大型市政工程報建風險分析及控制

宋曉旻 衷從強(中冶華天南京工程技術有限公司，江蘇 南京 210019)

0 引言

目前，大型市政工程多為政府投資項目，常見的建設管理模式主要有三種：政府相關部門直接管理、代建單位管理、全過程工程咨詢單位管理。近年來，政府投資項目越來越廣泛地采用代建制和全過程工程咨詢服務等新型管理模式[1-2]。

報建管理是工程管理的重要組成部分，貫穿于工程建設全過程，直接影響項目建設合規性和投資效益性[3]。然而，報建管理十分煩瑣，許多細節容易被管理部門忽視。特別是大型市政工程，報建流程復雜、涉及部門繁多，極易出現報建時序不清晰、事項梳理不完整等問題，導致項目方案落地性差、建設違規違法、進度緩慢等問題[4]。

1 大型市政工程報建管理風險劃分

1.1 規劃和用地選址風險

規劃和用地選址類報建是工程前期報建的主線，對項目推進具有重要作用。咨詢和設計單位往往關注工藝和技術方案，僅考慮擬選用地能否滿足工藝和技術需要，忽略了其是否符合規劃和用地審批要求。因此，建設管理單位應做好用地審批的前期工作，如相應的規劃核查和用地預審等。若建設單位有所疏忽，會造成部分工程內容缺少上位規劃，出現與現狀法定圖則不符、與其他地塊紅線范圍交叉重疊等問題，導致方案反復修改、方案擬定時間延長，造成巨額投資浪費。

1.2 方案和投資風險

方案和投資類報建主要是為了確定項目具體工程內容和投資限額。設計單位是項目方案設計的核心，建設管理單位負責對方案和投資進行審核把關。應嚴格把控設計質量和深度，否則會出現調研現場不充分、方案論證不科學合理、對限額設計理解不準確等問題，導致概算批復資金不足、設計變更量大等風險[5]。

1.3 施工過程風險

在施工過程中，審批事項復雜繁多，如辦理施工許可證(含開工備案)、申請樹木遷移及占用城市綠地、申報占用和挖掘城市道路(含開設臨時路口)等。以上事項涉及部門多、申報流程長、協調任務重、申報難度大。特別是位于市中心密集建成區的市政改造類項目，地下管線復雜、沿線產權單位眾多，報建管理難度加大。加之，在實施過程中，建設管理單位對業主依賴性較大，導致報建事項推進緩慢，產生無證施工、施工范圍超出用地許可范圍、竣工后無法移交使用等一系列問題。

2 大型市政工程報建管理風險控制措施

綜上所述，建設管理單位在開展報建工作時，應提前梳理報建時序，按照項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工圖設計、施工準備、竣工驗收等不同建設階段梳理報建事宜。例如：在可行性研究報告階段，需申報建設工程方案設計核查和建設用地預審與選址意見書；在初步設計階段，要申報出具規劃設計要點；在施工圖設計階段，需申報建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證；在施工準備階段，需申報辦理施工許可證(開工備案)、占用城市綠地許可證、占用挖掘城市道路(含開設臨時路口)許可證；在竣工驗收前，需完成用電和用水申報等。

2.1 規劃和用地選址風險控制

在方案設計階段，建設管理單位應組織相關部門召開專題匯報會，梳理項目范圍內需要用地審批的工程內容，再交由專業科室結合上位規劃對該工程內容予以復核，確認該用地是否合規、方案是否需要調整。若該用地沒有上位規劃，建議建設管理單位組織編制該項目的詳細規劃，在規劃主管部門審批通過后，將該方案作為用地申報的依據，從而加快推進該項目的用地審批[6]。

2.2 方案和投資風險控制

在開展項目前期工作時，首先，建設管理單位應要求咨詢和設計單位盡可能全面地收集項目相關基礎資料，做好現場踏勘工作，開展限額設計。同時，定期開展項目方案推進會，不斷完善項目方案。其次，在形成初步方案后，建設管理單位應主動與相關政府職能部門和產權單位對接，征求各單位對初步方案的意見和建議，并在此基礎上進一步修改、完善項目方案。最后，建設管理單位組織項目設計方案專家評審會，選擇投資效益最大化的設計方案[7]。

2.3 施工過程風險控制

在施工準備階段，建設管理單位應梳理施工過程中的報建時序，有序開展報建工作，并定期核對各報建事項的完成情況，及時彌補缺漏。在具體實施過程中，應委派專人負責相關報建資料的編制工作，保證資料齊全、內容達標。在提交資料之前，請審批主管部門相關科室進行資料預審，提前發現問題、解決問題，為最終報建做好鋪墊。此外，建設管理單位應與業主協同配合，借助業主溝通優勢，共同推進報建工作高效完成[8]。

沿岸流主要對凸岸、岸嘴進行沖刷，加速塌岸過程。北方水庫凍融作用破壞岸坡土層結構，使土體發生裂縫和坍塌。庫岸的物理地質作用，如風化、滑坡現象和地表水沖刷，也會加速塌岸過程。黃土地區水庫蓄水后泥沙淤積，會導致河床抬高，水深減小，波浪淘刷作用減弱，進行減小塌岸寬度和速度。

3 案例分析

3.1 項目概況

本文以深圳市福田區新洲河流域水環境提升工程為例。該項目位于深圳市福田中心區，施工內容主要包括景觀提升工程和水質改善工程，總投資約8.0億元。作為深圳市中心的大型市政工程，該項目具有地下管線復雜、施工空間狹小、涉及產權單位眾多、溝通協調難度大等特點。福田區水務局采用代建制管理模式，將該項目交由中冶華天南京工程技術有限公司代為管理。

3.2 報建管理要點

3.2.1 報建流程梳理

該項目包括市政景觀工程和水利工程。其中，市政景觀工程包括空中棧道、跨路和跨河人行天橋等涉及交通的工程內容，水利工程包括泵站、調蓄池等獨立占地的工程內容。鑒于此，代建單位按可行性研究方案、方案設計、施工準備和竣工驗收等項目建設的不同階段梳理報建時序。

在可行性研究方案階段，代建單位先組織可研方案的編制及估算的報批，對接規劃國土主管部門，開展跨路人行天橋、泵站和調蓄池的建設工程方案設計核查，以及用地預審與選址意見書編制等。同步可開展環評、防洪影響評價、水土保持等專項評估報告的編制及報審。在方案設計階段，報建工作主要包括概算申報、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證辦理、地鐵安保區范圍設計審批、設計高速公路結構的安全評估審批等。在施工準備階段，報建工作主要包括辦理施工許可證(開工備案)、樹木遷移和占用城市綠地許可證、占用挖掘道路(含開設臨時路口)許可證、涉地鐵安保區施工許可證等。在竣工驗收前，報建工作主要包括申請用水用電。新洲河流域水環境提升工程報建流程如圖1所示。

圖1 新洲河流域水環境提升工程報建流程圖

3.2.2 報建要點分析

3.2.2.1 規劃和用地選址報建管理

新建污水提升泵站和調蓄池等工程是新洲河水質改善的重要保障。能否順利推進用地選址審批，決定了該工程內容能否順利落地。在完成初步方案設計后，代建單位積極組織咨詢、設計單位向相關主管單位匯報項目方案，就用地選址事宜進行專題研討。該項目污水提升泵站選址位于綠地，符合規劃審批要求，順利通過了用地預審。

由于該項目位于市中心密集建成區，調蓄池占地面積大、工藝要求高，加大了用地選址難度。在現場充分調研后，設計單位提出了多個備選方案，擬用方案因用地范圍內有部分道路用地，用地審批部門以“與現狀法定圖則不符”為由駁回申請，并建議委托有規劃資質的第三方咨詢單位調整擬選位置區域的法定圖則，使其符合調蓄池的用地要求。代建單位將調整后的法定圖則方案報相關主管部門審批，待審批同意后，重新進行用地選址申報。

3.2.2.2 方案和投資報建管理

方案和投資報建是指在完成規劃核查和用地選址預審的基礎上，進一步確定項目全部工程內容和投資限額。代建單位在明確了該項目的建設目標后，統籌勘察、咨詢和設計單位完成基礎資料收集、現場踏勘和方案比選。確立初步方案后，首先，組織新洲河沿線產權單位和市、區相關職能管理部門召開方案征求意見會；其次，組織召開多輪專家評審會，結合專家意見修改完善方案并完成概算編制；最后，將設計方案報相關部門審批。

在投資報建方面，代建單位聘用當地第三方造價咨詢單位，由其負責項目概算和預算編制工作，并對沒有造價定額的工程內容提前進行詢價。同時，安排造價工程師全程監督管理，規范各參建單位的工程造價計價行為，從而實現投資效益最大化。

3.2.2.3 施工過程報建管理

申報樹木遷移和占用城市綠地、辦理占用挖掘道路(含開設臨時路口)許可、申請用電是該項目施工過程階段報建工作的重點和難點。由于部分工程內容涉及樹木遷移和占用城市綠地，需遵循“盡量不遷、不占和少遷、少占”的原則，使得報建難度加大。代建單位組織設計單位優化設計方案，最大限度地減少樹木遷移數量和占用城市綠地面積。同時，與城管部門反復溝通協調，確定方案的可行性。經過業主和代建單位的共同努力，大部分報建項目均獲批復。

該項目因污水提升泵站距離濱河新洲立交橋較近，需先委托第三方咨詢單位開展橋梁結構安全評估，再組織開展占道申報。該事項報建資料復雜、流程較長，故在申報時安排了專業設計人員繪制交通疏解圖等資料，由報建專員及時跟進審批進度，保證了占道許可順利獲批。

考慮到用電申請報建流程較長，代建單位提前做好申報規劃，并邀請相關部門進行現場調研，保障了項目試運行時達到通電要求。

4 結語

代建制和全過程工程咨詢模式在有效控制投資、把控建設質量等方面優勢明顯，近幾年在工程建設領域得到廣泛應用。然而，在實施過程中仍存在諸多問題，其中，報建管理問題較為突出。本文以代建制管理模式為例，結合大型市政工程報建管理實踐，分析報建管理過程中的要點和風險，并提出具體應對措施，以期為相關工程報建管理提供有益參考。