高質量發展背景下優化自然資源規劃實施機制探析

王春磊,郭琳琳

(自然資源部咨詢研究中心,北京 100088)

0 引言

規劃是對未來中長期發展作出的前瞻性謀劃和戰略性部署,是我們黨治國理政的一種重要方式,也是中國特色社會主義發展模式的重要體現[1-2]。當前,高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務,通過不斷完善規劃體系,優化規劃實施路徑和機制建設,努力發揮規劃導向作用是推進高質量發展的重要支撐[3]。《“十四五”自然資源保護和利用規劃》(以下簡稱“《規劃》”)是國家重構自然資源業務體系適應高質量發展需要編制實施的首個國家級專項規劃,對于提升資源要素保供水平、指引規劃期內資源政策導向具有重要作用[4]。規劃“效用”發揮和“愿景”實現離不開完善的實施機制,本文通過梳理新時期黨中央國務院關于完善規劃實施的政策要求,結合評估實踐,從強化規劃管理制度建設、健全考核評價與激勵約束機制、完善規劃實施監測評估機制、拓寬公眾參與規劃實施渠道等方面,對完善規劃實施機制進行了思考。

1 關于完善規劃實施機制的政策趨向

以規劃引領經濟社會發展,是實現黨和國家決策意志的重要途徑和手段[5]。自1953年“一五”計劃至今,經過70多年理論研究和實踐探索,發展規劃已成為黨建設社會主義國家的重要方法手段、宏觀調控與社會治理的主要戰略舉措[6]。“十八大”以來,隨著我國社會主要矛盾變化,順應經濟社會發展新特征新要求,國家制定實施了“十三五”和“十四五”規劃,旨在落實新發展理念、明確新的歷史方位中發展方向等戰略問題。并出臺多項指導文件對完善規劃實施機制作出規定和要求。

1.1 突出黨的全面領導,強化規劃導向作用

國家中長期發展規劃凝聚了中國共產黨對世界形勢的判斷和國情的把握,確定了規劃期內施政的主體內容與重點目標,在實施過程中逐步成為黨的主張、國家意志和人民意志的有機統一體[7]。黨在領導制定和實施規劃過程中,積累了豐富的歷史經驗,規劃逐步成為國家治理體系和治理能力的重要載體[8-9]。為強化規劃管理,增強執政能力建設,黨對規劃的領導力建設也逐漸作為重要內容板塊納入規劃文本中,尤其國家“十四五”規劃綱要加強規劃實施保障中列出專門章節強調黨的領導作用。發展規劃具有綜合性、戰略性和全面性的特點,對推動和實施者的政治素養和專業能力要求較高。為此,國家“十三五”規劃綱要提出強化黨對規劃的管控,并建議優化決策者知識結構和專業結構,加強黨組織特別是基層黨組織的功能建設等內容[10];國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要更是提出“加強黨中央集中統一領導”“把黨的領導貫穿到規劃實施的各領域和全過程”“把完善黨和國家監督體系融入規劃實施之中”(表1)。

表1 關于規劃實施的政策文件及主要內容

1.2 改革機構設置,為規劃實施管理提供制度保障

長期以來,造成規劃管理和實施不順的很大原因在于機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題。新一輪的政府機構改革提出優化國家發展戰略制定和規劃體系管理等宏觀管理部門職責、權限,強化國民經濟發展規劃對各專項規劃的指導約束,加強規劃管理指向更加明確。在實操層面,國家發展改革委成立相關司局實現對國家重大戰略規劃、重大工程項目等進行評估督導和糾偏完善;自然資源部綜合司承接自然資源中長期規劃、相關發展戰略編制和組織實施的職能。與此同時,在自上而下的機構改革中,各省級自然資源主管部門也成立了相關處室,承擔組織編制各省級自然資源規劃的職能任務。這些都為建立健全自上而下的規劃實施機制提供了必要的體制機制保障。

1.3 實踐層面做好頂層設計,統籌規劃生命周期管理

從政府運作角度來看,在實踐上更加注重規劃生命周期管理,強調規劃編制、實施和管理的整體性。在規劃編制層面,主要是以相關文件明確規劃涉及的領域、編制原則和要求、時間進度和程序安排等內容;國家層面的規劃內容較為宏觀和戰略性,地方和部門規劃相對明確和詳實,既是落實上位規劃的目標任務,又要結合地區實際情況有所側重。實施層面,在任務分解、責任落實、協調銜接、監測評估、考核評價等方面逐步走向制度化規范化。比如,針對主要目標指標、重要任務和重大工程及重大改革舉措的細化分解,牽頭單位和責任單位的分工,涉及規劃內容的銜接原則和協調方式,評估流程及結果應用等。在管理層面,主要是通過健全目錄清單、建立國家規劃綜合管理信息平臺推進規劃備案、構建聯席機制等完善規劃管理。

2 國土資源規劃實施經驗總結

自“十五”以來,原國土資源部已連續發布實施了四個事業發展規劃[11]。“十三五”時期,隨著機構改革不斷深化,原有的國土資源規劃拓展到了自然資源領域,相應的規劃實施內容也作出了調整[12]。圍繞完善規劃編制體系、建立規劃生命周期評估機制、推動規劃實施落地等方面國土資源管理部門及后來的自然資源管理部門進行了積極探索,形成了具有部門特色的規劃管理經驗,對于新時期發展規劃實施工作具有重要借鑒意義。

2.1 發展歷程

作為部門業務綱領文件,歷次國土資源規劃的總體功能定位為:承接落實上位規劃重大任務,統籌指導部門綜合事業發展,作為行業理念引發各級國土資源部門對規劃期內管理工作形成價值共識。在規劃任務的傳導方面,主要采用核心指標和重點任務自上而下的傳導機制來推動。例如,《國土資源“十五”計劃綱要》以國土資源調查評價、保護與利用、土地綜合整治、信息化建設以及市場建設為主線,隨著部門業務體系分化和專項規劃出臺,后續規劃中的核心指標和重大任務逐步以“全國土地利用總體規劃”“礦產資源規劃”“土地整治規劃”等專項規劃來推動和實現。自然資源部組建后,進一步細化規劃落實責任,按照國家關于規劃管理的新部署新要求,系統梳理規劃落實的責任分工,組織實施規劃評估工作;聚焦未來規劃期內自然資源管理工作重點領域和薄弱環節,精準施策抓短板弱項,加強規劃實施督導,并為新一輪規劃編制和實施打下堅實的基礎(表2)。

表2 國土資源規劃的發展演進[13]

2.2 實施經驗

歷經四期規劃,國土資源部門在深化規劃評估理論研究、完善規劃編制體系和動態監測規劃實施等方面取得一些經驗。逐步形成“1+n”的總體規劃編制體系。“1”為國土資源規劃,兼具規劃管控的剛性和彈性,明確規劃期國土資源事業發展的綱領性要求和重點任務,作為布局重大工程項目、合理配置資源、制定相關政策的重要依據;“n”為空間類規劃、專項業務規劃和單要素規劃等。空間類規劃主要指土地利用總體規劃、土地整治規劃等與地理空間布局聯系密切的規劃;專項業務規劃主要指地質災害防治規劃、國家地理信息產業發展規劃、地質調查信息化規劃等針對特定領域的戰略規劃;單要素規劃主要指礦產資源規劃、海洋經濟發展規劃等強化某類自然實體管理所編制的規劃。

探索形成了具有部門業務特色的規劃評估方法[14]。結合政策要求和自然資源管理業務特點,明確了自然資源規劃評估“合目的性”價值取向和原則定位等;按照定性分析和定量評價相結合的方式,初步探索適應自然資源規劃內容的標準體系,并在實踐中檢驗、發展和完善;在組織模式、指標方法、工作流程、結果應用等方面形成了一套務實高效、可操作的模式。此外,培養和形成了一支熟悉相關業務理論和評估流程的人才隊伍。

構建了具有部門特色的發展規劃評估范式[15]。為強化規劃實施和以評促導,由主管業務司局負責、智庫機構牽頭、相關單位參與,構建了“年度監測評估+中期評估+總結評估”全生命周期、“責任主體+內容”全覆蓋的“自評估+第三方評估”的規劃評估范式。通過評估工作,形成了“規劃編制—任務分解—規劃實施—評估督導—結果反饋”的規劃管理閉環;充分發揮智庫機構準“第三方”評估優勢,創新和完善了“上下聯動、橫向互動、多方參與”的規劃管理和參與方式。

2.3 難點痛點

盡管國土資源規劃在管理部門大力推動和相關單位的積極配合下取得了一些經驗,但也存在部分難點痛點。

規劃體系不夠完善,權威性不足。以《國土資源“十三五”規劃綱要》為例,它作為保障和支撐經濟社會發展目標任務的部門規劃,因未納入國家級規劃體系、缺乏上下傳導和銜接的政策法律依據,導致規劃出現任務承擔對象、規劃評估指向的“缺陷”。作為綜合事業發展規劃,對部門領域內其他規劃缺乏剛性約束,以往的“柔性”落實機制,導致規劃實施過程一些領導對規劃工作不夠重視,在管理層面、決策層面、實施層面沒有達成一致性認識,缺乏規劃行動的規范性和指導性。

缺乏有效的激勵約束機制,規劃實施的理念亟需轉變。“十三五”評估中發現,各省規劃編制進度和文本質量不一,缺乏有效的頂層指導和通盤謀劃[16];部分地區對規劃的認知不夠深入,一些重要任務未能及時部署;規劃實施與績效考核脫節,缺乏有效的激勵約束機制,甚至認為規劃實施是規劃部門的事情。“十四五”時期規劃的核心是改善供給質量、提升保障能力,資源理念由傳統的資源要素型管理轉向資源功能型管理,規劃實施的理念也亟需轉變。

評估手段較為泛化,缺乏明確的技術標準。雖然“十三五”規劃評估在統籌定量測算和定性評價,充分運用專家測評、問卷調查、大數據分析等方面進行了有益探索和嘗試,但規劃評估缺少系統合適的方法體系,對一些指標任務沒有同口徑的評估要求,不少地方以原則性的工作描述代替定性、定量數據,主觀認知對評估結果影響較大,評估標準化、規范化有待進一步提升。還需要注意的是,對于某些確實難以量化的目標任務,以指標過度量化處理,并不能提高評估的科學性,反而使評估結果在應用時表現出更多的局限性。社會參與度不足,公眾價值效用無法充分發揮。雖然已有相關法律規范和政策要求,但公眾自主參與規劃的氛圍暫未形成,參與動力依舊薄弱。部分公眾雖然加入到規劃修訂和實施中,但由于沒有充分認識與了解國土資源規劃對于自身利益及社會影響,難以展開深入細致的考量分析,反饋結果甚至無法有效代表所在群體的意見與要求,嚴重限制公眾參與規劃管理效用的發揮。

3 新時期自然資源事業發展需求

“十四五”時期,國際經濟政治格局擾動頻繁,國際合作協調難度增加,加之新時期高質量發展背景下擴內需、調結構、促改革等任務更加艱巨緊迫。《規劃》實施對貫徹落實國家重大戰略部署、提升自然資源支撐和保障社會發展能力具有重大意義。從行業發展特征看,自然資源涉及土地、海洋、礦產、測繪等諸多重要資源領域,覆蓋范圍廣且門類特征迥異,加之自然資源兼具基本生產要素、空間載體等多重屬性,通過綜合性的《規劃》統籌全系統核心職責業務顯得十分必要[17]。從行政改革的需求看,作為重構自然資源業務體系后形成的首個中長期發展規劃,《規劃》是夯實生態文明建設基礎、提升自然資源利用效能和服務保障能力的重要抓手,也是自然資源領域規劃體系內“打基礎、定框架、立支柱”的長遠謀劃[18]。通過《規劃》引領自然資源事業改革發展、統籌協調各類重點工作、理順分工管理具有重要的現實意義。

從落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責來看,更需要以《規劃》實施為引線。《規劃》體現自然資源管理時代特征,是貫徹國家發展戰略和引領自然資源事業發展的著力點[19]。通過健全規劃實施機制,高標準執行規劃,有助于統籌發展和資源安全、協調自然資源保護與開發,提升自然資源要素保障能力,更好地服務經濟運行。通過不斷完善規劃實施規章制度和保障舉措、任務責任傳導機制、監測評估手段及考核與反饋路徑建設,不但可以健全規劃體系、推進自然資源協同管理,更是為完善國家治理手段和提升治理能力提供示范。

4 完善規劃實施機制的意見建議

根據新時期自然資源事業發展的需求,借鑒國土資源規劃實施經驗,在達成目標的框架下,根據發展規劃部署、實施、反饋和修訂完善的總體環節,從推動機制和規劃落實方面,提出以下政策建議,以期為完善自然資源規劃實施機制提供參考。

4.1 進一步強化規劃管理制度建設

做好規劃審批管理對接,突出事業發展規劃和專項規劃、地方自然資源規劃之間的指導約束和銜接協調,充分發揮市、縣級規劃在自然資源管理中的基礎性作用;明確規劃銜接內容,全國自然資源規劃要做好綜合平衡,統籌協調指標、任務和工程項目及改革事項在各職能部門和各省具體分解與對接,省級及以下自然資源規劃嚴格落實上位規劃確定的各項約束性指標、重點任務和重大工程及重大改革舉措等;加強規劃重點目標任務、重大工程等要素保障,分類實施開工項目、續建項目、研究類項目等,強化政府在項目策劃、儲備工作中的導向作用;加強制度有效供給、創新“政策工具”,進一步創新完善市場機制尤其是社會資金參與規劃實施的政策措施。

4.2 健全規劃實施考核評價與激勵約束機制

完善規劃實施的考核監督機制,強化規劃實施與績效評價的銜接,在條件允許的情況下,將規劃實施的成效和評估結果,納入到部門績效考核指標體系,逐步形成常態化、規范化的監測評估工作機制;分類實現精細化考核評價,推動將規劃重要指標和任務納入地方政府和自然行政管理部門的相關工作考核,對規劃執行較好的區域給予年度計劃指標、試點政策先行先試等支持,對于一些約束性目標,納入作為年度例行督查和考核的重要內容和事項。

4.3 完善規劃實施監測評估機制

在總結吸收“十三五”實踐經驗的基礎上,進一步完善主管業務部門負責、第三方(委托或獨立)機構和相關單位協同參與的規劃實施監測評估機制;構建自然資源規劃相關技術標準,制定規劃編制指南、技術規程及評估準則等,為規劃編制和實施評估提供精準指導;健全完善與規劃實施評估匹配的自然資源統計和報送制度[20],結合規劃內容細化統計數據報送標準和時限要求;完善規劃反饋調整機制,在對規劃實施情況評估的基礎上,客觀分析規劃實施存在的問題短板,按照法定程序,推動規劃修編,制定規劃糾偏的政策方案。

4.4 拓寬公眾參與規劃的渠道方式

加強規劃工作的宣傳力度,充分利用互聯網平臺、微信公眾號等新媒體技術推進規劃信息公開,通過新媒體技術提升公眾對于規劃信息獲取的實效性,營造公眾了解規劃、參與規劃的氛圍。針對規劃中需征詢公眾意見的議題,健全規劃咨詢決策、信息溝通交流機制和公眾參與機制,條件允許情況下,可構建社會公眾發表自身見解的專門討論平臺,推動規劃從“行業內審”到“公眾可審”,完善規劃實施質量與成效,進一步增強規劃的規范性和權威性。