鄉(xiāng)村善治之路:治村精英與制度的耦合
——基于山西省L村的分析

彭 瑋

(山西大學 政治與公共管理學院,山西 太原 030006)

強國必先強農(nóng),農(nóng)強方能國強,鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石,是國家最關切的要事。近年來國家密切關注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,著重強化鄉(xiāng)村治理,以鄉(xiāng)村善治推進鄉(xiāng)村振興。善治(good governance)意為“好的治理”,包含合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效五個基本要素,善治的過程就是一個還政于民的過程,表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作[1]9-11。在農(nóng)村場域中,善治即是強調政府與農(nóng)民之間積極而有成效的合作,達致鄉(xiāng)村治理的最佳狀態(tài)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下,國內(nèi)各地農(nóng)村如火如荼地進行了一系列探索實踐,通過黨建引領、精英吸納、制度創(chuàng)新等方式謀求鄉(xiāng)村善治。

一、精英與制度:鄉(xiāng)村治理的核心元素

精英作為治理主體可以回溯到中國古代“勞心者治人,勞力者治于人”之說。早期西方精英理論研究的代表人物帕累托強調,精英是在自己活動領域內(nèi)擁有高分的人[2]298,莫斯卡則認為作為統(tǒng)治者的精英是“擁有那些能夠帶來道德聲望、以及知識與經(jīng)濟優(yōu)勢的素質和資源”的人物[3]311。此后,西方精英理論被普遍應用于中國農(nóng)村治理研究,以孔飛力為代表的學者指出地方精英是在地方上富有影響力的人物,在村莊治理、發(fā)展經(jīng)濟以及改變農(nóng)民的價值觀念方面發(fā)揮出積極的作用[4]62-66。

那么何為“制度”?制度如何提升治理績效?規(guī)范制度主義者認為制度是組織意義上規(guī)則和慣例的集合體,個體在制度框架內(nèi)的行動遵循恰適性邏輯。與之相對,理性選擇制度主義者常常將制度界定為規(guī)則和一系列的激勵,強調規(guī)則之下服從行為的算計性。以斯科特為代表的社會學制度主義者則認為“制度為社會生活提供穩(wěn)定性、意義、規(guī)制性、規(guī)范性和文化——認知性要素,以及相關的活動與資源”[5]56。結合新制度主義各流派的觀點,可以認為制度是一個社會和/或政體的結構性特征[6]67,制度設計的目的是規(guī)范決策、去除任意性和個人主義因素[6]54。

基于上述討論,作者認為,村莊制度是一種為全體成員所共享的規(guī)范性制度,既包括鄉(xiāng)村內(nèi)生制度,也包括國家向鄉(xiāng)村所推行的各類制度性安排。鄉(xiāng)村治理場域中治村精英與制度伴隨治理實踐始終。從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理形態(tài)變遷著眼,精英群體大致經(jīng)歷了從“士紳”、“鄉(xiāng)紳”到治村精英的轉變[7]126-130,深刻影響了農(nóng)民日常生活與村莊建設發(fā)展。村莊政治日益成為治村精英的舞臺,治村精英主導著村莊權力結構,成為村莊治理績效的關鍵變量[8]181-190。同時,歷年來鄉(xiāng)村治理模式的轉換激活了治村精英,治村精英的持續(xù)發(fā)力需要治理的制度化權威,利用具有開放性和彈性的村莊制度強化治理基礎[9]40-45。所以,鄉(xiāng)村精英提升治理績效難以回避制度的作用。

二、已有研究綜述及其反思

(一)已有研究綜述

回顧我國鄉(xiāng)村治理的實踐歷程,治理的核心力量經(jīng)歷了從精英、制度到兩者疊加的轉向。伴隨村民自治到鄉(xiāng)村振興階段鄉(xiāng)村治理體系的轉換,學者們尤其關注促進鄉(xiāng)村治理有效的議題研究,形成了從“單一元素主導說”向“多元素疊加說”的研究趨勢。

“單一元素主導說”聚焦于改革開放以來村民自治實踐中涌現(xiàn)出的精英治村和制度治村,強調精英與制度在作用力方面的強弱關系。“中國歷時二十年的鄉(xiāng)村基層民主實踐一直在探尋實現(xiàn)村民自治的終極目標,但客觀上卻在走著一條精英治理的道路”[10]219。“精英主導說”的一個基本共識在于認可治村精英是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分,且相較于制度占據(jù)主導地位。此類解釋指出富人治村[11]23-29、能人治村[12]38-39、鄉(xiāng)賢治村[13]171-176等是典型的精英治村類型,認為治村精英擁有經(jīng)濟、文化和綜合性實力的優(yōu)勢,能夠發(fā)揮帶頭人作用[14]17-21,轉化為村莊治理績效,推動村莊快速發(fā)展。“制度主導說”則印證了“制度是必要的”這一觀點。一方面,從制度的規(guī)約功能出發(fā),他們直擊能人治理的制度化水平低、決策和管理缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性[15]19,容易在鄉(xiāng)村治理中造成嚴重的政治排斥現(xiàn)象[16]33-41,認為需要發(fā)揮制度作用防止權力濫用問題[17]208,主張將制度作為破解精英主導治村但缺乏必要制約這一內(nèi)在缺陷[18]8的手段,致力于探索“使制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變”的法治型村治模式[19]204-208;另一方面,從制度建設和實踐出發(fā)認為制度是鄉(xiāng)村治理必要的手段,主張以民間自發(fā)的誘致性制度變革先行先導,政府自覺的強制性制度配套跟進,推動村莊治理制度更有效[20]13。

“單一元素主導說”涵蓋的精英或制度主導的觀點,符合我國鄉(xiāng)村治理實踐的轉變歷程,對于解釋促進鄉(xiāng)村治理績效議題有一定的合理性和現(xiàn)實性。但是單一元素主導的解釋暗含著治村精英和治理制度的對抗邏輯,忽略了現(xiàn)實中治村精英與治理制度協(xié)同發(fā)力的可能性。此后,眾多學者轉而探討現(xiàn)代化進程中治村精英和治理制度多元素交互的運作機制。

“多元素疊加說”旨在促進精英與制度間互動,破解兩者在單一元素主導下的分離關系,這一解釋結合正式制度和非正式制度的不同類型,強調精英與制度之間的相互作用共同推進鄉(xiāng)村治理有效。一方面在精英下沉與制度嵌入[21]44-53的視角下,著重提出精英治村能夠得到制度的保障,彼此共同作用于鄉(xiāng)村治理,但也可能出現(xiàn)精英會以其利益分配的權威運作使公共性制度被吸納,甚至成為精英關系的工具[22]137-143;另一方面在制度規(guī)約精英視角下產(chǎn)生了對非正式制度和正式制度的分歧,張振洋等提出應保護和發(fā)揮非正式制度的積極作用[23]61-71,歐陽靜等人則認為非正式制度并不能影響富人等治村精英的治理績效,而正式的基層民主制度能夠提升治理績效[24]66-80,從而倡導加強制度建設引導富人的治理實踐[25]197-202,使新鄉(xiāng)賢等治村精英與制度契合[26]65-73,推動精英在村莊民主政治中沿著制度化軌道發(fā)展[27]132-136。

總體上已有研究充分肯定了精英與制度對于提升鄉(xiāng)村治理績效的重要作用,但就兩者間關系和組合作用的討論還存在進一步的拓展空間。“精英主導說”迎合著培育村民自治和扶持鄉(xiāng)村振興的需要,但制度作用相對較弱的狀況下,精英裹挾村民[28]158-167、被公共利益和治理權力俘獲[29]187-192等現(xiàn)實問題是一個嚴峻的考驗。“制度主導說”在對精英的規(guī)約作用下應運而生,為鄉(xiāng)村治理提供規(guī)范性和規(guī)制性的形式,但依然面臨制度設計合理性、制度供給恰適性和制度實踐有效性的挑戰(zhàn),極易陷入制度失靈的窘境。盡管“精英—制度疊加說”看到了精英和制度相互配合的重要性,但吸納和規(guī)約的作用方式仍是一種較為機械的組合關系,且容易因精英自主性與制度約束力的相互消解陷入治理困境。

(二)理論反思

治村精英與制度在鄉(xiāng)村治理場域中的關鍵作用不可否認,如何理順兩者間關系是決定鄉(xiāng)村治理有效的核心問題。結合現(xiàn)實鄉(xiāng)村治理狀況能夠發(fā)現(xiàn),基于治村精英和制度不同“強—弱”的關系組合,鄉(xiāng)村治理形態(tài)也形成了相應的“耦合型”、“精英主導型”、“制度主導型”和“機械配合型”四種類型(見表1)。

表1 精英與制度組合的四種治理形態(tài)

其中,“強精英”是指精英發(fā)揮治理的核心作用,即使國家權力深入社會的背景下他們對當?shù)厣鐣闹淙匀淮嬖?尤其當國家正式的權力結構收縮至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級以后,村莊治理精英對村落社會的支配性影響便愈益明顯[30]13-20。反之,“弱精英”是指村莊未能出現(xiàn)引領型人物,或治村精英發(fā)揮主導作用的空間、意愿不足。“強制度”著重表明村莊擁有一套具有強有力的規(guī)范規(guī)約、觀念共享、契約功能的制度,且制度得以真正有效運轉,是一種“制度治村”的治理樣態(tài)。“弱制度”則是鄉(xiāng)村治理的無制度供給或制度失靈、失效的狀態(tài)。

現(xiàn)實中“精英主導型”與“制度主導型”是兩種常見的治理形態(tài),前者依賴治村精英的在場性和治理能力,后者與國家對農(nóng)村的關注和政策指導息息相關。但是隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進,這兩種治理形態(tài)卻極易因制度過密[31]3-9或制度空轉等轉為“機械配合型”的治理形態(tài),出現(xiàn)村干部治理動力不足、制度供給或實施落空的現(xiàn)象,導致村莊發(fā)展困頓的結果。反之,或精英主導或制度主導的治理模式得到恰適銜接便可能走向耦合,即精英與制度配合默契推動鄉(xiāng)村治理有效。此外,依據(jù)學界當前對鄉(xiāng)村善治的理解來看,“強精英—強制度”的耦合型治理形態(tài)可能是最為理想的一種狀態(tài)。

那么,在精英和制度的分離型研究態(tài)勢下,兩者之間能否以及如何突破個體與制度間的對沖?如何實現(xiàn)精英與制度的雙強聯(lián)結實現(xiàn)善治?對于這一問題中國的鄉(xiāng)村治理實踐已有一定的體現(xiàn),L村的治理實踐正是一個好的例證。

三、精英治村:朱氏的村莊治理之道

L村是一個傳統(tǒng)的農(nóng)耕型村莊,位于山西省中部地區(qū),鄰近國道與高速路,距離市區(qū)2.5公里。二十四年前的L村是一個面積僅為4.87平方公里的小山村,村民靠天吃飯,村子里只有一座舊戲臺,村集體賬上只有八分錢。2021年合并行政村后現(xiàn)總面積7.02平方公里,其中耕地六千七百畝,全村共有1037戶,人口2823人,常住人口六千七百余人。村黨總支下設六個支部,現(xiàn)有正式黨員110名,且村中有王氏、齊氏、朱氏等大姓。經(jīng)濟上L村因地制宜發(fā)展林果業(yè),主要種植核桃、酥梨、蘋果和桃,著重發(fā)展村集體經(jīng)濟。自改革開放以來,L村的村容村貌、社會關系等方面都得到了跨越式發(fā)展,但保留了傳統(tǒng)農(nóng)村的淳樸民風和韻味。在鄉(xiāng)村治理場域中,精英與制度的不同組合形式影響鄉(xiāng)村治理績效。L村的個案在一定程度上具有中國北方農(nóng)村的代表性和典型性,可以作為探究治村精英與治理制度耦合實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的觀察樣本。

(一)時勢喚精英:朱氏從幕后走到臺前

如今的L村,百姓安居樂業(yè),街頭巷尾一派和諧蓬勃的氣象,儼然與其他逐漸空心化、衰敗凋敝的村莊形成了巨大的反差。然而,回望過去,改革開放初期L村依然是一副窮苦貧瘠的樣子,不僅村容村貌臟亂差,而且是上訪事件頻發(fā)村,時任村兩委班子難以保證村莊正常的治理秩序,更難以凝聚散亂的民心。朱氏此時作為當?shù)氐拿褶k教師得到了上級的關注,通過市、鄉(xiāng)兩級的組織任命正式于1998年上任“一肩挑”,兼任L村的村支書與村主任。這標志著朱氏在村莊治理場域從幕后走到了臺前,居于村莊治理結構中承上啟下的中介地位[32]45-51。

那么,朱氏是憑借什么條件成為治村精英的呢?對于治村精英的類型,學者們有多種不同的理解。陳光金“依據(jù)不同農(nóng)村精英在不同資本上的相對優(yōu)勢,把農(nóng)村精英也劃分為政治精英、經(jīng)濟精英和社會精英;王漢生將我國農(nóng)村社區(qū)精英劃分為黨政精英、經(jīng)濟精英和社會精英三種”[33]18-24。還有學者一般依據(jù)影響力來源,將其劃分為體制內(nèi)精英與體制外精英兩大類。體制內(nèi)精英即村莊政治精英,主要是指村民委員會和村黨支部委員會的干部;體制外精英包括村莊經(jīng)濟精英與村莊社會精英[34]119-125。結合朱氏個人履歷來看,朱氏應屬復合型治村精英,既是體制內(nèi)精英,亦兼具社會精英、黨政精英的優(yōu)勢,表現(xiàn)出明顯的發(fā)展性、社會性和行政性特征[35]131-140。作為一名老共產(chǎn)黨員與多年從教的鄉(xiāng)村教師,朱氏本身擁有優(yōu)于普通村民的文化素質,敢于承擔、勇于創(chuàng)新的能力和長遠的發(fā)展眼光,借助村莊血緣、地域關系的疊加效應,朱氏在L村亟需改善的治理情勢中脫穎而出。

盡管如此,朱氏的治村之路依然面臨人心渙散不齊等諸多考驗,所以構筑權威是成功治村的前提。朱氏作為新任L村村支書與村長,具有組織任命賦予的合法性,但在一個鄉(xiāng)土關系為主的農(nóng)村社會,直接影響其權威性的是村民信任以及前任兩委班子成員的服從。一方面,村民是村莊治理的主要客體,是影響村莊治理能否生效的關鍵變量,面對多年村莊治理無望,朱氏上任時大部分村民亦對其充滿質疑,朱氏隨即召開村民大會、身體力行與村民一起投入到村莊改造的行動中去,用實際表現(xiàn)換取村民的信任;另一方面,朱氏接任時前任兩委班子成員并未完全去職,他們是否服從直接影響朱氏治村的順暢度,他們?nèi)温毝嗄旮煜ご鍎盏墓芾?憑借多年工作經(jīng)歷在村中擁有一定的支持者,如若不能充分發(fā)揮前任兩委班子成員的聯(lián)系作用,那么這些支持者便可能成為朱氏治理村莊的阻礙。所以,朱氏著重對前任兩委班子成員進行思想與行動激勵,明確“謀其事才能保其位”,鼓勵前任兩委班子成員以村務為中心,將改善村莊治理狀況作為行動使命。至此,通過獲取村民信任與撫慰前任兩委班子成員,朱氏精英治村的權威得以確立。

(二)治村方案:“穩(wěn)民心、聚民利”兩步走

要想將一個落后混亂的村子治理好并不是一件容易的事。就朱氏治理L村而言,一方面,改革開放初期村民為了謀求更好的生活傾向于選擇離村謀生路,外出的人口增多在減輕村莊治理負擔的同時也對治村能力提出了更高的要求;另一方面,朱氏承接了前幾任村兩委的遺留問題,包括窮苦貧瘠的經(jīng)濟狀況、頻繁發(fā)生的上訪事件、臟亂差的村容村貌、村民人心渙散不齊等等。總的來看,以真才實干鞏固合法性與治理績效是朱氏有效治村的關鍵,形成了“穩(wěn)民心、聚民利”的兩步走治村方略。

治人先治心,穩(wěn)民心是精英成功治村的第一步。面對人心渙散的困境,朱書記“一上任就召開黨員大會、村民代表大會,統(tǒng)一老百姓的思想”。

“當時老百姓普遍都認為不一定你能把這個村搞好,大部分人認為你干上一到兩屆就不干了”。

但朱書記始終堅定改變L村的信念,他上任的第一件事就是整治環(huán)境問題和村莊電力改造。

“當時找過來的那些電工都不下飯店,吃的是便飯,老百姓看到這就覺得村委是想給大家辦事的,后來電箱改造完,我請來市里面的領導開了個表彰大會,表彰在改造電箱過程中積極配合、幫助改造的村民”。

這一做法使老百姓看到了村兩委辦實事的態(tài)度,愿意配合的積極性有所提升。稅費制改革前,村民抗拒交糧通常是村干部最為頭疼的問題,而這也是朱書記穩(wěn)民心的重要抓手。朱書記堅定只有干足實事才能真正獲得村民認可,實現(xiàn)村莊的轉變,為此,他和黨員、干部開會明確,不僅要帶頭交糧,還必須把家屬和親戚動員起來,負責他們的交糧工作。

“這么一搞,當時80%的村民都交了糧”,而后在集資修路的過程中,朱書記制定分類征款方案,指定專人監(jiān)督捐款去向,用行動表明治村決心,成功收獲了村民的認可和信任。

這一系列的做法印證了毛澤東所講“典型本身就是一種政治力量”,朱書記身體力行的帶動行為深深地影響了村民的內(nèi)心世界,激勵村民緊緊跟隨和模仿,發(fā)揮榜樣示范作用,促使村民自覺參與到村莊治理活動中來[36]43-48,并轉化為村莊治理源源不斷的內(nèi)生動力。

村莊治理的核心要義在于實現(xiàn)和維護村民的根本利益。在穩(wěn)民心的基礎上,朱書記著重理順村民利益矛盾,堅定不移發(fā)展村集體經(jīng)濟,努力實現(xiàn)村民利益均衡合理的分配。一般而言,國內(nèi)農(nóng)民矛盾不像西方社會集中在抽象的公民權上,而是聚焦于具體的權利要求[37]45-50,隨著國家對農(nóng)業(yè)稅的廢除,土地糾紛取代了抗稅示威成為觸發(fā)集體暴力的主要因素,土地和生計問題最容易引起農(nóng)民抗議上訪。對此,朱書記按照“集體土地是集體的,個人土地是個人的”及早實行土地確權,避免了村民在土地流轉過程中因土地產(chǎn)生新的矛盾糾紛。同時,朱書記致力于化解各種矛盾,對于一般鄰里矛盾糾紛采取恰當介入調解的辦法,而對評優(yōu)評先中的競爭沖突則采用一套“村里先評、班子再評”的辦法,著重將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

能夠看到,朱書記在二十多年的治村過程中積攢了大量促成村莊有效治理的經(jīng)驗。此后,隨著治村經(jīng)驗的累積與“一肩挑”模式的轉變,朱書記的治村方略逐漸成熟,催生了一套因地制宜的村莊治理制度,進一步引領L村的治理發(fā)展。

四、制度出場:“黨員、村民代表聯(lián)系戶”的實踐

馬克斯·韋伯在分析公共權威時就曾經(jīng)談到過,理想的權威形式需要從個人魅力型權威的統(tǒng)治轉向法理型權威的統(tǒng)治。朱氏的精英治村之道經(jīng)受住了二十多年的現(xiàn)實考驗,基于朱書記個人魅力的村莊治理基礎逐步在“黨員、村民代表聯(lián)系戶”的制度化建設過程中穩(wěn)固下來。此后,這一制度成為L村的重要治村模式。

(一)結構設計:作為接點的黨員、村民代表

2010年朱書記在村內(nèi)任職“一肩挑”,在80年代“黨員聯(lián)系群眾制度”與河南省鄧州“四議兩公開”工作法的啟發(fā)下,自主創(chuàng)設并推行“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度。正如徐勇先生所強調的那樣:“制度不是憑空產(chǎn)生的,制度作為一種規(guī)范、規(guī)則,是在歷史中形成的”[39]30。L村的“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度是在治村精英的治理實踐中逐漸確立的。早在20世紀90年代末,朱書記為了徹底解決村莊內(nèi)部矛盾糾紛培養(yǎng)了第一批普通群眾作為聯(lián)系員,負責及時聯(lián)絡村民、掌握村民動向與需求,這便是“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度的雛形。不同于文本先行的常規(guī)制度出場邏輯,“黨員、村民代表聯(lián)系戶”是多年實踐經(jīng)驗的結晶,最終成為村民普遍認可、共同遵守的規(guī)范性非正式制度。現(xiàn)今,該項制度的落實以家家戶戶懸掛的牌匾為標志,上面標示著該戶村民的戶主名字、家訓、街道名稱、聯(lián)系村民代表的名字與手機號,以及“市、鎮(zhèn)、村文明戶”的星級評價,該項制度具有村兩委與村民間的鏈接功能。

L村“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度包括黨員、村民代表與戶三個要素。其中,黨員與村民代表是聯(lián)系主體,戶是聯(lián)系客體,制度目標即是通過黨員、村民代表的作用將村莊內(nèi)的各戶聯(lián)結為一個整體。在L村的制度中,“戶”即是指基于一個院落而聚居的地域性群體,院墻是區(qū)分不同戶的基本標志,通俗來講即是“一個院子為一戶”,而不論其是否具有血緣關系。黨員、村民代表則是基于他們在黨組織、村莊社會中的獨特身份與人際關系資源而承擔聯(lián)系戶的責任。具體來講,黨員利用黨組織成員的身份,踐行從群眾中來、到群眾中去的組織使命,是為人民服務的最真實寫照;村民代表則大多從不具有任何職務、身份的村民中自主推薦產(chǎn)生,代表著最廣大村民的利益和需求,以此保證普通村民的利益不會被“操縱”。

黨員、村民代表居于L村“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度的接點位置,扮演“連結針”角色[40],是上承村兩委、下接普通村民的紐帶。根據(jù)各家各戶的區(qū)域分布,每名黨員、村民代表在最熟悉的生活地域包戶、包街,進而連街成片、連片成區(qū),將村莊整體覆蓋在網(wǎng)絡化的規(guī)范結構中。在日常生活中作為聯(lián)系人的黨員、村民代表需要保證至少每周一次的入戶走訪,以便及時了解輿情、村民生產(chǎn)生活問題與思想動態(tài)等,既包括傳達國家政策、會議精神與村莊要務,監(jiān)督村莊政策執(zhí)行,亦涵蓋環(huán)境美化、調解糾紛等事項,并要做好工作備案,及時將發(fā)現(xiàn)的苗頭、隱患問題上報村兩委。由此,黨員、村民代表成為鏈接村兩委與普通村民的關鍵,對上工作負責、對下暢聯(lián)民眾,是村莊公共事務常態(tài)化治理的重要抓手。

(二)過程—功能:相對高效的治理程序與運作

基于“黨員、村民代表聯(lián)系戶”的制度設計,L村的現(xiàn)代化治理也漸入佳境,生成了相對穩(wěn)定的三道治理流程。首先,涉及到政策執(zhí)行或商議村莊公共事務時,由村支書召集本村黨員大會,在必要情況下召集村民代表擴大會議,以黨組織上會的方式共同研究制定村莊某項治理工作的部署方案,通過黨會形式與黨員身份強調指導思想和工作原則,尤其確保執(zhí)行目標與政策目標的一致性。第二,已參會的黨員、村民代表攜擬定的政策、方案入戶進行宣傳和動員,為普通村民傳達上至中央、下及村莊的會議政策精神,清晰解釋相關政策要求與擬定的具體實施方案,同時收集村民的疑問、意見和建議,上報村黨委進行溝通與調整。第三,在政策執(zhí)行過程中,村干部、黨員和村民代表發(fā)揮中介橋梁作用,動員村民進行監(jiān)督,并充分協(xié)調村民利益,對相關治理工作的不當之處及時糾錯糾偏。這三道程序是推動L村治理有效的重要步驟,用制度將鄉(xiāng)村精英與普通村民再組織化,借助黨員、村民代表的中介作用為鄉(xiāng)村精英提供與普通村民之間對話和溝通的渠道,具有意見反饋和資源輸入雙重作用[41]13-19。

“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度是一項常態(tài)化的村兩委—村民互動制度,是L村進行村莊治理的核心制度。完成相對公平、公開、透明的利益分配和強化精英與村民、村民與村民之間的契約精神是“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度承載的兩個主要功能。一方面,通過“上通下達、來往自如的雙軌形式”[42]733,村兩委能夠以制度化的渠道不斷滿足村民需求,動態(tài)調整資源和利益分配,保障了村莊公共利益的相對公平;另一方面,村兩委—村民互動的制度在反復的有效運轉中日漸拉近了多元主體間的協(xié)作共識,強化了精英與村民、村民與村民之間共同遵守制度規(guī)范的契約精神。在一定意義上,“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度充分激活了參與式治理,從而推動村莊治理的“政通人和”。

從以上闡述可以看出,L村的“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度充分發(fā)揮黨員、村民代表的帶頭與接點作用,鞏固了黨與群眾之間密切聯(lián)系。在黨員、村民代表聯(lián)系各戶的前提下形成了一套具有相對民主和精英示范共同作用的村莊治理制度,創(chuàng)造了村莊治理績效的同時激活了村民的參與動力與共治意識。

五、治村精英與制度耦合:實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的可行之路

L村的實踐表明,耦合型治理模式既能推動治村精英正向塑造合適的村兩委—村民互動制度,又能驅使治理制度有效運轉,最終激活村民與村莊的內(nèi)生動力,提升治理效能。

(一)治村精英由人格魅力型權威向制度化權威轉化

精英在制度演進中的作用,類似于企業(yè)家在經(jīng)濟發(fā)展中的作用,他們既是經(jīng)濟活動的組織者,又是制度創(chuàng)新的推動者[43]59-64。在現(xiàn)代化過程中,多數(shù)村莊受到市場化邏輯的沖擊使得傳統(tǒng)規(guī)約慣例被打破,原有的“熟人社會”行動邏輯被利益化,能人治理稍有不慎就陷入權力異化、利益結盟[44]44-49的病態(tài)治理困境。因而,治村精英將人格魅力轉化為制度化權威,是推動鄉(xiāng)村治理走向善治的必然要求。

精英地位的獲得需要一系列制度、文化傳統(tǒng)的支持[17]22,這就要求精英需要在常態(tài)的治理行動中將人格魅力向制度化權威轉換。一定意義上講,鄉(xiāng)村治理狀況的好壞,在很大程度上取決于能否通過制度化途徑將這些傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英轉化為法定的管理權威,或者通過其他方式使這些精英服務于村民的公共利益[45]25,即通過制度形式確立精英與村民之間的共有規(guī)范和行動契約。一方面,通過治理制度的吸納和整合,治村精英被轉化為村級制度化權威,村莊治理過程因而成為制度化精英釋放治理能量的過程[8]181-190;另一方面,精英在鄉(xiāng)村治理中的權威性和地位護持需要借助治理制度的高效運轉,才能保障治村精英所獲取的村民信任不會流失,鞏固治村精英的治理合法性。L村在治村精英的正向引領和驅動下,成功塑造了村兩委—村民互動制度,實現(xiàn)了制度有效運轉,為治村精英完成公共事務治理奠定了基礎。

(二)制度運轉創(chuàng)造的合法性激勵了治村精英

實踐證明,精英僅依靠“饋贈”的邏輯是無法實現(xiàn)村莊善治的[46]54,缺少配套的生治理制度,便需要投入大量的時間、人力、財力等多種資源成本,克服治理成效不足的窘狀。L村“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度的實踐恰恰是提升精英治村效能的最好印證,集中體現(xiàn)在強化精英與村民的利益關聯(lián)、激活村莊內(nèi)生發(fā)展動力兩個方面。

制度是“一個社會的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”[47]3。村兩委—村民互動制度通過構建多主體間的信息共享與無障礙流通機制,強化了治村精英與村民的聯(lián)系,提升村莊治理效率。亨廷頓強調:“沒有強有力的政治制度,社會便缺乏確定和實現(xiàn)自己共同利益的手段[48]19。”L村的“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度生成了一種扁平化的上下級聯(lián)系網(wǎng)絡,信息得以暢通地流轉于不同主體之間。經(jīng)由多元主體協(xié)同參與治理的路徑,該制度形成了監(jiān)管權力運作為“表”,利益深度關聯(lián)為“里”的治理模式。相較以往治村精英凡事親力親為的治理習慣,在一定程度上降低了村莊治理成本,從而激發(fā)了治村精英投入精力紓解民意、合理分配注意力的積極性。

制度對治村精英的另一個激勵在于成功激活了村莊的內(nèi)部共識,生成了源源不斷的內(nèi)生發(fā)展動力。韋伯認為,一個制度的合法性可通過純粹內(nèi)在的(感情的奉獻、宗教的信仰)和外在的(慣例和法律)形式得以保證[38]64。從這點上說,L村的治理制度將參與和控制鄉(xiāng)村發(fā)展的權利賦予村民,使得村民對村級組織認同感更強。在制度運轉過程中,村民對治村精英、鄉(xiāng)村治理的認同感得到反復確認和強化,更易轉換為內(nèi)源性的村莊發(fā)展動力。因此,制度的高效運作為治村精英的長效化治理提供了充足的后備力量,為治村精英贏得治理成效的滿足感和成就感。

(三)治村精英與制度互促實現(xiàn)善治

善治作為鄉(xiāng)村治理的終極目標,似乎總被賦予理想化的面貌。L村通過治村精英朱氏自主創(chuàng)設“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度,推動該項制度高效運轉,以治村精英與制度的有機耦合逐漸揭開了鄉(xiāng)村善治的面紗。從治理成效上看,L村實現(xiàn)了經(jīng)濟水平的大踏步前進,村民生活環(huán)境日趨現(xiàn)代化,村民政治素質顯著提升。在眾多村莊凋敝的情況下,L村仍舊保留著傳統(tǒng)農(nóng)耕村莊的韻味,與此同時村內(nèi)的基礎設施、鄉(xiāng)村教育、文化氛圍持續(xù)優(yōu)化,形成了良善秩序。

治村精英與制度的耦合達到了治村精英、制度和村民之間的有效配合與銜接,避免鄉(xiāng)村治理過程中多主體間的職責消解[49]97-107,形成治理合力。在結構方面,治村精英借助制度的扁平化聯(lián)系網(wǎng)絡與普通村民密切相連,將村干部、村級組織、村民組成一體化的治理結構,制度的有序運作實現(xiàn)了多元主體間的職責分工與相互配合,實現(xiàn)協(xié)同共治。在過程方面,制度實踐中相對穩(wěn)定的治理流程為多元主體間信息共享與溝通聯(lián)系提供了可靠的機制,保障了村莊治理的透明性、回應性和有效性。在成效方面,治村精英與制度之間的互嵌互促推動了村民全程參與公共事務治理,一定程度上監(jiān)督與建議的權利滿足了自身效能感,為達到鄉(xiāng)村善治提供內(nèi)生動力。

六、結論與回應

精英和制度間的關系可以追溯到政治學中關于制度和個體間關系的研究傳統(tǒng)。伴隨亞里士多德指出“人天生是政治動物”,作為城邦生活中主體的公民就在適應著制度,乃至創(chuàng)造、改變著制度[50]80-86。之后在神權政治學說與行為主義革命浪潮中,或個體或制度的對立性觀點此消彼長,現(xiàn)實生活中個體出于共同生活需要創(chuàng)設制度,又在制度的強大規(guī)制下意圖擺脫制度束縛。縱觀政治學精英理論和制度理論的討論,精英與制度的互動總是處在互斥、互適的過程中。正如新制度主義流派所認可的那樣,精英作為一個擁有特殊優(yōu)勢資源的群體,可以在制度環(huán)境中能動地發(fā)揮超然的人格魅力和勝任力,做出相應制度決策,引導制度的設計和變遷,甚至在一定程度上逃離“制度的鐵籠”。

在如何促進鄉(xiāng)村治理績效實現(xiàn)善治的研究議題上,“精英主導論”、“制度主導論”與“精英—制度疊加論”正是迎合了作為個體的人,尤其是精英與制度間的動態(tài)關系,延續(xù)了分離型關系或機械配合型的研究傳統(tǒng),造成鄉(xiāng)村治理模式仍然難以逃脫精英與制度間未能恰適耦合的窠臼。L村的治理實踐恰恰揭示了治村精英與內(nèi)生制度之間能夠和諧相處的可能性,是一種治村精英與內(nèi)生制度耦合提升村莊治理績效、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的實踐模式。在中西部農(nóng)村與東部農(nóng)村變化愈發(fā)劇烈的情況下,L村的治村精英與內(nèi)生制度有機耦合治理模式能夠為大多數(shù)中西部農(nóng)村提供相當?shù)慕梃b意義和推廣價值。

但遺憾的是,當前L村的精英與制度耦合也面臨考驗。一是行政村合并以來,“黨員、村民代表聯(lián)系戶”制度對新并入的村民而言是一種外在規(guī)制力量,認同感遠弱于原L村村民,這使精英與制度的互促可能面臨認同不足、信任缺失的困境;二是在現(xiàn)代化進程中,村莊的原子化、老齡化、利益化趨勢對村民間關系產(chǎn)生深刻影響,直接表現(xiàn)為L村制度中的聯(lián)系員面臨年齡較大、溝通效果下降、人員配備不足的危機。以上兩類考驗還需較長一段時間的追蹤和考察,如此才能在歷時性視角下較為完整地還原治村精英與制度的變動、互促、調適過程,繼而豐富村莊實現(xiàn)善治的可行路徑。