涉案企業(yè)合規(guī)不起訴中的第三方監(jiān)管制度研究

曹競(jìng)一 趙碩民

一、第三方合規(guī)監(jiān)管機(jī)制適用范圍的爭(zhēng)論

一些學(xué)者認(rèn)為,可以借鑒美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),建立二元化方案,調(diào)整企業(yè)合規(guī)監(jiān)管制度適用范圍。即:對(duì)于大型企業(yè),應(yīng)強(qiáng)制要求聘請(qǐng)第三方獨(dú)立監(jiān)管人,以確保合規(guī)計(jì)劃的有效執(zhí)行;對(duì)于中小微企業(yè),則可以通過內(nèi)部監(jiān)督與外部檢察院監(jiān)督相結(jié)合的方式完成合規(guī)計(jì)劃的監(jiān)督和考察。這種差異化的監(jiān)管方式有助于提高執(zhí)法效率,減輕中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)。然而,也有學(xué)者認(rèn)為,如果僅因公司規(guī)模較小就豁免其設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管人的義務(wù),可能導(dǎo)致部分中小企業(yè)忽視合規(guī)管理,增加法律風(fēng)險(xiǎn)[1]。此外,統(tǒng)一推行第三方獨(dú)立監(jiān)管人制度有助于提高企業(yè)的合規(guī)意識(shí),促進(jìn)整個(gè)行業(yè)守法經(jīng)營(yíng)水平的提升。

在我國(guó),針對(duì)符合企業(yè)合規(guī)基本條件的案件,可以采用第三方監(jiān)管評(píng)估機(jī)制幫助企業(yè)進(jìn)行整改,以實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。然而,《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)雖然指出自然人犯罪、危害國(guó)家安全、恐怖活動(dòng)犯罪等三類案件不適用此機(jī)制,但對(duì)于聘請(qǐng)獨(dú)立監(jiān)管人的必要性或?qū)彶榉矫娌⑽醋鞒鼍唧w規(guī)定,對(duì)于某些小微企業(yè),可以通過檢察建議等方式完成合規(guī)整改,但仍缺乏明確且具體的必要性評(píng)價(jià)依據(jù)。因此,如何在確保法律公平的前提下合理確定適用第三方監(jiān)管評(píng)估機(jī)制的范圍成為了亟待解決的問題。筆者認(rèn)為,在判斷是否需要采用第三方監(jiān)管制度時(shí),不應(yīng)僅僅依據(jù)企業(yè)的規(guī)模來決定其合規(guī)整改模式,而且要綜合考慮企業(yè)規(guī)模、行業(yè)地位、涉案情況、實(shí)施難度等因素,選擇最適合的整改方案。

二、第三方監(jiān)管人對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)考察的開展方式

(一)第一階段:檢察院開展涉案企業(yè)合規(guī)審查,啟動(dòng)第三方機(jī)制階段

在第一階段,我們將進(jìn)行以下工作:

在與檢察機(jī)關(guān)、第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂三方協(xié)議書之后,監(jiān)管人將向檢察機(jī)關(guān)提供一份第三方監(jiān)管人的保證書,以確保在整個(gè)合規(guī)監(jiān)管過程中,能夠嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行工作。在掌握涉案企業(yè)的基本情況之后,監(jiān)管人需進(jìn)一步了解企業(yè)涉案情況,以及相關(guān)法律規(guī)范、司法解釋以及司法政策。

為確保合規(guī)監(jiān)管過程順利進(jìn)行,應(yīng)制定工作流程,列出每個(gè)階段的工作內(nèi)容和流程清單。同時(shí),向涉案企業(yè)發(fā)出第三方監(jiān)管企業(yè)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)告知書。上述準(zhǔn)備工作完成后,應(yīng)著手制定第三方監(jiān)管人的合規(guī)監(jiān)管方案。同步需要排布詳細(xì)的工作計(jì)劃日程表,以便對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控。監(jiān)督評(píng)估方法制定后,將召開第一次工作會(huì)議,向所有參與方詳細(xì)說明項(xiàng)目目標(biāo)和實(shí)施方案。如此,可以有效地保障企業(yè)在合規(guī)過程中達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。一般流程如圖1所示。

圖1 第一階段一般流程

(二)第二階段:涉案企業(yè)制定合規(guī)計(jì)劃,涉案企業(yè)開展合規(guī)整改階段

在第二階段,將進(jìn)行如下工作:

對(duì)收到涉案企業(yè)的合規(guī)計(jì)劃書進(jìn)行仔細(xì)的審查,確保合規(guī)計(jì)劃書中的內(nèi)容和要求符合法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如果發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)反饋給企業(yè)并要求整改。到涉案企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)考察,深入合規(guī)培訓(xùn)、測(cè)試、考核等環(huán)節(jié)進(jìn)行抽查。合規(guī)人員會(huì)深入企業(yè)的各個(gè)部門和崗位,了解員工對(duì)法律法規(guī)、公司政策以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的理解和執(zhí)行情況。

除此之外,還會(huì)關(guān)注企業(yè)在內(nèi)部文化和宣傳方面的努力,查看企業(yè)是否在公司內(nèi)部建立起良好的合規(guī)文化;是否定期組織員工進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)等。這個(gè)過程中還會(huì)召開第二次監(jiān)管人工作會(huì)議和檢察院與第三方監(jiān)管人涉案企業(yè)合規(guī)監(jiān)管工作會(huì)議等重要會(huì)議,提出整改意見和建議;此外,也對(duì)企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員進(jìn)行訪談,了解他們?cè)谏婕斑`規(guī)案件時(shí)的具體想法及看法[2]。如圖2所示。

圖2 第二階段一般流程

(三)第三階段:第三方組織開展合規(guī)整改評(píng)估驗(yàn)收階段

在第三階段,重點(diǎn)檢查涉案企業(yè)在踐行合規(guī)承諾、計(jì)劃徹底性執(zhí)行等方面的情況,第三方監(jiān)督人對(duì)企業(yè)遵守計(jì)劃的可行性、有效性、全面性進(jìn)行全面考量。如圖3所示。

圖3 第三階段一般流程

具體評(píng)估以下內(nèi)容:(1)管理層是否充分重視此事并及時(shí)采取了相關(guān)的補(bǔ)救措施來應(yīng)對(duì)涉及的違法行為;(2)是否針對(duì)涉嫌罪名建立健全體制機(jī)制,是否具備舉報(bào)機(jī)制等;(3)是否完善了包括《合規(guī)計(jì)劃書》《合規(guī)實(shí)施方案》在內(nèi)的制度體系建設(shè);是否梳理了企業(yè)內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)自查清單;(4)是否將“合規(guī)經(jīng)營(yíng)”寫入公司章程,是否優(yōu)化了公司經(jīng)理層決策清單和授權(quán)清單;(5)是否在公司內(nèi)推行“合規(guī)文化”建設(shè)。

三、第三方監(jiān)管機(jī)制在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

國(guó)外有著成熟的第三方監(jiān)管制度經(jīng)驗(yàn),該制度在保證公正、獨(dú)立性和政策評(píng)估方面具有一定借鑒價(jià)值。為完善我國(guó)的企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管制度,需采取以下措施:消除合規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的模糊性,確保客觀準(zhǔn)確;明確第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和職能;優(yōu)化各地監(jiān)管部門間的協(xié)作流程;杜絕“紙面合規(guī)”現(xiàn)象,真正落實(shí)合規(guī)要求。

(一)合規(guī)有效性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有分歧

美國(guó)《聯(lián)邦組織量刑指南》為合規(guī)有效性標(biāo)準(zhǔn)提供了詳盡的原則和框架,并進(jìn)一步細(xì)化了三項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn),即:合規(guī)計(jì)劃設(shè)計(jì)的合理性、執(zhí)行過程的徹底性以及實(shí)際效果的實(shí)質(zhì)性。這有助于確保企業(yè)遵守法律法規(guī),提高自身的道德水準(zhǔn)和經(jīng)營(yíng)效率。相比之下,中國(guó)企業(yè)在合規(guī)管理方面起步較晚,缺乏具體審核方法和普遍適用標(biāo)準(zhǔn),使得企業(yè)在進(jìn)行有效性評(píng)估時(shí)缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蚣堋ＴS多企業(yè)僅僅通過書面審查來出具評(píng)估報(bào)告,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果流于表面,難以為企業(yè)的合規(guī)管理工作提供有效支持。因此,為確保中國(guó)企業(yè)合規(guī)管理有效性評(píng)估能夠真正發(fā)揮作用,我們需進(jìn)一步明確評(píng)估框架中的具體審核方法和適用標(biāo)準(zhǔn)。

(二)第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)的角色定位不清

關(guān)于第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)中立性問題,《Morford備忘錄》明確規(guī)定了第三方監(jiān)管人在合規(guī)監(jiān)管工作中的獨(dú)立地位,確保其在履行職責(zé)時(shí)能夠保持客觀、中立的態(tài)度,避免受到企業(yè)、政府的限制和干擾。

盡管我國(guó)理論上明確了第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制在合規(guī)整改工作中的獨(dú)立性,但在實(shí)際操作中仍存在一定的問題。由于缺乏明確的具體規(guī)定,地方辦案機(jī)構(gòu)對(duì)政策的理解和執(zhí)行可能存在差異,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)偏差。例如,可能會(huì)出現(xiàn)偏向涉罪企業(yè)或偏向檢察機(jī)關(guān)的情況,進(jìn)而影響第三方監(jiān)管人的獨(dú)立性和評(píng)估報(bào)告的有效性。因此,明確規(guī)定并堅(jiān)決執(zhí)行對(duì)維護(hù)第三方監(jiān)管人的獨(dú)立性至關(guān)重要。只有第三方監(jiān)管人在合規(guī)整改工作中的獨(dú)立性和評(píng)估報(bào)告的有效性得到保證,才能有效地防止權(quán)力濫用和腐敗滋生,從而保障司法公正和社會(huì)秩序穩(wěn)定。

(三)異地協(xié)作對(duì)接不夠流暢

在涉案企業(yè)合規(guī)改革進(jìn)程中,異地協(xié)作發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當(dāng)注冊(cè)地、經(jīng)營(yíng)地和犯罪地不一致時(shí),犯罪地檢察機(jī)關(guān)和第三方機(jī)制管委會(huì)將面臨空間阻隔和資源浪費(fèi)的問題。通過異地協(xié)作,可以幫助犯罪地與企業(yè)所在地的檢察機(jī)關(guān)、第三方機(jī)制管委會(huì)達(dá)成共識(shí),解決因地域差異帶來的難題。然而,調(diào)研發(fā)現(xiàn),各地的第三方機(jī)制和辦案指引存在明顯差異,在適用條件、監(jiān)管方式、人員選拔、工作流程、考察期限以及聽證審查等方面的差異可能阻礙跨地區(qū)協(xié)作[3]。

目前,跨省協(xié)作仍然主要依賴于個(gè)案溝通,因此,異地協(xié)作很大程度上取決于檢察官和第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的責(zé)任感以及他們的經(jīng)驗(yàn)。這種情況使得整個(gè)過程存在著許多不確定、不具體、不明確的因素。

(四)存在“虛假整改”“紙面合規(guī)”等問題

“紙面合規(guī)”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為企業(yè)在制定合規(guī)計(jì)劃時(shí)流于表面,執(zhí)行落實(shí)上遲遲不肯推動(dòng),直接損害合規(guī)工作的實(shí)際效果。《指導(dǎo)意見》及其配套文件為此對(duì)合規(guī)人員管理制定了多項(xiàng)具體規(guī)定。然而,盡管有了這些制度的支持,一些企業(yè)仍存在虛假整改和紙面合規(guī)等問題。例如,部分企業(yè)在公司賬冊(cè)中存在發(fā)票編號(hào)不連續(xù)、缺乏合規(guī)專員等情況,可能存在虛開增值稅專用發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)漏洞。因此,在合規(guī)整改過程中,專業(yè)機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間可能產(chǎn)生不當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)、隱瞞或虛構(gòu)事實(shí)等違規(guī)行為。

四、對(duì)于第三方監(jiān)管機(jī)制中的問題對(duì)策

(一)確定靈活的、動(dòng)態(tài)的、具有普適性的合規(guī)有效性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

為確保企業(yè)合規(guī)管理的有效性,需要制定靈活、動(dòng)態(tài)、普適性的合規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)確保第三方監(jiān)管人具備足夠的專業(yè)素質(zhì)和中立判斷能力。這意味著要針對(duì)不同行業(yè)、企業(yè)規(guī)模和特點(diǎn),制定細(xì)化且差異化的合規(guī)計(jì)劃以適應(yīng)實(shí)際情況。其中,設(shè)置合理的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以在確保計(jì)劃滿足各種法律、道德和社會(huì)責(zé)任要求的基礎(chǔ)上建立一個(gè)健全的框架;執(zhí)行徹底性標(biāo)準(zhǔn)可以推動(dòng)企業(yè)在實(shí)際操作中遵循計(jì)劃要求,確保員工積極遵守和有效執(zhí)行;執(zhí)行實(shí)質(zhì)性的效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以量化并評(píng)估計(jì)劃的實(shí)際效果,為企業(yè)提供改進(jìn)和優(yōu)化的方向。

(二)明確檢察機(jī)關(guān)在第三方監(jiān)管機(jī)制中的角色定位

《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,最高人民檢察院聯(lián)合多部門共同組建第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管理委員會(huì),全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)承擔(dān)該委員會(huì)的日常工作,檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)主要圍繞刑訴法、刑訴規(guī)則等法律規(guī)定的法定監(jiān)督職責(zé)展開。

因此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有明晰的角色定位:首先,檢察機(jī)關(guān)和第三方機(jī)制管委會(huì)共同進(jìn)行監(jiān)管工作。由管委會(huì)組建檢查小組定期檢查監(jiān)管人員履職情況;建立科學(xué)評(píng)估體系以對(duì)監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和溝通協(xié)作等方面進(jìn)行評(píng)估[4]。其次,檢察機(jī)關(guān)需要完善與第三方組織的工作溝通機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)合規(guī)計(jì)劃的意見溝通和協(xié)商,及時(shí)反饋,避免單向書面閱卷,可通過召開聽證會(huì),確保各方利益得到充分考慮和保障。最后,檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉案企業(yè)的回歸監(jiān)督和保障力度。在實(shí)施企業(yè)合規(guī)的過程中,嚴(yán)格遵循啟動(dòng)條件,以確保合規(guī)工作的順利進(jìn)行。在開展回歸監(jiān)督時(shí),設(shè)定合理的跟蹤監(jiān)督期限,確保企業(yè)能夠在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成合規(guī)整改。

(三)總結(jié)并運(yùn)用異地協(xié)作辦案經(jīng)驗(yàn)

涉企案件的特殊性導(dǎo)致其異地監(jiān)督考察難度較大。盡管第三方機(jī)制的監(jiān)督考察對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)具有重要意義,但如果只依賴檢察機(jī)關(guān)所在地的第三方機(jī)構(gòu),可能影響監(jiān)督質(zhì)量。

根據(jù)天津市檢察機(jī)關(guān)在改革過程中形成的一些工作經(jīng)驗(yàn),可以得出一些通用性的解決辦法:首先,應(yīng)借鑒試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)并促進(jìn)一致性。在國(guó)家第三方機(jī)制文件設(shè)定的框架下,結(jié)合本地特色體現(xiàn)獨(dú)特性,以更好地滿足各地區(qū)的實(shí)際需求,避免激化矛盾;保持政策的一致性和連貫性,減少區(qū)域差異。其次,應(yīng)完善異地協(xié)作機(jī)制。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極建立跨地域合作機(jī)制,協(xié)調(diào)、推進(jìn)和監(jiān)督異地協(xié)作工作。運(yùn)作過程中,各方需要緊密配合,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供有力支持。

(四)整改“紙面合規(guī)”現(xiàn)象

“紙面合規(guī)”現(xiàn)象可能導(dǎo)致企業(yè)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中無法實(shí)現(xiàn)真正的合規(guī),給企業(yè)和社會(huì)帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。我們需要進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定,確保第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中能夠真正發(fā)揮作用。

具體來說,可以從以下幾個(gè)方面入手:首先,應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。企業(yè)應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,包括明確責(zé)任分工、建立內(nèi)部審查檢查制度、加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)等。其次,對(duì)于可以不起訴的涉案企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)行政和經(jīng)濟(jì)追責(zé),應(yīng)從嚴(yán)向主管部門提出檢察意見,讓違法企業(yè)受到應(yīng)有處罰。經(jīng)第三方監(jiān)管機(jī)制查出陽奉陰違、拒不整改的,要依法追訴,防止其逃避刑事制裁。最后,全面監(jiān)督確保合規(guī)工作公正推行。在此基礎(chǔ)上,要加強(qiáng)對(duì)第三方監(jiān)管者的資質(zhì)、對(duì)實(shí)體與程序兩方面的監(jiān)督,以保證企業(yè)的合規(guī)工作的質(zhì)量與效果。要對(duì)涉案企業(yè)的合規(guī)計(jì)劃設(shè)計(jì)、執(zhí)行落實(shí)、第三方合規(guī)考察書面報(bào)告等進(jìn)行審查,根據(jù)情況提出明確意見[5],必要時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。