問責的混合效應與基層避責行為的策略性變化

王銳?倪星

摘要：近年來，強化問責的制度設置與基層治理的現實困境同步發生，問責能否有效抑制基層避責逐漸成為研究者和決策者關注的重要問題。基于問責的混合效應，對一個典型案例進行分析，可以發現：問責和避責是一組鏡像概念，盡管自上而下的問責在約束基層干部行為的過程中取得了很好的效果，但基層干部也會通過諸多策略性行為進行反饋。由于實踐中問責政治屬性的強化，以及問責的泛化、簡單化造成的非對稱性風險、不穩定預期、選擇性適用等問題，致使部分基層干部傾向于以不充分的努力來執行其任務，將資源從高質量的行政活動轉向沒有生產性但風險較低的活動。對于問責混合效應的理論發現有助于拓展問責和避責的非線性因果關系，并為進一步優化問責制度提供借鑒與參考。

關鍵詞：問責；基層避責；混合效應；制度約束

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）01-0052-08

近年來，基層避責逐漸成為國家治理中的突出矛盾和問題。（1）為了糾治形式主義、官僚主義帶來的弊端，中央層面提出了一系列政策措施促進干部擔當作為，各級紀檢監察機關也在不斷強化執紀審查力度，以強有力的問責督促責任的落實。作為一種重要的制度約束機制，問責制是確保公職人員規范行使自由裁量權的基石，旨在通過嚴厲的懲戒措施形成強烈的震懾效應，從而確保自上而下的政令暢通和行動有序。然而，強化問責的制度設置與基層治理的現實困境往往同步發生。由于避責行為具有多樣、復雜且難以識別的特性，基層在開展嚴肅問責督促責任落實的過程中往往面臨諸多挑戰。一方面，基層政府雖然將整治形式主義、官僚主義納入監督執紀問責的工作重點，但在開展相關專項整治工作的過程中，部分地區的“湊數式”“強壓式”問責方式損害了問責工作的嚴肅性；另一方面，基層干部在面對上級嚴厲問責時，常常采用“上有政策、下有對策”的手段予以應付，使得整改工作難以落地見效，并造成行政資源的極大損耗。因此，基層政府如何確保問責實施的正當性、權威性和有效性，進而有效糾治基層干部的避責行為，成為了當前學術界和實務界亟待解決的一個重要問題。

為了更好地揭示問責和避責之間的關系，本文將立足上下級互動的視角，以G省J市A縣開展的形式主義、官僚主義專項整治工作為案例，系統分析基層實踐中問責制的運行狀況以及基層避責行為的策略性變化。文章聚焦問責和避責之間的非線性因果關系，關注和解釋問責作為制度約束機制對行為帶來的混合效應，旨在拓展問責和避責行為相關的理論研究，并為實踐中更好地設計、補充和完善基層制度約束機制提供借鑒與參考。

一、文獻評述：制度約束下的基層政府行為研究

一直以來，基層政府行為是政府組織研究的重要議題。公共管理研究關注行政體系運行的全流程，探討了政府組織中上下共謀、政策變通等正式和非正式行為，認為公共行政管理的問題歸根到底都是政府責任性的問題。（2）近年來，基層避責成為了政府行為研究的熱點問題。避責概念主要建立在組織行為學的基礎之上，是指基層政府各管理主體采取諸多策略規避由其職位帶來的直接責任和潛在責任，以避免自身利益受到損失。（3）從廣義上看，避責是組織管理中一系列行為和現象的集合，涵蓋了官僚偏移（bureaucratic drift）、官僚松弛（bureaucratic slack）、規避責任（blame avoidance）、卸責（shirking）等表述。在我國治理場景中，基層干部的避責行為常被視為形式主義、官僚主義的典型表現，這種行為會降低行政效率，阻礙基層各項事業的高質量、可持續發展。

關于如何規范基層干部的行為，已有研究主要從激勵機制和約束機制兩個方面進行了討論。一是聚焦基層干部擔當的激勵，通過分析不同激勵機制對行為的影響，提出要優化以往以晉升為主的激勵機制，通過探索新的激勵機制來激發基層干部擔當作為的內生性動力。（4）二是聚焦基層干部行為的約束，探討了正式制度、半正式制度和非正式制度中的約束機制。例如，從法治層面限定政府權責的邊界，以職權法定、越權違法的合法性原則限定自由裁量權，通過構建自上而下和自下而上的多重問責機制來實現對權力運行的全過程監督。其中，問責作為一項重要的制度約束手段，在規范政府行為方面發揮著關鍵作用。問責的概念涵蓋了兩個維度：首先，官員對自己的行為或活動負責（answerability），即“報告并解釋其決策，提供可信的事實或正當理由”；其次，強制（enforcement），即“對違背職責的人施加懲罰”。（5）這意味著，責任主體不僅要對行為過程負責，更為重要的是要對行為造成的結果負責。在一方對另一方的控制邏輯下，問責主要是為了在事后回溯和追蹤行為的正當性。大量的案例研究和經驗數據表明，官員是利益最大化者（6），會根據對個人成本收益的計算作出行為選擇。避責是組織內的一種固有現象，通常與問責制缺失或不良治理有關。（7）

盡管問責在公共管理中占據重要位置，但它和避責行為是何種關系？在全面從嚴治黨的戰略部署下，加強對基層官員的問責能否抑制基層避責行為？如何通過制度約束來管理和控制官僚群體的行為和績效？這些都是困擾研究者的核心問題。

一方面，主流觀點認為制度約束機制可以有效塑造組織行為和績效。問責作為委托代理關系中的一項天然的制度設計，是提高效率、實現控制和改善結果的重要手段。（8）由于委托方與代理方之間存在著目標沖突、利益不一致、信息不對稱等問題，因此代理方常常無法履行其職責。對此，組織需要通過自上而下的控制手段對代理方的行為進行獎懲，最大限度地減少個體的機會主義以及道德風險傾向。行為控制理論同樣強調要將工作流程制度化和標準化，但由于個體行為往往難以捕捉或測量，結果控制就成為了組織績效管理的主要方式。受到理性選擇理論的影響，研究者認為在完全信息處理和自我效用最大化的基礎上，問責可以通過增加個體行為的成本來規范權力的運行。（9）并且，在懲罰理論和威懾理論的支持下，問責可以根據個體行為失當的嚴重程度實施懲戒，形成一定的威懾效應，以此來阻止潛在不正當行為的發生。

另一方面，研究者認為在高度復雜的公共管理過程中，問責因存在潛在的負面效應，無法對行為產生有效約束。代表性研究集中于對“問責悖論”（accountability paradox）的討論，相關研究認為：問責對組織不正當行為的抑制效應是有限的，在一些情況下，問責會降低而非提高組織績效。問責制的局限性具體體現在以下方面：一是問責本身存在著固有的功能性障礙（10）。由于官僚組織內部控制存在權威遞減的問題，組織規模越大，協調和控制就越困難（11）。理想的制度設計往往忽視了現實治理中的復雜性，這使得問責制的運行需要調和眾多相互沖突的目標。二是個體存在消極偏向（negativity bias）。已有研究揭示了組織中的制度約束對個體產生的負面影響，認為約束機制對于個體行為的影響要比激勵機制的影響更大。例如，控制機制在運行過程中往往會遭到下級的抵制（12），致使下級運用各類手段來隱藏他們的活動（13），問責的過程也充滿了關于責任配置的政治博弈（14）。

盡管已有研究從“問責悖論”的角度探討了問責制的非預期功能，但目前還未能解釋問責對行為何時產生積極影響、何時產生消極影響。就事實而言，問責對行為的影響是基于具體情境的，因此我們需要將問責和避責的關系置于基層治理實踐中進行考察。

二、分析框架：問責的混合效應

（一）邏輯起點

與西方國家的政治體制有所不同，中國的層級結構建立在組織內部上下級權力關系的基礎之上，這一組織結構的不同決定了中國的問責機制與西方國家呈現出系統性差異。在西方民主理論的假設下，委托人（民眾）要通過自下而上的問責實現對代理人（政府）的有效監督和控制，既包括了制度層面三權分立的架構設計，也包括全民選舉、社交媒體監督、獨立審計等問責方式。在中國情境下，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。中國雖然同樣具有自上而下的組織問責、自下而上的民主問責和橫向問責等多種問責類型，但主要依靠體制內權威的問責機制實現對權力的約束。其中，政黨對于其他問責主體具有引領作用，在問責體系中處于核心位置。

基于此，在我國以層級約束為主的委托代理關系中，問責是組織內部的一套成熟、穩定的制度約束機制。在層級結構下，上級需要發揮激勵機制和約束機制的“指揮棒”作用來打造一支高素質的隊伍，以此確保自上而下運作高效的工作部署和任務實施。周雪光和練宏基于政府內部權威關系，認為政府部門間的控制權體現在目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度，其中激勵分配權涉及上級對下級的考核、獎懲。（15）何艷玲和肖蕓認為，以問責權為主導的總領性權力代替目標設定權成為權力關系的核心，重塑了央地關系新內涵。（16）

本文基于已有研究，進一步探討問責對基層避責的影響。從概念上來看，避責是指個體試圖最小化、逃避或轉移傷害或損失的一種行為方式，而問責是指問責主體根據其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。問責和避責的關系本質上是制度約束機制和官僚行為之間的關系，二者在一定程度上是一組鏡像概念（mirror image concepts）（17），制度約束機制會塑造官僚的行為方式，與此同時，個體行為的變化也會促使制度的完善和發展。本文所討論的問責和避責的關系，并非簡單的線性因果關系。

（二）問責的混合效應

在理想的制度設計中，問責是一個技術問題。在錯責相當的原則下，問責需要根據個體不良行為造成的嚴重后果，對其實施精準、恰當的懲戒，以此來形成威懾效應。在制度約束機制的框架下，問責主要根據權威性法律、法規和政策來進行。其特征在于，制度化的問責具有較高程度的精確性、具體性和明確性，責任追究的過程被限定在正式制度與事實嚴格對稱的原則要求下。然而，在現實情境中，行為與懲罰的對稱關系并不總是可以實現，這使得問責的實際效應具有高度不確定性。在不完全信息的條件下，人們只能根據有限的信息資源和不全面的主觀判斷進行決策，作出問責決定受到時間、知識、個人偏好、注意力等因素的制約。并且，為適應社會的發展變化，問責的嚴厲程度、規范程度、覆蓋范圍等方面都在不斷調整和完善。

理想制度設計和現實治理情境的落差，是形成問責制混合效應的根本原因。已有研究已經充分注意到了下級對上級的回應和反饋，例如下級的選擇性執行、共謀、談判、博弈、討價還價等行為。（18） 本文關注的問責混合效應主要體現在：問責會產生懲罰和威懾效應，通過增加個體不良行為的成本，對權力的不正當使用情況加以監督和制約，但與此同時，基層干部也會通過諸多策略性行為對上級的嚴厲問責進行反饋。這使得問責對個體行為的影響效果可能是雙向的，既能規范自由裁量權的運行，也會致使基層干部傾向于以不充分的努力來執行其任務，將資源從高質量的行政活動轉向沒有生產性但風險較低的活動。

（三）問責與避責的非線性關系

盡管問責制在約束和規范代理方行為中取得了很好的效果，但代理方并非單方面受到上級委托方控制程度的影響，而是通過諸多策略性行為的組合對上級的問責進行反饋。唐斯在研究官僚組織內的控制機制時發現，執行部門對監督機構會作出防御性反應（19），不同程度的約束和控制會誘發相應的政府行為，代理人對于問責的行為反饋是條件性的。本文將從四個維度研究問責的特征如何促使問責混合效應的產生，并分析問責對基層避責產生了怎樣的影響。

第一，問責權屬性，即實施問責的權力是集中還是分散的。誰有權力來實施問責，是問責體系中的核心問題。作為具有權威合法性進行責任追究并施加懲罰的委托方，行使問責權的主體是多元的，因為問責權本身就是一種混合型權力，兼具政治、司法、行政等性質。在實踐中，問責權的行使可能是特定主體單方面決定并由其他主體負責執行，也可能是各主體以平等協商的方式開展。

第二，問責范圍，即問責對象占組織人員的比例。問責對象是指實施違紀違法犯罪行為、應當負相應責任的個體。在地方治理中，問責對象包括官僚群體、派生群體和雇傭群體（20），不同群體存在著身份、職權、責任等方面的差異。上級對于下級的問責，理論上正式的問責規則是具有普遍適用性的，但由于自由裁量權的存在，不同群體受到問責的比例可能存在差異。

第三，問責標準，即問責主體對問責對象作出責任判斷的依據是什么。事后問責的關鍵在于根據結果反推過程，明確客觀事實中個體行為造成的危害程度和危害情形。由于語言的開放性和社會生活的復雜性，規則本身是不全面的，現實中同時存在著“紙面規則（paper rule）”和“實在規則（real rule）”（21），這使得問責的標準既依靠正式規則的安排，也存在大量的自由裁量空間。

第四，問責嚴厲程度，即問責對象承擔否定性后果的程度。根據個體行為的惡劣程度及其性質，問責主體會運用法律、政治、行政等方式對責任人給予相應的懲治。由于各種問責方式存在強度上的差異，且不同方式下的問責也存在嚴厲程度的類型劃分，因此確定懲罰“量度”的基準成為問責的關鍵。

問責與避責在責任政治中以“一個硬幣的兩面”形態相伴而生。（22）問責作為一類典型的制度約束機制，在委托代理關系中會形成自上而下的控制力，但與此同時，代理方不會單方面根據委托方的控制力規范自身的行為，而是會根據具體情境調整自身的行為模式。通常情況下，應對自上而下的問責，下級會產生三種響應方式：適度遵從、靜觀其變和謹慎反抗。

三、案例分析：問責混合效應下基層干部的策略性行為

為了探尋基層治理過程中問責的混合效應及其對避責行為的影響，本文以G省J市A縣的形式主義、官僚主義專項整治工作為案例展開研究。案例的選擇主要是基于典型性的考慮，因為理論層面的避責正對應于實踐中存在的形式主義、官僚主義、不擔當不作為等行為。隨著近年來各地對形式主義、官僚主義等問題的重視，A縣也多次開展專項整治工作，堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，以此來激發干部擔當作為的內生動力。在A縣的專項整治中，不同部門的工作人員對關于形式主義、官僚主義問題的問責有著不同的看法，并經歷了上級“加壓”與下級“卸責”的互動。因此，本案例研究旨在直觀呈現基層問責的實際運行情況，分析問責的混合效應及其對基層干部行為的影響。

本文的經驗材料源于2019年3月至2021年9月在A縣開展的3次實地調研，期間共進行了45天參與式觀察和52次深度訪談。其中，深度訪談的受訪者涵蓋A縣“四大班子”領導群體，紀檢監察機關和組織部門的工作人員，科教、工信、民政、人力資源、住建、商務、市場監管部門的工作人員，以及鄉鎮的工作人員。在此基礎上，本文還參考了該縣的領導講話、工作報告、統計年鑒等多渠道來源的資料，以提高研究的效度。

（一）案例背景

為了規范公權力的運行，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰略布局，開始著力解決對黨的執政基礎威脅最大的突出問題。紀檢監察機關聚焦監督、執紀、問責職能，開啟了黨風廉政建設和反腐敗斗爭。在作風建設的道路上，形式主義、官僚主義一直是黨和國家關注的重要問題。近年來，各類避責現象的萌生和蔓延逐漸對基層治理造成了沖擊，成為了突出的矛盾和問題。中央反復強調，要重點整治嚴重影響黨中央權威和集中統一領導、影響中央政令暢通的形式主義、官僚主義等突出問題，特別是在履職盡責、服務經濟社會發展方面，重點整治不擔當不作為等突出問題。

在中央的決策部署下，A縣所在的G省就整治形式主義、官僚主義問題開展了專項行動。相較于中央層面的宏觀指導，G省結合本省實際，集中解決在“放管服”改革、脫貧攻堅、優化營商環境等工作中的問題。G省的省委書記在多次講話中重點強調要力戒形式主義、官僚主義，省紀委書記也表示形式主義、官僚主義不是虛無縹緲的概念，而是實實在在的問題，需要以“小切口”牽引“大變化”。具體來看，G省要求對工作推動不力或進展緩慢的情況進行通報批評，加大對此類問題的查處問責和通報曝光力度，通過警示教育、黨紀政務處分等方式，糾治敷衍塞責、懶政怠政問題。

早在2019年，A縣所在的J市就專門召開市委常委會議，傳達學習中央關于力戒形式主義、官僚主義的政策精神，并且出臺了《關于解決形式主義官僚主義為基層減負的十二條措施》，強調要由各級紀檢監察機構負責強化監督問責，由組織人事部門借助年度考核實施激勵約束。其中影響力較大的一種方式是對相關問題及其處理情況進行全市范圍的重點通報，例如該市曾對國土資源局黨組成員因履職不到位進行誡勉談話，對農牧水利局相關人員因不擔當、慢作為問題進行通報批評，對交警大隊綜合辦主任因監管不到位、不正確履職問題給予黨內嚴重警告、政務記過處分。

2019年5月，A縣召開集中整治形式主義、官僚主義領導小組全體（擴大）會議，會議強調要充分認識到整治形式主義、官僚主義工作的重大意義，把行動統一到中央和省、市、縣委決策部署上來，以嚴格的問責倒逼責任落實，正式開啟了對形式主義、官僚主義、不擔當不作為等問題的整治。在此基礎上，A縣于2020年開展了兩次大規模的專項整治工作：一次是縣委辦公室牽頭，會同縣紀委監委、縣政府辦公室等36個部門和單位開展的對形式主義、官僚主義問題的整治工作；另一次是縣委組織部開展的對干事創業精氣神不夠、不擔當不作為問題的整治工作。

（二）四個維度下問責制的實際運行特征

在中央到地方的壓力層層傳導下，借助嚴厲問責抑制干部避責行為逐漸成為基層治理的一項重要內容。A縣的專項整治具體包括了以下措施：一是嚴格落實“三會一課” 制度，嚴肅黨內政治生活，并召開相關主題的警示教育會議，增強黨員干部參與專項整治的自覺性。二是由縣紀委監委負責調研排查，將明察暗訪和常態化監督相結合，對各單位工作人員的履職盡責情況進行核查。例如，采取不打招呼、直擊現場的方式，對各單位上班到崗情況、工作狀態和執行工作紀律情況等進行督查。三是上級巡視巡察反饋問題的整改。2020年，A縣就中央和省、市環保督察反饋問題，國務院大督查反饋問題，省委巡視組、市縣聯動巡察組聯動巡察反饋問題進行整改，其中就涉及到工作紀律、擔當作為等方面的諸多問題。四是暢通信訪舉報渠道，鼓勵群眾提供有關黨員干部形式主義、官僚主義的問題線索。例如，通過向社會征集可靠線索，A縣重點查處了惠民惠農財政補貼資金管理中存在的違紀違規問題。

圍繞A縣的形式主義、官僚主義專項整治工作，結合A縣各部門的日常工作情況，本文將從問責在四個維度下的特征分析問責混合效應的產生。

第一，問責權的相對集中與問責政治屬性的強化。在我國當前的治理格局下，對于基層干部避責行為的專項整治工作主要由黨委總體統籌，紀檢監察機關全程參與。盡管啟動問責調查后需要成立調查組，但問責權是相對集中的，且問責的政治屬性不斷強化。據A縣紀委常務副書記、縣監委副主任介紹，在雙重領導體制下，縣紀委受到上級紀委和同級黨委的領導，且相關規定中強調要以上級紀委為主導，同時向同級黨委和上級紀委報告。在實際工作中，縣一級的專項整治工作針對的主要是基層干部，根據干部管理權限，縣級黨委對于問責工作是統一領導的。

由于基層治理中對政治動員機制的依賴，問責工具化的傾向日益明顯。在傳達重要政策文件、處理部門間矛盾、追蹤重點工作和解決疑難問題時，督查機制都有可能被啟動。（23）在A縣的調研過程中我們發現，對形式主義、官僚主義問題的糾治是嵌入在縣委縣政府的重點工作之中的，其中比較有代表性的有項目建設、疫情防控、固定資產投資、招商引資、農村環境整治等。A縣聚焦年度重點工作，以掛旗的考核方式（“紅旗”表揚、“黃旗”激勵、“藍旗”警示）來增強各單位的責任意識。形式主義、官僚主義最大的危害在于對重點工作落實不力，尤其是那些上級關注的重要領域，如若存在敷衍塞責、推卸責任的情況，會造成工作績效的極大損失。

第二，問責對象的全覆蓋與非對稱風險。過去針對公職人員的問責較為分散，主要根據黨政領導干部、行政機關公務員、事業單位工作人員、國有企業領導人員、農村基層干部等身份進行分類管理。為了形成集中統一、權威高效的制度約束體系，我國制定實施了一系列制度和措施，并通過國家監察體制改革形成了對于所有行使公權力的公職人員的全覆蓋管理。A縣自2019年起，對于全縣91個黨組織、1860名黨員，41個行政機構、128個事業單位和5支綜合行政執法隊伍的公職人員進行全覆蓋監督。A縣紀委辦公室主任介紹：“縣紀委監委是無權受理和審查同級黨員干部的違紀違法問題的，在處理形式主義、官僚主義問題上也是一樣的，還是要根據黨員干部的職務職級來確定誰來管理，但我們有鄉鎮紀委、派駐紀檢組、特約監察員和村級監督委員會，基本上消除了監督中的真空地帶。”（訪談資料：20200420J2）

問責對象的全覆蓋要求結合基層實際，將問責對象從黨組織和黨員領導干部向基層延伸，但在實踐中，問責“對下不對上”的情況會造成不同基層干部群體面臨追責風險的差異。在A縣關于形式主義、官僚主義問題的專項整治中，有干部抱怨問責是找“軟柿子”捏，問副職、下級責任多，問主官、上級責任少，最后很容易變成“找背鍋人易，找負責人難”。理論研究認為，在消極偏見的影響下，負面信息會比正面信息對個體行為產生更大的影響。這在我們的調研中得到了充分證實，處于一線的基層干部普遍認為，干實事并未與工資、晉升等掛鉤，干多干少都一樣，但基層因為干多錯多，更容易被問責。并且，在基層“熟人社會”中，通過人情往來、利益輸送等方式來規避責任的行為也越來越隱蔽，進一步造成了問責過程中的不公平、不公正。

第三，問責的多元標準與不穩定預期。在對形式主義、官僚主義行為的認定中，關鍵在于對客觀事實的差異化解構，紀檢監察機關需要基于客觀事實對責任人造成損害的性質和嚴重性進行判定，同時要對責任人的行為是否構成違紀違法進行認定，并且要梳理出行為與后果之間的因果關系，在此過程中還需對下級避責行為的主觀心理狀態、動機和目的進行判定。A縣紀委工作人員向我們介紹：“在我們的日常工作中，形式主義、官僚主義問題是涵蓋許多方面的，具有一定的隱蔽性，比較難查，‘后果+情節’是我們認定形式主義、官僚主義問題的最直接方法，一般情況是造成了一定的重大后果，或者情節比較嚴重，引起了多方關注。”（訪談資料：20190315J1）

近年來，關于問責的制度建設不斷加強。雖然法律、法規、政策采用一般指導原則，但在實踐中仍留有自由裁量空間。自由裁量是問責過程的一個基本要素，也是最易引發爭議的一個問題。它涉及面對具體情況，問責如何平衡普遍性和特殊性的問題。一段時間以來，在實踐中存在著問責泛化、問責簡單化之類的問題，沒有很好地做到事實清楚、證據確鑿、依據充分、責任分明，尤其是問責標準不清晰、不統一，無法為基層干部帶來穩定的預期。有基層工作人員表示：“上面要追責，老百姓要交代，總得有人來擔責任”。更有訪談者表示：“嚴厲的問責可能會讓形式主義、官僚主義之類的問題隱性變異，讓干部的精力都放在怎么規避上級問責上了。”（訪談資料：20210122C3）

第四，問責嚴厲程度的寬嚴差異與選擇性適用。在已有的規定中，針對形式主義、官僚主義問題的問責涵蓋如下方面：一是對黨員的紀律處分。2023年12月，中共中央印發了修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》，其中明確將形式主義、官僚主義問題作為給予紀律處分的情形，并規定：造成嚴重損害或者嚴重不良影響的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。二是對公職人員的政務處分。2020年通過的《中華人民共和國公職人員政務處分法》將形式主義、官僚主義等情況納入違法行為的范疇，并規定：造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節較重的，予以降級或者撤職；情節嚴重的，予以開除。三是對領導干部采取的組織處理。2021年發布實施的《中國共產黨組織處理規定（試行）》明確將形式主義、官僚主義問題納入組織處理的范疇，對違規違紀違法、失職失責失范的領導干部采取的崗位、職務、職級調整措施包括停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職。除了上述問責措施，我國同樣強調要經常開展批評和自我批評，及時進行談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態。

在官方表述中，整治形式主義、官僚主義問題主要以“抓典型、嚴問責、強震懾”為特征。在A縣紀檢監察機關的公開報告中，2019年全年，A縣查處形式主義、官僚主義問題2起，對1名紀律散漫干部進行了通報批評；針對存在的不擔當不作為問題，給予黨紀處分4人，組織處理15人。在2020年的一次專項整治中，問責不擔當不作為領導干部8人，其中黨紀處分3人，組織處理5人。在此過程中，紀檢監察部門在具體案件中也面臨如何在不同問責方式下進行選擇的難題。A縣紀委黨風政風監督室的一位工作人員表示：“形式主義、官僚主義問題一直存在，當前上級規定變化比較快，我們縣一級紀委很多時候也拿捏不好尺度，更多就采取約談函詢、提醒談話、責令檢查之類相對溫和的方式。”（訪談資料：20210120J3）

（三）基層干部的策略性行為

雖然各級政府對形式主義、官僚主義問題的整治措施涵蓋了激勵和約束兩個方面，但在調研過程中發現，A縣的具體舉措還是以強有力的制度約束來規范權力的運行，問責的震懾作用也是非常顯著的。與此同時，基層治理實踐并非只存在自上而下的制度約束，同樣存在基層干部自下而上的行為反饋。

一方面，問責起到了懲治違法違規行為、強化權力監督、形成震懾的作用。當前，通過織密制度網的方式，在一定程度上解決了以往責任追究過程中無法可依、無規可循的問題，上級以嚴肅問責倒逼下級黨員干部提高政治站位，有效遏制了形式主義、官僚主義的滋生和復發。正如已有研究所認為，加大違法懲罰力度可以通過重塑執法成本，重新分配執法注意力。（24）問責“利劍”的作用得到了一定的認可，例如A縣經濟合作局局長說道：“現在不擔當不作為的問責通報我們已經屢見不鮮了，開會我也常聽到‘動員千遍、不如問責一遍’的說法。的確，問責對一線工作人員震懾力很大，他們會擔心受到處理，進而影響晉升和待遇，所以工作上也必須得多操心。”（訪談資料：20210122C1）

另一方面，問責只能在一定程度上緩解基層避責問題，無法根治這種不良現象。在針對形式主義、官僚主義問題的專項整治中，問責的政治屬性得到了強化，但這種一定時期內開展的整治行動并沒有解決形式主義、官僚主義定性難、查處難的問題。在實踐中，問責泛化、簡單化的問題給基層干部造成了很大的困擾。面對非對稱風險、不穩定預期和選擇性適用的情況，基層干部會采取適度遵從、靜觀其變和謹慎反抗的行為策略來回應自上而下的問責。

一是適度遵從。在問責權相對集中，自上而下的控制力加強的情況下，通過適度遵從的方式來規避風險成為基層干部的主要行為策略。例如，有基層干部表示：“當前不擔當不作為問題主要原因還是普遍存在的權益不對等，沒有有效的激勵機制，大家很少主動費心盡力做事，而嚴厲的問責讓我們盡可能避免問題的產生，不要讓風險和問題落到自己頭上。”（訪談資料：20200813C8）

二是靜觀其變。在調研過程中我們發現，部分基層干部傾向于在組織內保持沉默，往往是事不關己、高高掛起，以明哲保身為基本訴求。某鄉的一位副鄉長就說道：“現在都說不要‘痕跡管理’，但依我看，‘痕跡管理’在關鍵情況下能救我們一命，紀委來談話，我們也能拿出些證據來證明我們干了工作的。”（訪談資料：20210120C15）特別是隨著紀檢監察體制的改革，各項問責制度仍處于調整和適應狀態，這使得基層干部變得墨守成規、教條主義，缺乏創新和變革的勇氣。

三是謹慎反抗。當前，一個明顯趨勢是政府責任不斷被強化，尤其是基層政府開始承擔越來越多的責任，面臨有責無權的困境。（25）在壓力型體制下，權力資源層層上收，任務指標層層分解下壓，基層存在著超負荷運轉、能力不足和資源不足問題。面對上級單位的層層加碼，基層干部傾向于以不充分的努力來執行其任務，象征性地遵守上級安排，以滿足上級要求的最低標準，同時避免自身的超負荷運轉。

四、結論與思考

作為制度約束機制的問責制能否以及如何規范基層政府行為，是國家治理過程中需要研究的重要問題。通過案例研究，可以發現：問責作為一種典型的制度約束機制，在約束行為方面產生了一定的有效性，但這種有效是條件性的，不同的問責制度和背景會產生不同的影響。問責的確產生了巨大的震懾效應，但與此同時，下級的行為反饋也是復雜的，涵蓋了適度遵從、靜觀其變、謹慎反抗等策略性行為。問責和避責之間的關系，并非簡單的線性因果關系。

隨著依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進，我國通過頂層制度設計，逐漸完善國家法律體系和黨內法規體系，旨在將公權力的運行全面納入法治軌道。在新時代背景下，我國問責體系發生了深刻變革，各級紀檢監察機關要在黨的集中統一領導下，貫通問責的政治性、精準性、實效性，不斷將制度優勢轉化為治理效能。在基層實踐中，問責是有效的，但其功能也是有限的。糾治基層避責需要綜合考慮我國的基本政治制度和現實治理需要，在堅持已有問責體系基本框架的基礎上，實現問責制度的進一步優化。

一是運用法治思維和方法實現精準問責。問責的有效性在于其精準度。整治基層避責問題，要堅持法律規范體系與違紀違法行為嚴格對稱。紀檢監察機關要謹慎把握“量度”的基準來實施懲戒，在界定責任和實施懲罰兩個方面提升問責的規范性和科學性，避免問責過軟和過度兩個極端，做到寬嚴相濟、有理有據。

二是實現問責多重效果的有機統一。基層避責問題具有復雜性，會降低行政效率、疏離黨群干群關系并造成行政資源的浪費。我們需要把整治避責問題作為一項長期任務，精準有效運用監督執紀“四種形態”，實現問責政治效果、紀法效果、社會效果相統一。在政治效果層面，確保以強有力的政治紀律造就高素質黨員干部隊伍；在紀法效果層面，以嚴明的紀法精準實施懲戒；在社會效果層面，整合并回應社會多元訴求，讓問責成為一種“看得見的正義”。

三是協調“施壓”和“減負”之間的關系。當前，各級政府提出了一系列政策措施來激勵干部擔當作為，但在基層實踐中，由于缺乏相應的配套措施，諸多激勵機制更多停留在口頭上或紙面上，基層政府主要依賴強有力的制度約束機制規范干部行為。未來在干部隊伍建設中，仍需要激勵和約束并重，將嚴管厚愛要求貫穿始終。并且，需要把科學問責與容錯糾錯有效結合起來，充分聽取被調查人的陳述和申辯，防止主觀臆斷，保護基層干部的積極性、主動性、創造性。

注釋：

（1） 倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》2017年第2期。

（2） 于文軒、林榮全：《責任性與避責：公共行政學研究的大問題》，《甘肅行政學院學報》2021年第1期。

（3） 倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》2018年第5期。

（4） 段哲哲、陳家喜：《新時代地方干部擔當作為激勵機制分析》，《政治學研究》2021年第1期。

（5） A. Schedler， Conceptualizing Accountability， A. Bschedler， L. Diamond， M. F. Plattner （eds.）， The Self-Restraining State： Power and Accountability in New Democracies， London： Lynne Rienner Publishers， 1999， pp.13–28.

（6） A. Blais， S. Dion， Are Bureaucrats Budget Maximizers？ The Niskanen Model & Its Critics， Polity， 1990， 22（4）， pp.655-674.

（7） M. O’loughlin， What Is Bureaucratic Accountability and How Can We Measure It？ Administration & Society， 1990， 22（3）， pp.275-302.

（8） M. Noordegraaf， M. V. Meulen， Professional Power Play： Organizing Management in Health Care， Public Administration， 2008， 86（4）， pp.1055-1069.

（9） A. Alchian， H. Demsetz， Production， Information Costs， and Economic Organization， The American Economic Review， 1972， 62 （5） ， pp.777-795.

（10） C. Pollitt， The Essential Public Manager， England： Open University， 2003.

（11）（19） ［美］安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰譯，中國人民大學出版社2006年版，第135、150頁。

（12） M. Gill， The Significance of Suffering in Organizations： Understanding Variation in Workers’ Responses to Multiple Modes of Control， Academy of Management Review， 2019， 44（2）， pp.377-404.

（13） E. S. Bernstein， The Transparency Paradox： A Role for Privacy in Organizational Learning and Operational Control， Administrative Science Quarterly， 2012， 57（2）， pp.181-216.

（14） C. Hood， The Blame Game： Spin， Bureaucracy， and Self-Preservation in Government， NJ： Princeton University Press， 2010.

（15） 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第3期。

（16） 何艷玲、肖蕓：《問責總領：模糊性任務的完成與央地關系新內涵》，《政治學研究》2021年第3期。

（17） C. Hood， Accountability and Blame-Avoidance， M. Bovens， R. E. Goodin， T. Schillemans （eds.）， The Oxford Handbook of Public Accountability， NY： Oxford University Press， 2014.

（18） 馮猛：《政策實施成本與上下級政府討價還價的發生機制——基于四東縣休禁牧案例的分析》，《社會》2017年第6期；周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期；K. J. O’brien， L. J. Li， A Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186.

（20） 劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國地方治理的人事結構轉換及其政治效應——對周雪光〈從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度〉一文的一個補充》，《社會》2016年第1期。

（21） K. N. Llewellyn， A Realistic Jurisprudence—The Next Step， Columbia Law Review， 1930， 30（4）， pp.447-448.

（22） 谷志軍、陳科霖：《責任政治中的問責與避責互動邏輯研究》，《中國行政管理》2019年第6期。

（23） 陳家建：《督查機制：科層運動化的實踐渠道》，《公共行政評論》2015年第2期。

（24） 賴詩攀、邱文崢：《重典何以治亂？對強化食品安全違法懲罰力度效應的個案研究》，《中國行政管理》2021年第4期。

（25） 顏昌武、許丹敏：《屬地管理與基層自主性——鄉鎮政府如何應對有責無權的治理困境》，《理論與改革》2021年第2期。