地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作中新興建設(shè)工程重要性分級(jí)方法探討

楊 浩，顏文琴，侯林文，楊 曉，盧俊鵬

（中國(guó)建筑材料工業(yè)地質(zhì)勘查中心湖南總隊(duì)，湖南 株洲 412011）

目前全球極端降雨、地震頻發(fā)，地質(zhì)環(huán)境條件整體狀況非常嚴(yán)峻，因暴雨、地震誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)危害程度大、隱患多、風(fēng)險(xiǎn)高，我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害，死亡人口風(fēng)險(xiǎn)排在全球首位。從1999 年開始，建設(shè)用地和規(guī)劃場(chǎng)地在辦理用地手續(xù)前需開展建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，對(duì)用地適宜性作出評(píng)價(jià)。該項(xiàng)政策至今已實(shí)施近23 年，在這期間職能主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)相繼頒發(fā)了技術(shù)要求或規(guī)范。為滿足技術(shù)規(guī)范的推薦性、宏觀性，規(guī)范中建設(shè)項(xiàng)目重要性分類只做了大致規(guī)定，缺乏融入新興建筑項(xiàng)目工程類別，對(duì)工業(yè)、民用建筑的重要性分類不夠細(xì)致，造成技術(shù)人員理解不同，劃分不合理。為此，陸續(xù)有學(xué)者對(duì)評(píng)估工作中新興建設(shè)項(xiàng)目重要性分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討，如：胡文奎等人結(jié)合在實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的劃分并不準(zhǔn)確，對(duì)比地災(zāi)評(píng)估行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)規(guī)范材料，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目重要性進(jìn)行梳理和分類[1]；李樹鵬等人分析了新能源建設(shè)項(xiàng)目地災(zāi)危評(píng)的兩個(gè)因素，并探討了評(píng)估技術(shù)方法[2]；田澤鑫分析了地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作中的要點(diǎn)，探討了通過工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目重要性進(jìn)行判別標(biāo)準(zhǔn)[3]；筆者2018 年查閱國(guó)內(nèi)各級(jí)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合擬建或規(guī)劃項(xiàng)目情況，探討了評(píng)估工作中重要性朦朧不清的建設(shè)用地或規(guī)劃用地項(xiàng)目重要性分類方法[4]。隨著時(shí)間的推移，建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估規(guī)范國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，筆者發(fā)現(xiàn)原論文結(jié)論與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)要求有出入，同時(shí)也對(duì)評(píng)估工作有了新的認(rèn)識(shí)，故通過時(shí)間線總結(jié)了我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作中建設(shè)工程重要性分類方法的發(fā)展歷程，并對(duì)時(shí)代發(fā)展而形成的新興建設(shè)工程重要性分類方法進(jìn)行量化分級(jí)，供同行借鑒交流。

1 發(fā)展歷程

總結(jié)國(guó)內(nèi)建設(shè)用地或規(guī)劃用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作，建設(shè)工程重要性分類方法發(fā)展脈絡(luò)可劃分為四個(gè)關(guān)鍵階段。從1999年12月1日雛形的原國(guó)土資源部技術(shù)要求《建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)要求（試行）》[5（]以下簡(jiǎn)稱為“1999 年技術(shù)要求”），探索至2004 年3 月16 日發(fā)布的《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)要求（試行）》[6（]以下簡(jiǎn)稱為“2004年技術(shù)要求”），鞏固到2015 年5 月21 日發(fā)布的國(guó)家地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估規(guī)范》[7（]以下簡(jiǎn)稱為“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”），定型于2021 年5 月21 日發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估規(guī)范》[8（]以下簡(jiǎn)稱為“國(guó)標(biāo)規(guī)范”）。

1.1 摸索起步階段

1999 年，自然資源主管部門頒布實(shí)行建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估的通知，初衷是為了在城市建設(shè)工程選址階段或規(guī)劃選址階段對(duì)擬建場(chǎng)地進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性預(yù)評(píng)價(jià)工作，防治地質(zhì)災(zāi)害和減少災(zāi)害損失，保證人民群眾生產(chǎn)和生活安全。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)技術(shù)要求，附表“建設(shè)工程重要性分類表”對(duì)其主要建設(shè)項(xiàng)目重要性進(jìn)行了分類。

1.2 探索發(fā)展階段

為規(guī)范全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估工作，明確評(píng)估的流程、標(biāo)準(zhǔn)以及要求，原國(guó)土資源部發(fā)布2004年技術(shù)要求，廢止1999年技術(shù)要求。通過對(duì)比兩個(gè)技術(shù)要求可發(fā)現(xiàn)2004年技術(shù)要求中的建設(shè)工程重要性分類方法與1999 年技術(shù)要求幾乎一脈相承未做改變，但針對(duì)工程建設(shè)的重要性和地質(zhì)環(huán)境條件的復(fù)雜性，將評(píng)估工作等級(jí)劃分為了三個(gè)層級(jí)，明確了直接影響評(píng)估等級(jí)的兩個(gè)重要指標(biāo)之一是建設(shè)項(xiàng)目重要性。我國(guó)地域廣闊，部分省市考慮到轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目特征，依次制定了更適用于本區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目重要性分類方法。

1.3 鞏固提升階段

本著滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需求，提升評(píng)估工作水平和報(bào)告的實(shí)用性為目的，原國(guó)土資源部頒布地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)與規(guī)范全國(guó)建設(shè)用地和規(guī)劃區(qū)地災(zāi)評(píng)估工作。其中，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中建設(shè)項(xiàng)目重要性分類表新增石化類、公共服務(wù)類等建設(shè)工程。2015～2019 年期間，陸續(xù)有地方主管部門、行業(yè)團(tuán)體在“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上做補(bǔ)充完善，如：廣東、重慶兩地基于地區(qū)的自然環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境特性以及地方多年的地災(zāi)防治工作經(jīng)驗(yàn)，制定了管轄區(qū)域的評(píng)估規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則，對(duì)評(píng)估規(guī)范中的建設(shè)工程重要性分級(jí)方法進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化，按照規(guī)模或人員數(shù)量等分級(jí)，以保證大多數(shù)建設(shè)工程類型和重要性分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)有據(jù)可循[4]；原中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工程行業(yè)協(xié)會(huì)在收集全國(guó)發(fā)布團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《場(chǎng)地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)要求（試行）》，將建設(shè)或規(guī)劃項(xiàng)目的重要性依據(jù)項(xiàng)目類別、投資、對(duì)經(jīng)濟(jì)及環(huán)境影響程度分類，開創(chuàng)性地將建設(shè)工程細(xì)分為化工石醫(yī)藥行業(yè)、物糧行業(yè)、輕紡行業(yè)、市政公用行業(yè)、工業(yè)建筑行業(yè)、建材行業(yè)、冶金行業(yè)、民用建筑行業(yè)以及電子通信廣電行業(yè)等9 大行業(yè)類型，涵蓋了常見的各類工程項(xiàng)目類型；湖南省自然資源廳發(fā)布《湖南省地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告編制與審查要點(diǎn)（試行）》，對(duì)輸油管道、輸氣管道、風(fēng)電場(chǎng)、輸變電站、水庫(kù)、火電廠、水電廠、排水與給水工程、生活垃圾填埋場(chǎng)、油庫(kù)、天然氣庫(kù)，醫(yī)院（療養(yǎng)院）等30多項(xiàng)建設(shè)工程的項(xiàng)目重要性進(jìn)行指標(biāo)量化，審查要點(diǎn)可詳細(xì)指導(dǎo)評(píng)估工作，對(duì)湖南省地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估事業(yè)具有里程碑的意義。

1.4 成熟定型階段

在2021 年，我國(guó)首部地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估領(lǐng)域國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)正式制定發(fā)布。該標(biāo)準(zhǔn)吸收了二十多年來(lái)全國(guó)建設(shè)工程和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)評(píng)估工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)容包括評(píng)估規(guī)定、調(diào)查方法、現(xiàn)狀和預(yù)測(cè)評(píng)估技術(shù)要求、綜合性評(píng)估、用地適宜性評(píng)價(jià)、災(zāi)害防治措施以及成果提交報(bào)告排版、附圖制圖、附件要求等內(nèi)容，量化了評(píng)估指標(biāo)分級(jí)判定材料。新規(guī)范對(duì)災(zāi)害發(fā)育程度分級(jí)、災(zāi)害評(píng)估方法、災(zāi)害防治措施均進(jìn)行了細(xì)化。同時(shí)，評(píng)估工作方法上，弱化定量評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)半定量—定性評(píng)價(jià)為主的基調(diào)。對(duì)比2015年行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)標(biāo)規(guī)范中表3“建設(shè)工程重要性分類表”新增高速公路和城市軌道交通、娛樂場(chǎng)所等工程類別。

2 存在問題

目前，國(guó)標(biāo)規(guī)范是國(guó)內(nèi)最權(quán)威的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，它的定位是宏觀性、多行業(yè)、廣義適用性，故國(guó)標(biāo)規(guī)范對(duì)建設(shè)工程重要性分類方法的具體描述依舊較籠統(tǒng)，對(duì)建設(shè)工程重要性的量化指標(biāo)較少。同時(shí)，國(guó)標(biāo)規(guī)范未提及城市地下空間（地下管廊、地下倉(cāng)儲(chǔ)等工程）、生活垃圾處理廠、生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)場(chǎng)、氣象臺(tái)站、電動(dòng)汽車與機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)等新興設(shè)施重要性分類方法。每當(dāng)碰到上述項(xiàng)目時(shí)，技術(shù)人員對(duì)建設(shè)工程重要性級(jí)別就無(wú)法定量判別，也無(wú)據(jù)可查。多數(shù)情況是根據(jù)個(gè)人經(jīng)驗(yàn)劃定建設(shè)項(xiàng)目重要性，因主觀認(rèn)識(shí)不同，人為提高或降低建設(shè)工程重要性，進(jìn)而引起評(píng)估定級(jí)錯(cuò)誤，評(píng)估精度、深度等受較大影響。重判建設(shè)工程分級(jí)，保守評(píng)估，造成社會(huì)資源浪費(fèi)；輕判建設(shè)工程分級(jí)，冒險(xiǎn)評(píng)估，不可避免地埋下隱患。

3 建設(shè)工程重要性分類方法的探討

在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)地方災(zāi)害特點(diǎn)，一些省市出臺(tái)了建設(shè)工程重要性分類地方標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則，當(dāng)?shù)仨?xiàng)目可按地方標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則執(zhí)行；當(dāng)無(wú)地方標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，建設(shè)工程重要性應(yīng)按依照國(guó)標(biāo)規(guī)范中附表3“建設(shè)工程重要性分類表”，再結(jié)合擬建工程相關(guān)行業(yè)規(guī)范進(jìn)行分級(jí)，亦可參考團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《場(chǎng)地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)要求（試行）》進(jìn)行判定。有些工程涉及群體性的公共服務(wù)項(xiàng)目，如博物院（館）、學(xué)術(shù)交流中心、市民之家、車站、電影院、圖書館等，投資金額或建設(shè)規(guī)模可能不是很大，但其遭受破壞后，社會(huì)影響大，后果嚴(yán)重，應(yīng)從嚴(yán)劃分，可提升建設(shè)項(xiàng)目重要性一個(gè)檔次處理，至少是劃定為較重要建設(shè)工程或重要建設(shè)工程；一些社會(huì)影響面大的項(xiàng)目，如：生命線工程（輸水管道、油氣管道、輸變電工程等）、重點(diǎn)工程或大型以上建設(shè)工程（機(jī)場(chǎng)、軌道交通、高速鐵路、港口、航電樞紐、水電大壩等）、特殊項(xiàng)目（軍事設(shè)施、核電站、放射性設(shè)施、危化品液化石油氣存儲(chǔ)場(chǎng)地、危化品處理工程等）等均定為重要建設(shè)工程。

根據(jù)建設(shè)工程的具體情況，按地下隱蔽工程、能源工程、社會(huì)公共服務(wù)工程三大類劃分，參考相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，如：擬建規(guī)模、建設(shè)級(jí)別、運(yùn)轉(zhuǎn)能力、容量、社會(huì)影響性等。筆者探討評(píng)估工作中因時(shí)代發(fā)展而新興建設(shè)工程重要性分類方法，列出了新興建設(shè)工程重要性分類表（詳見表1）。

表1 新興建設(shè)工程重要性分類表

4 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)發(fā)展，新興建設(shè)項(xiàng)目如雨后春筍般拔地而起，山區(qū)丘陵區(qū)工民建切坡工程日益強(qiáng)烈，極端暴雨頻發(fā)，人為誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害層見疊出。針對(duì)建設(shè)用地地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估工作，建議統(tǒng)籌國(guó)土空間規(guī)劃，并結(jié)合自然、水利等部門多年的大比例尺災(zāi)害區(qū)域調(diào)查資料，明確地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)的工民建項(xiàng)目應(yīng)減建、少建、限建、遷建等要求，源頭管控風(fēng)險(xiǎn)，避免因?yàn)?zāi)損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定長(zhǎng)治久安。本文旨在對(duì)地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估中新興建設(shè)工程重要性評(píng)級(jí)方法進(jìn)行探討，以供其他從事評(píng)估工作者借鑒參考。