結果存在的偏差， 及時修正與調整政策誤差， 進一步優化完善輿情情報服務方法與結果解讀。這樣的框架與哈羅德·拉斯韋爾（Ｌａｓｓｗｅｌｌ Ｈ Ｄ）將政策制定過程劃分為情報、建議、規定、合法化、應用、終止和評估７ 個階段有異曲同工之處。本框架同樣以情報位于決策過程最前端， 即站在“需求理解” 的戰略高度， 以情報學理論、技術和方法為支撐深度挖掘社會輿情情報資源， 將輿情情報作為決策的基礎， 系好“第一顆扣子”， 保證后續決策的科學性。

拉斯韋爾認為， 政策分析者在決策過程中可做３ 種貢獻： 一是確定一項政策的目標和價值； 二是收集和提供有關信息； 三是提出幾種政策方案及其最佳選擇。在本框架中， 第一、二種貢獻分別由需求理解和數據挖掘模塊完成， 綜合研判模塊則實現了第三種貢獻， 且在“３ 種貢獻” 的基礎上， 本框架更豐富了服務反饋模塊及公共政策制定成果與公眾原始需求的相互驗證功能， 進一步突出了其修正公共政策制定過程中輿情情報利用偏差、輔助政策制定者精準決策的能力。服務框架對輿情數據進行深層次開發， 為公共政策制定提供具有高質量、針對性、連接性、整合性的輿情情報資源， 避免了決策者對碎片化輿情信息的割裂化利用。從情報學視角設計強調通過促進利用以實現輿情情報的社會價值最大化， 顯示了其廣泛的應用前景。

４.２ 需求理解

以問題為導向、以需求為牽引一直以來被情報服務工作奉為圭臬， 輿情情報服務更應當發揮聚集民情民意、引領政策制定的特性， 扎根實際需求、對公共政策制定方向做出規劃。因此， 基于ＲＤＪＦ循環的公共政策制定全過程輿情情報服務框架起始于需求理解模塊， 需求理解模塊起始于輿情情報需求理解環節。

公共政策學中， 公共政策信息的主要來源為政府掌握的信息、大眾媒介傳播的信息、公眾需求的信息、公共政策調查的信息。從這些信息中著重識別公共政策需求來源， 參考于正偉等［１８］ 提出的影響政策需求的因素， 將輿情情報需求理解角度歸納為公共問題及發展需求、公眾的偏好及認知程度、原有政策不適性３ 個方面。首先， 公共問題的產生是政策分析的邏輯起點， 是公共政策存在的基本理由［１９］ 。隨著社會進步與行業發展， 公共利益也不斷更新需求， 公共政策需要通過了解輿情情報， 對社會各利益主體的利益需求進行整合并， 隨著發展狀況及時調整， 以滿足大多數社會成員的利益取向；其次， 公共政策問題盡管主要以客觀社會事實為基礎， 但最終還是與民眾的主觀認定和偏好緊密相聯，相應的政策需要隨著公眾對該政策的偏愛程度增強而增加； 最后， 原政策的不適性也是較強的輿情情報需求體現形式之一。政策的不適性導致群眾產生大量不滿輿情， 迫使決策者改變現有政策、扭轉局勢， 繼而催生出經過優化的新政策。在獲取以上輿情情報需求時， 應盡量減少傳播層次、防止人為過濾， 避免信息的失真， 保證輿情情報需求的準確性。

理解輿情情報需求后， 需要從輿情發展趨勢、傳播情況、情感傾向、未來演變等不同維度出發對情報需求進行細化分解和深入挖掘。面對各類網絡媒體、新聞門戶網站對政策的評論動態， 以相關關鍵詞為抓手全天候實時監測， 捕捉具有政策需求情報含義的信息點， 提取出情報需求要素， 并基于政策需求輿情的變化和趨勢、傳播來源、傳播聲量、公眾的情感傾向等， 對政策需求輿情的前后因果進行感知、刻畫、研判， 識別潛在政策需求情報變化的早期信號， 通過聯系分析、比較分析等對未來政策需求輿情情報的演變進行嚴謹預測。

基于輿情情報需求分析結果， 在謝爾曼·肯特提出的動態報告型、基本描述型與預測評估型３ 類情報研究分類框架下將待解決的情報問題凝練為３類： 最基本的情報問題是需要掌握公共問題及公共政策引發的公共輿論態勢； 最核心的情報問題是識別出公共問題尚存的薄弱環節與政策修正需要； 最重要的情報問題是精準地評估公共輿論未來趨勢，預測公共政策發展方向。最后將輿情情報與公共政策具體主題整合， 把輿情情報問題分解細化為“當前公共問題發展態勢如何” “當前公眾輿論態勢如何” “公共政策制定中存在哪些亟需解決的實際問題” “已有的公共政策是否可以解決公共問題” “未來公共政策該向何方向發展” 等眾多子問題， 以更詳盡的內容引領政策制定推進。

４.３ 數據挖掘

隨著大數據時代的到來， 情報研究已成為“數據密集型” 科研活動， “數據驅動” 已然成為輿情情報研究范式的必然選擇。情報研究一般都具有全局性或跨領域性， 有價值的情報往往隱藏在海量信息之下， 這就需要依賴數據的聚集和分析， 利用相關關系算法作出研判。遵循通用的數據科學流程，數據挖掘一般包括數據搜集、數據預處理、數據分析、數據可視化等， 如圖４ 所示。

政策輿情來自社會各個群體， 涉及的研究問題廣泛而細化， 單一的數據來源并不能完全滿足政府依據輿情情報決策的深度需求， 故不同類型、不同內容、不同載體的數據源應互相補充。既需充分利用多源、異構的各類數據庫資源， 搜集結構化數據如學術性期刊等， 又需充分考量社會化媒體、多媒體、融媒體興起所帶來的以ＵＧＣ 為代表的非結構化數據集合。因此， 公共政策制定過程中主要從以下渠道搜集輿情數據： 一是中央媒體權威發布引發的交流輿情。央媒發表的文章具有高度的權威認證，受到群眾廣泛信任， 具有輿情引領作用。二是綜合門戶網站遞進挖掘。門戶網站是具有多種性質功能的綜合性用戶網站， 其搜索指數、搜索內容等數據是民眾對輿情關注態勢的直觀呈現， 輔助輿情情報的進一步挖掘。三是對新聞客戶端對國內重大熱點新聞事件的跟蹤報道、熱點評論等。作為深化媒體融合的成果之一， 此類渠道主要對產生輿情的原素材進行挖掘解讀， 有助于更具深度的輿情的產生。四是社交媒體的信息傳播。由于信息傳播門檻低、速度快、范圍廣， 具有高度互動性及活躍性的社交媒體已成為輿情集散地。五是社會思潮理論動態輿情。這類輿情存在較強的壁壘性， 主要通過學術性的媒體、網站、數據庫、期刊等引發關注。六是非網絡化弱勢表達。相較于其他輿論發聲渠道， 網絡在擁有巨大優勢的同時也對使用者提出了技術要求。對于受到受教育程度、年齡、地區互聯網水平等因素限制的弱勢群體來說， 網絡信息占有和傳播的不平衡成為他們表達訴求的鴻溝。為保證公共政策制定過程參考民意的全面性、公平性， 搜集此類群體輿情時往往采用非網絡方式?？梢詤⒖迹校澹?Ｒｅ?ｓｅａｒｃｈ Ｃｅｎｔｅｒ、Ｇａｌｌｕｐ、ＹｏｕＧｏｖ 等英美著名民調機構針對弱勢群體展開非網絡化民意調查的數據搜集方法， 如問卷調查、電話抽樣調查等， 以擴大弱勢群體的輿情表達渠道。七是境外輿情的倒灌波及境內。隨著中國和國際社會的聯系越來越緊密， 越來越多的境外輿情也開始影響我國境內輿論場的穩定。不同的數據源可以從不同側面揭示同一事實或規律，融合多模態的異構數據才能從多個維度共同表達同一高層語義， 使用戶獲取輿情情報全貌而非情報片段。

利用不同工具， 從不同渠道搜集到的輿情數據往往類型各異、價值不一， 對其進行清洗、集成、變換、歸約等標準化處理， 達到挖掘算法進行知識獲取要求的最低規范和標準后， 對輿情數據資源進行審核和合并， 形成政策輿情數據庫。數據庫要素包括數據來源、數據時間、數據標題、涉及領域、主要內容和重要觀點等。

公共政策輿情數據分析主要以獲得公眾的觀點和情緒為主要目標。觀點挖掘是輿情數據分析的重要手段， 以觀點提取、極性分析、觀點總結等流程為線索獲取公眾的基本態度和觀點內容， 是輔助公共政策制定的重要依據。隨著公共政策制定過程中公眾的需求不斷細化， 只對輿情數據整體進行粗粒度情感分析已不能滿足公共政策制定需要。包含主題提取和情感傾向性分析的細粒度情感分析能夠對輿情數據中的情緒要素進行挖掘， 觸達輿情細節的公眾看法和情感表達， 有利于決策者掌握詳盡的輿情情緒態勢。另輔以主體分析， 使決策者能夠更好地整合社會不同群體的公共利益。有時還會將輿情數據分析的結果以文字或圖表等方式展示數據的本質與作用， 直觀地呈現輿情情報， 為后續綜合研判奠定堅實的基礎。具體實踐過程中， 數據分析的流程也不是線性推進的， 而是會經常根據需求的變化和對所研究問題認識的加深， 不斷補充完善新的數據。

４.４ 綜合研判

公共政策制定過程復雜、涉及影響廣泛， 包含多領域、多分支問題， 不能由領導者個人對政治形勢的判斷和經驗作決定， 要經過科學的論證和規劃。因此， 設計綜合研判模塊圍繞決策者和專家共同研判展開， 將專家咨詢穿插其中， 切實增強公共政策決策科學性。

綜合研判的起點是提出觀點， 根據輿情數據分析結果提出的政策觀點是后續環節的基礎物料。參考《面向政策選擇的專家建議： 科學咨詢的流程與實務》一書， 提出觀點時一般不直接推薦行動計劃， 而是提出對可能會改變公共議程中某個議題優先權問題狀況的描述， 以及探索能夠改變問題條件的某些因素相關的一般性知識等觀點， 由原因、邏輯、度量等組成的標準“鏈條” 或“樹系” 篩選，形成包含抽象的與具體的、離散的與連續的等多種形式備選方案。

高質量咨詢不能依據簡單一種社會科學的理論或計算標準定義， 需要依賴各類專家團體的評估分析。面對先進、復雜、交叉性強的公共政策時， 個人專業知識在系統而龐雜的領域知識中無法面面俱到。同時， 研判結果也會受到重量級專家認知、情感與話語權的影響而具有主觀傾向性。因此， 在全國范圍內按照政治素質、專業領域、業務能力、熟悉社情、職業道德等多項入庫標準， 綜合擢選具有管理、技術、情報等專業背景的專家人才， 組建公共政策綜合研判專家庫， 充分發揮各類新型智庫作為黨和政府“思想庫” “智囊團” 的作用以及咨政建言、理論創新、政策解讀、輿論引導、社會服務的功能， 有效助推政策落實落地。

綜合研討是整個綜合研判步驟中的核心環節。依據《面向政策選擇的專家建議： 科學咨詢的流程與實務》中專家政策研討內容， 將綜合研討過程歸納為理論基礎、外部因素、糾正偏差３ 層倒金字塔形流程。首先， 按照不同的標準形式可以劃分出多種政策模型， 政策研判者可以依據所評估的具體對象、目的或要求采用不同的政策模型， 如古巴（Ｇｕｂａ）和林肯（Ｌｉｎｃｏｌｎ）總結的政策模型變遷中的測量取向模式、目標取向模式、決策導向模式、執行評估模式， 韋唐（Ｖｅｄｕｎｇ Ｅ） 提出的效果模式、經濟模式、職業評估模式三大類型１０ 種不同的模式等。基于以上模型基礎， 根據政策內容在適宜的政策模型中裝填備選方案矩陣， 并利用評估效果廣度性、精度性、技術可行性等標準輔助選擇； 其次，專家團隊進行政策研判評估時還需要考慮受影響方、時間效果等外部因素， 如衡量不同時期內政策之間影響的權衡系數； 最后， 綜合研討過程不但要保證分析過程有效， 而且要糾正政策研討過程中可能產生的偏差， 質量控制必不可少。質量控制部分既取決于專家團體提出的建設性意見， 也取決于采納意見者的批評， 如智庫負責人、政府中政策制定處室的負責人等。至此， 完整的政策綜合研討結果形成，流向下一步驟。

在公共政策學上有“決策氣球” 的概念， 政府部門在發布決策前會先放出氣球測試輿論風向及社會的承壓能力， “氣球” 多以專家建議、媒體報道等多種方式放出。如果輿論反彈過大， 有關部門可能就會站出來回應輿情， 適度調整政策制定或進行政策修正。如果無明顯輿論反彈， 政府將以“決策氣球” 作為“政策靶子” 告知公眾公共政策即將發布， 做好政策發布前的公眾心理鋪墊工作， 依據研判結論著手推進正式政策的發布工作。

４.５ 服務反饋

服務反饋是指將綜合研判結論形成輿情情報和政策研究產品以適當的方式提供給公眾， 并根據反饋結果深化研究。作為輿情情報研究循環的核心流程， 服務反饋與需求理解環節相對應， 一方面情報研究人員應根據不同的服務群體特點， 選擇適當的產品展現形式； 另一方面還要將研究結果與用戶原始需求進行比對， 審閱研究產品是否滿足用戶需求，這也是優化整個公共政策制定過程輿情情報服務體系的出發點。遵循服務導向的原則， 服務反饋流程上一般包括開發產品、服務用戶、征求意見、反饋改進等環節。

開發產品并服務用戶主要是將綜合研判結論及支撐材料產品化并傳遞給用戶的過程。將研判產品傳遞給用戶必須強調適時性， 因為用戶需求具有時效性， 過早傳遞用戶則難以充分察覺研究的價值，過晚傳遞用戶需求可能轉化為無效需求。近年來，隨著媒體發展走向多元化， 政府以政策預公開、新聞鋪墊、吹風會等多種形式將政策文件、研究報告、數據庫、音像片等輿情研究和政策產品傳遞給公眾， 歸集展示決策草案全文、草案說明、決策背景、公眾意見建議征集和采納情況、決策結果等信息。我國高度重視政策連續性和可持續性， 重視政策發布前良好社會氛圍的渲染。在政府政策發布前進行相關政策、新聞鋪墊， 將輿情研究和政策產品傳遞給公眾， 打好政策“組合拳”， 對為政策發布積累勢能具有重大意義。

征求意見是指追蹤用戶在獲取研判產品之后的反應， 一方面是與原始情報需求對齊， 看用戶提出的需求是否得到了有效滿足； 另一方面則是跟蹤公眾對政策研判產品的意見。為與原始需求一一對齊，征求意見時要關注政策研判產品是否能解決公共問題、是否符合發展需求、是否符合公眾偏好及認知程度、是否消除了原有的政策不適性。而跟蹤公眾對政策研判產品的意見更關注動態化情況， 例如在政策制定過程中公眾是否產生了新的需求、研判產品在現有環境下是否會產生新的政策不適點等。如果在征求意見環節獲得公眾反饋的意見建議， 決策者將結合發展變化情況， 持續跟蹤輿情情報后續發展， 迭代改進輿情情報和政策研究結論， 或者根據未能有效滿足的用戶需求或用戶滋生的新需求， 開始新一輪的輿情情報研究流程， 執行政策反饋改進工作。征求意見和反饋改進環節的融入是本公共政策制定全過程輿情情報服務框架研究開展的立足點，它們是將現有輿情情報作用于公共政策制定過程的“單鏈條” 模式轉換成服務后獲得意見反饋可以重回政策修正的“循環鏈條” 的“焊接點”， 使輿情情報作用和公共政策制定活動相輔相成， 參考民意及時矯正政策偏差， 穩步推動政策發揮效應。

５ 輿情情報服務框架在公共政策制定全過程中的實例研究及討論

５.１ 背景情況

依據１９９９ 年國務院修訂的《全國年節及紀念日放假辦法》， 全年全體公民在新年、春節、勞動節、國慶節等節日放假共１０ 天。但隨著時間推移和經濟社會發展， 原有的法定節假日安排存在的不足愈發凸顯。國務院于２００７ 年委托國家發改委進行研究，聽取各方意見， 擬訂調整休假制度方案（ｈｔｔｐ：／ ／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ ｚｗｈｄ／２００７－１２／１７／ ｃｏｎｔｅｎｔ＿８３５６２３．ｈｔｍ）。

５.２ 需求理解

長期的經濟社會實踐和人民反響反映出１９９９年國務院修訂的《全國年節及紀念日放假辦法》存在幾點不足： 一是傳統節日覆蓋不足， 中華文化特色仍顯缺乏。二是法定節假日安排過于集中， 易產生較大經濟波動和社會生活影響。三是存在以法定節假日代替個人假期的傾向， 在未全面落實帶薪休假制度的情況下容易造成出行聚集。其中， “中秋、元宵等節日不放假、無法與家人團圓” “放假過于集中， ‘人從眾式’ 旅游體驗不佳” 等負面輿論民眾呼聲較高， 并有愈演愈烈的趨勢?；貞嗣衿诖?、積極穩妥推進改革、進一步優化節假日時間分布格局必要且緊迫。

黨中央、國務院對于調整法定節假日安排的民眾呼聲高度重視， 國家發改委凝練出“我國應如何優化國家法定節假日安排？” 的研究問題， 并結合輿論體現出的民眾需求， 將其細化分解為“怎樣調整國家法定節假日天數以適應當下經濟社會發展情況？” “怎樣調整國家法定節假日以更好地傳承民族傳統文化？” “怎樣改善原有國家法定節假日安排過于集中、職工帶薪休假制度不完善等弊端？” 等子問題， 決意從國家經濟社會全局出發， 提出科學、合理、可行的調整方案。

５.３ 數據挖掘

針對優化國家法定節假日安排問題， 國家發改委就總體思路和初步方案多次書面征求相關部門意見， 并通過網絡和非網絡多種渠道調查了解社情民意。在征求意見期間， 社會各界對此次國家法定節假日調整方案公開征求社會意見十分關注， 有的通過報紙、廣播電視、網絡等媒體發表意見和建議，有的還直接給發改委工作小組打電話、寄信、發電子郵件表達看法。

２００６ 年１２ 月５ 日—８ 日， 發改委委托新浪網針對我國調整節假日制度和全面建立帶薪休假制度等問題進行了網絡調查， 獲得有效答卷１０５ ６８８份。２００７ 年３ 月， 發改委委托中國人民大學調查評價中心進行電話調查， 共向北京、上海、廣州、武漢、長春、西安６ 個不同地域的代表性城市進行了２ ６３４人次的有效電話隨機訪問。整合以上調查結果數據并進行統計分析， 獲得民眾選擇各問題各類選項的不同百分比， 大多數意見認可了對國家法定節假日安排進行進一步調整和完善的利好。

５.４ 綜合研判

２００６年， 國家發改委專門成立了研究小組， 全面研究我國的節假日制度和休假制度的沿革和現狀，參考其他國家及地區的法定節假日和帶薪休假制度， 統籌考慮我國現行經濟社會發展水平和休假時間總量、保障勞動者的合法權益和企業的承受能力、中國傳統文化和各民族各地區的不同特點， 確定此次節假日調整的主要原則是： 國家法定節假日總天數要與經濟社會發展階段相適應； 調整國家法定節假日要有利于傳承民族傳統文化； 國家法定節假日在時間分布上要相對分散； 國家法定節假日調整要與完善職工帶薪年休假制度相結合。

國家發改委先后６ 次召開各類座談會聽取各方意見， 曾召開專家學者和企業代表座談會， 與中國社會科學院經濟研究所、國家發改委宏觀院經濟所、國家勞動和保障部社會保險研究所等專家， 多所高校學者、首都旅游集團、中國移動通信集團公司、中國航天科技集團公司、中國華電集團公司、中國石油天然氣集團公司等企業的代表研討國家法定節假日調整問題， 后又多次召開了國家有關部門的座談會， 共同研究國家法定節假日調整初步方案。

經過專家討論及結合各方意見， 形成國家法定節假日調整方案（草案）。調整特點主要如下： 國家法定節假日總天數由原來的１０ 天增加到１１ 天；增加清明、端午、中秋３ 個傳統節日， 增強國家法定節假日的傳統文化影響力， 同時將春節放假的起始時間調整為除夕， 更加符合廣大群眾的文化和生活需要； 允許周末上移下錯， 與國家法定節假日形成兩個７ 天的“黃金周” 和５ 個３ 天的“小長假”，增加假日的次數， 分散居民出行密度； 同步出臺《職工帶薪休假條例》， 為全面落實職工休假權利提供法律保障， 使廣大職工可以更加人性化地安排家庭及個人活動。

５.５ 服務反饋

２００７ 年１１ 月９ 日《國家法定節假日調整方案（草案）》政策文件在新華網、人民網、國家發改委等網站上公布， 央視《新聞３０ 分》同步報道關于國家法定節假日調整方案的相關新聞。

國家發改委在國家法定節假日調整方案（草案）形成后， 經報黨中央、國務院同意， 進一步就方案內容通過多種方式、多條渠道更加廣泛地征求各方面的意見。發改委以“國家法定節假日調整研究小組” 的名義， 在人民網、新華網、國家發展改革委網、新浪網、搜狐網等大型網站上就國家法定節假日調整方案（草案）開展問卷調查， 共獲得約１５０ 萬份有效答卷。

國家發改委在征求意見和網上調查工作結束后， 及時對有關意見建議、調查結果進行了匯總整理和研究分析， 并將有關情況如實完整地上報了國務院。在認真研究和充分吸收各方面意見和建議的基礎上， 總結出在節假日調整后還需繼續加強宣傳解釋、進一步完善相關措施、加強組織協調工作。

５.６ 討論

基于ＲＤＪＦ 循環的輿情情報服務框架為制定調整我國節假日安排公共政策打造了輿情情報支撐政府科學決策的完整范式。尤其是作為中央牽頭、惠及全民的公共政策， 決策部門在收集輿情數據時將網絡渠道與電話、信件等非網絡渠道結合， 是框架中數據挖掘模塊強調考慮非網絡化弱勢表達的優秀外化表現。但與框架設計的流程相比， 制定調整我國節假日安排公共政策實踐過程中的某些環節在落實深度、廣度上均有欠缺。第一， 輿情數據搜集階段設計的調查問卷存在缺陷， 問卷中某些詢問民眾對“五一假期” 安排意見的題目以“五一黃金周已取消” 為前提， 不能完整反映民眾輿情。網絡投票可以重復投票， 很難評判其數據代表性。第二，數據分析環節只對問卷數據進行統計分析、對問卷答案進行歸納總結， 沒有充分利用數據資源進行深入挖掘。第三， 遴選專家階段存在情報專家缺位問題， 可能影響公共政策制定過程中對輿情情報的利用、分析效果。第四， 制定調整我國節假日安排公共政策實踐過程弱化了反饋改進環節， 以采取政策執行時的輔助性措施為主， 與公眾原始需求情報對齊后的政策可調整空間小。

從基于ＲＤＪＦ 循環的輿情情報服務框架出發看調整我國節假日安排公共政策制定過程， 輿情數據作為輿情情報的初始形態， 應當通過合理、有效地收集、組織、挖掘， 使其形成有價值的情報并實現支撐決策效果最大化。尤其是數據分析環節， 需要形成輿情數據庫并對其進行聚類分析、情感分析等以獲得公眾的觀點、情緒， 充分利用這一決策過程中的寶貴的資源。另外， 利用輿情情報制定公共政策是滲透著情報作用的活動， 組建專家庫時應考慮聘用情報學專家提供專業的情報分析技術和知識，加快為政策制定者提供情報分析的速度， 將政策選擇納入更為廣泛的戰略意圖。最后， 將政策研判產品傳達給用戶后需要預留充足的反饋改進空間， 做好與用戶原始需求及動態政策意見對齊后發現政策偏差的調整預案， 此為影響政策制定效果的最關鍵環節。對輿情情報服務于調整我國節假日安排公共政策制定實例的討論， 展示了輿情情報助力科學化、精準化制定公共政策的可操作性及顯著成效，其中工作弱化或缺失的環節進一步凸顯了本文提出的面向公共政策制定全過程的輿情情報服務框架的嚴謹性。

６結語

大數據時代的到來正深刻改變并影響著政策制定獲取情報的感知、融合、分析與服務模式， 公共政策制定輿情服務模式亟待進行智慧化探索， 尋找高效利用新出路， 情報學理論、方法、技術的應用為政府治理能力的提升帶來了新的契機［２０］ 。本文利用這一契機將輿情情報服務融入公共政策制定過程， 構建了基于ＲＤＪＦ 循環的公共政策制定全過程輿情情報服務框架， 并輔以實例研究證明服務框架的嚴謹性， 從情報學視角提出了我國參考輿情情報制定公共政策的新思路， 以期促進我國公共政策制定研究， 為提升我國輿情情報研究實踐能力提供參考。