立法聯(lián)系人民
——基于五個“國字號”基層立法聯(lián)系點的實證研究

馮玉軍

引 言

基層立法聯(lián)系點制度是新時代我國立法制度的嶄新創(chuàng)造，它站在人民群眾和國家立法機(jī)關(guān)之間，被形象地稱為國家立法“直通車”，把人民群眾“原汁原味”的立法意見直接反饋給國家立法機(jī)關(guān)，是我國人民當(dāng)家作主的生動體現(xiàn)。這項制度源起于2002年7月甘肅省人大常委會法工委將臨洮縣人大常委會確立為首批地方立法聯(lián)系點，在實踐中得到中央和全國人大常委會的高度認(rèn)可，變成一項國家性制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要建立基層立法聯(lián)系點制度的戰(zhàn)略舉措。2015年7月，全國人大常委會法工委將上海市虹橋街道辦事處、甘肅省臨洮縣人大常委會、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會、湖北省襄陽市人大常委會等4個地方單位，設(shè)為首批試點單位。自此，一種全新的、立足基層人民群眾直接參與國家立法的民主立法形式應(yīng)運而生。(1)《基層立法聯(lián)系點不斷擴(kuò)大數(shù)量生動踐行發(fā)展全過程人民民主》，載中國日報網(wǎng)，https：//cn.chinadaily.com.cn/a/202111/02/WS6180d237a3107be4979f610e.html，2021年11月2日訪問。

2019年11月，習(xí)近平總書記考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點，針對基層立法聯(lián)系點的生動實踐，強(qiáng)調(diào)指出，“你們這里是全國人大常委會建立的基層立法聯(lián)系點，你們立足社區(qū)實際，認(rèn)真扎實開展工作，做了很多接地氣、聚民智的有益探索。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，要堅持好、鞏固好、發(fā)展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式。”充分肯定了基層立法聯(lián)系點制度在民主立法領(lǐng)域的有益探索和在發(fā)展全過程人民民主中的重要作用。(2)參見《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和水平》，載《人民日報》2019年11月4日，第1版。習(xí)近平總書記的重要指示精神，為基層立法聯(lián)系點制度的進(jìn)一步發(fā)展提供了強(qiáng)大動力。全國人大法工委分別在2020年7月、2021年7月和2022年8月設(shè)立了第二批、第三批和第四批基層立法聯(lián)系點。(3)法工委在2015年首批設(shè)立4個點位進(jìn)行試點，在2020年第二批設(shè)立6個點位進(jìn)行豐富，在2021年第三批設(shè)立12個點位進(jìn)行全面推廣，在2022年第四批設(shè)立10個點位，主要集中在東北、西北、西南等邊疆或少數(shù)民族聚居的省份，進(jìn)行深化落實。其中的21個點位都設(shè)立在地方各級人大常委會，少數(shù)點位設(shè)立在街道辦事處、鎮(zhèn)“人大代表之家”、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、大學(xué)、科技城、公司等單位機(jī)構(gòu)。截至2023年3月，基層立法聯(lián)系點制度經(jīng)歷了首批試點、二批豐富、三批推廣、四批深化的四大發(fā)展階段，基層立法聯(lián)系點的數(shù)量從4個增長到32個(4)截至2022年底，法工委共在各級地方設(shè)立31個基層立法聯(lián)系點，并在中國政法大學(xué)設(shè)立1個立法聯(lián)系點(由于中國政法大學(xué)屬于中央高校，故不加“基層”二字)。本文為方便稱呼，二者同時存在時，直接使用“基層立法聯(lián)系點”而不作區(qū)分，特此說明。，輻射帶動全國各地(省市級人大和司法行政部門)設(shè)立了5500多個基層立法聯(lián)系點，形成了國家級、省級、市級聯(lián)系點三級聯(lián)動、全國31個省(區(qū)、市)全覆蓋的工作格局。為貫徹落實黨中央的決策部署和完善民主立法原則，2023年3月13日，第十四屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》第二次修正，以基本法律的方式明確了基層立法聯(lián)系點的法律地位和作用。(5)《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》第21條：“增加一條，作為第七十條：‘全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見。’”

盡管如此，基層立法聯(lián)系點的實際運行狀況如何？體系定位是否清晰？職能發(fā)揮是否充分？運行模式是否合理？人員編制是否足夠？財政支持是否充足？人民的立法意見在傳遞的過程中又有沒有失真？制度在實踐過程中又存在哪些困難和挑戰(zhàn)？如何采取有效措施應(yīng)對？仍是非常值得研究的學(xué)術(shù)課題。本研究以問題為導(dǎo)向，采取了文獻(xiàn)檢索與調(diào)研訪談相結(jié)合、理論模型設(shè)定與實踐問題歸納相結(jié)合、一般研究與特色選點相結(jié)合的研究方法，對五個全國人大法工委(以下簡稱“法工委”)設(shè)立的“國字號”基層立法聯(lián)系點進(jìn)行深度實地訪談?wù){(diào)研，把握其體系定位、運行模式、現(xiàn)實狀況，明確存在問題及其成因，提出對策建議，冀望助力基層立法聯(lián)系點制度實現(xiàn)更高質(zhì)量地發(fā)展。

一、體系定位和運行現(xiàn)狀

(一)對象選取

我們選取的五個基層立法聯(lián)系點分處祖國的東西南北，有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大城市情況的反映，有欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三農(nóng)”意見的代表，有東部沿海深化改革開放的先鋒，也有中西部踐行新發(fā)展理念探索高質(zhì)量發(fā)展的典型，更有代表性法科高校，各有獨特的點位價值，兼有特殊性和全國性、普遍性意義。具體情況如下：

1.北京市朝陽區(qū)人大常委會(法工委第三批基層立法聯(lián)系點)

朝陽區(qū)，地處北京市，總面積470.8平方千米，人口約350萬人，產(chǎn)業(yè)豐富齊全，經(jīng)濟(jì)活動活躍，區(qū)內(nèi)發(fā)展不平衡，區(qū)情復(fù)雜，既存在遠(yuǎn)離北京核心的各類城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部，又有繁華的金融區(qū)、CBD等。朝陽區(qū)境內(nèi)法律活動頻繁、法律資源豐富，朝陽區(qū)法院歷年立案數(shù)量多，接待總量大；眾多律師事務(wù)所設(shè)立在朝陽，注冊律師數(shù)量多，立法意見征集的專業(yè)性強(qiáng)。總體而言，該區(qū)具有反映大型都市情況和法治建設(shè)意見的普遍性。

2.中國政法大學(xué)(法工委第二批立法聯(lián)系點)

中國政法大學(xué)位于北京市，是我國著名的法律專業(yè)強(qiáng)校，擁有著眾多法學(xué)專家學(xué)者和數(shù)萬名在校學(xué)生。中國政法大學(xué)既是法工委設(shè)立的唯一的立法聯(lián)系點，又是32個“國字號”基層立法聯(lián)系點中唯一的高校，對加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)同數(shù)量龐大的高校科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會組織等溝通交流有不可忽視的代表作用。

3.浙江省義烏市人大常委會(法工委第二批基層立法聯(lián)系點)

義烏市位于浙江省中部，是浙江省轄縣級市，由金華市代管，是浙江四大區(qū)域中心城市之一，常住人口為188.8萬人。作為全球最大的小商品集散中心、著名的國際商貿(mào)城，義烏市外貿(mào)交易多，經(jīng)濟(jì)活動活躍；且外國人在義烏市流動頻繁、停留或居住的情況十分普遍，故其具有突出的商貿(mào)特點和涉外特征，信息量極大，有助于立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌兼顧國內(nèi)立法與涉外立法。

4.廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(法工委第二批基層立法聯(lián)系點)

江門市位于廣東省中南部珠江三角洲西側(cè)，毗鄰港澳，是全國著名僑鄉(xiāng)，“僑”的資源非常豐富。而江海區(qū)又地處江門市東南部，常住人口37.47萬人，戶籍總?cè)丝?8.54萬人，流動人口占比大，且與江門國家高新區(qū)合署辦公，擁有眾多國家級高新技術(shù)企業(yè)和大型產(chǎn)業(yè)園。籍此把握對外開放立法需求，評估深化改革各項舉措與規(guī)章制度的得失，極具價值。

5.甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(法工委第一批基層立法聯(lián)系點)

臨洮縣位于甘肅省中部、定西市西部，地處黃土高原與青藏高原的交匯地帶，黃河上游最大的支流洮河穿城而過，是我國西北典型的農(nóng)業(yè)縣，在環(huán)境保護(hù)、黃河治理、“三農(nóng)”問題、脫貧攻堅等方面具有代表性。臨洮縣人大常委會是基層立法聯(lián)系點制度的發(fā)源地，彰顯著人民群眾實踐全過程人民民主的首創(chuàng)精神。基層立法聯(lián)系點制度從省級人大法工委到全國人大法工委，跨越20余年，經(jīng)驗豐富、地方支持度高。

(二)體系定位

在基層立法聯(lián)系點覆蓋全國31個省級行政區(qū)的情況下，這些基層立法聯(lián)系點是否發(fā)揮作用同法工委在相關(guān)市、縣(區(qū))、街道(鎮(zhèn))單位的選點定位息息相關(guān)，而法工委的選點定位又在很大程度上取決于省市人大基于事業(yè)發(fā)展的選拔推薦。

1.“國字號”基層立法聯(lián)系點的特殊定位

自2015年起，經(jīng)過8年發(fā)展，法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點的布局已從“零星散發(fā)”推進(jìn)到“多點開花”的狀態(tài)。在工作開展過程中，法工委的布點理念遵循“有基礎(chǔ)、有特點、有意愿”三點原則。(6)參見沈春耀：《加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作提升地方依法治理能力和水平 在第二十五次全國地方立法工作座談會上的小結(jié)(摘要)》，載中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/d25cqgdflfgzzth/d25cqgdflfgzzth009/201911/t20191121_302418.html，2019年11月19日訪問。意即在選擇點位時，法工委充分考量各地區(qū)的擔(dān)當(dāng)意愿、特殊區(qū)位、工作基礎(chǔ)和意見反饋代表性，之后也將基于其點位特殊性而有選擇地下發(fā)立法意見征集任務(wù)。如臨洮縣基層立法聯(lián)系點，參與了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法意見征集工作；設(shè)立在經(jīng)濟(jì)活動發(fā)達(dá)且鄉(xiāng)村宴請活動數(shù)量較多的義烏市基層立法聯(lián)系點，承擔(dān)了《反食品浪費法》的立法工作。概言之，從某種程度上來說，在法工委設(shè)立的“國字號”基層立法聯(lián)系點工作網(wǎng)絡(luò)中，每一個點位都會因其特殊性而具有自己的獨特“職責(zé)”，負(fù)責(zé)與其有關(guān)的法律的意見征詢工作。

除特殊性外，這些“國字號”基層立法聯(lián)系點還應(yīng)兼具普遍性，即轄區(qū)內(nèi)情況和我國宏觀現(xiàn)狀有相當(dāng)程度的普遍性、相似性，對我國民眾各類基本立法需求都能反映、具有代表價值。如朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點的工作人員就表示：“選擇朝陽區(qū)作為基層立法聯(lián)系點一定程度上是因為朝陽區(qū)內(nèi)既包含經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中央商務(wù)區(qū)、也包含廣大經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對較低的農(nóng)村地區(qū)，既有現(xiàn)代文明、也有鄉(xiāng)土文明，是我國目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的縮影。”(7)引文均來自實地訪談?wù){(diào)研，訪談對象：各調(diào)研地方人大常委會基層立法聯(lián)系點負(fù)責(zé)同志。下同，不另注。故此，朝陽區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點參與了從《噪聲污染防治法》到《民事訴訟法》《行政訴訟法》等非常寬泛的立法意見征集工作。

各個“國字號”基層立法聯(lián)系點從縱向關(guān)系來看，是代表所在地方參與國家立法和信息交互的窗口，接受委托、完成任務(wù)之外，和法工委之間并無嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。從橫向關(guān)系來看，由于多數(shù)基層立法聯(lián)系點是在疫情爆發(fā)后才設(shè)立的，故而它們彼此之間主要以線上線下結(jié)合的征詢經(jīng)驗、走訪交流為主，相對缺乏緊密的互動或關(guān)系結(jié)合。

2.“國字號”基層立法聯(lián)系點與省市級人大基層立法聯(lián)系點的關(guān)系

法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點和地方省、市人大設(shè)立的基層立法聯(lián)系點同樣沒有嚴(yán)格的從屬關(guān)系。作為“聯(lián)系點”，設(shè)立機(jī)構(gòu)的區(qū)別只代表聯(lián)系點能夠直接聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu)不同，而不代表聯(lián)系點之間具有上下級的關(guān)系。《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》(以下簡稱《工作規(guī)則》)規(guī)定：“法工委指導(dǎo)和支持相關(guān)地方以聯(lián)系點為窗口，借助本地立法聯(lián)系單位……擴(kuò)大聯(lián)系本地司法機(jī)關(guān)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、律師事務(wù)所、村(居)民委員會、杜區(qū)街道等……放大聯(lián)系點在聽民聲、察民意、聚民智方面的輻射效應(yīng)。”(8)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》第19條。

由此可見，法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點理應(yīng)通過省市地方人大設(shè)立的基層立法聯(lián)系點加強(qiáng)民眾的立法參與，擴(kuò)大立法過程中的全過程人民民主。法工委設(shè)立的部分基層立法聯(lián)系點在收到立法意見征集任務(wù)時，就存在向地方一級的基層立法聯(lián)系點發(fā)函征詢其意見的情況，后者一般還會被列為前者的信息采集點。如江海區(qū)基層立法聯(lián)系點在接到對《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的意見征詢?nèi)蝿?wù)后，就向江門市市級的基層立法聯(lián)系點發(fā)出了協(xié)助征集意見的請求。反過來講，法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點對省市地方人大設(shè)立的“省字頭”“市字頭”基層立法聯(lián)系點有著重要的參考價值和影響力。例如朝陽區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點就和同樣設(shè)在朝陽區(qū)的北京市人大常委會設(shè)立的基層立法聯(lián)系點開展了多次線上線下的經(jīng)驗交流工作，進(jìn)行立法經(jīng)驗的探討。

總結(jié)來說，對于“國字號”基層立法聯(lián)系點的體系定位，其在法工委向全國鋪開的基層立法聯(lián)系點體系網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)著“征集特定領(lǐng)域相關(guān)法律意見”和“樹立典型、漸次推廣”的使命任務(wù)；“國字號”基層立法聯(lián)系點之間及其與省市級立法聯(lián)系點的關(guān)系，在互通信息、經(jīng)驗交流之外，還會提供工作和經(jīng)驗上的支持協(xié)助，以便切實反映立法需求，提高立法質(zhì)量。

(三)職能發(fā)揮

基層立法聯(lián)系點的主要工作職能是征集立法意見、開展普法活動和根據(jù)各地不同情況開展相關(guān)法律活動(見圖1)。

圖1 基層立法聯(lián)系點的職能發(fā)揮

1.基層立法意見征集

作為國家立法“直通車”，基層立法聯(lián)系點以對法律草案進(jìn)行意見征集為工作總抓手，一端連接國家立法機(jī)關(guān)，另一端連接基層人民群眾，為人民群眾有序參與國家立法、表達(dá)利益要求提供現(xiàn)實有效的途徑。截至2022年1月，由法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點先后就132部法律草案、年度立法計劃等征求基層群眾意見，獲得建議11360余條，這些意見建議都得到國家立法機(jī)關(guān)的尊重和認(rèn)真研究，其中2300余條意見建議被不同程度采納吸收。(9)參見全國人大常委會法制工作委員會：《基層立法聯(lián)系點是新時代中國發(fā)展全過程人民民主的生動實踐》，載《求是》2022年第5期。最基層、第一線的人民群眾對立法的想法、要求與看法，通過基層立法聯(lián)系點，被“原汁原味”、及時準(zhǔn)確地反饋給國家立法機(jī)關(guān)，作為研究吸納的參考貫穿于法律草案的立項、起草、調(diào)研、審議、評估、宣傳、實施等全過程和各環(huán)節(jié)。

“上情下達(dá)”和“下情上達(dá)”是基層立法聯(lián)系點立法意見征集的兩種主要工作路徑。“上情下達(dá)”是指法工委把即將或正在征求意見的法律草案選擇性地下發(fā)至各個基層立法聯(lián)系點，各基層立法聯(lián)系點在學(xué)習(xí)研究相關(guān)文本后，將“法言法語”轉(zhuǎn)換成“土言土語”，再依托各自的工作模式向基層人民群眾進(jìn)行意見征集。2022年1月，法工委在征求《公司法》的意見中，定向征求了10個基層立法聯(lián)系點，共提出1083條意見建議；在征求《婦女權(quán)益保障法》的意見中，13個基層立法聯(lián)系點共提出426條意見建議，其中朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點提出52條，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點提出22條；在征求《黃河保護(hù)法》的意見中，定向征求了靠近黃河流域的2個基層立法聯(lián)系點的意見建議，共提出27條意見建議，其中臨洮縣基層立法聯(lián)系點提出19條。(10)參見全國人大常委會法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平在“立法聯(lián)系人民：基層立法聯(lián)系點的實踐與理論”研討會上的發(fā)言。“下情上達(dá)”是指基層立法聯(lián)系點有意識地收集、積累人民群眾在日常生產(chǎn)生活中“急難愁盼”且“無法可依”的困難和訴求，再通過立法意見征集渠道上報，從而積極推動法律調(diào)解社會糾紛、完善基層治理的工具作用。浙江省義烏市雞鳴山社區(qū)的居民來自74個國家，涵蓋29個民族，生活習(xí)慣各有不同、差異極大，在日常生活中存在諸多糾紛問題。偏好在夜間播放音樂、舉行聚會的外國居民和習(xí)慣在晨間伴隨音樂、舞蹈健身的本地居民“互相指責(zé)”對方噪音污染的問題如何解決？義烏市基層立法聯(lián)系點通過社區(qū)治理路徑，邀請糾紛雙方“坐下來、慢慢談”，把各自的問題和要求整理成書面形式，融入到《噪聲污染防治法》的意見征詢中去，從而以和諧有效的法治思維、法治方法解決彼此的矛盾糾紛。

2.普法活動

實踐中，基層立法聯(lián)系點的職能以征集立法意見這一主要工作為中心不斷向外拓展，逐步推動“參與立法、推動執(zhí)法、宣傳普法、督促守法”的法治全環(huán)節(jié)貫通。我國普法工作肇始于1986年。近四十年來，全國范圍內(nèi)系統(tǒng)性開展的普法工作讓法律知識得到空前傳播，法治對群眾生活和社會運轉(zhuǎn)的影響日益增大。但也有學(xué)者研究指出，我國的普法展現(xiàn)出多種知識與事實的二律背反：有官方不遺余力的外在灌輸，而無民眾真誠的內(nèi)心皈依；有政府堅持不懈的豪情推進(jìn)，而乏民眾積極參與的實際回應(yīng)；有法律精英立法定規(guī)的躊躇滿志，而缺民眾用法守法的內(nèi)在動力。(11)參見趙天寶：《中國普法三十年(1986-2016)的困頓與超越》，載《環(huán)球法律評論》2017年第4期。如述悖論也并非是情理之外。根據(jù)德國法社會學(xué)者盧曼的“期望理論”，社會系統(tǒng)具有復(fù)雜性和偶在性，使得所有社會體驗和社會行動都具有雙重關(guān)聯(lián)性：在一個層次上，是直接的行為期望，即某人對他人行為所持期望得以兌現(xiàn)或落空；但在另一個層次上，則需要判斷某人自己的行為對他人的期望而言意味著什么。規(guī)范的功能——也就是法律的功能只能出現(xiàn)在這兩個層次的結(jié)合中。(12)[德]盧曼：《法社會學(xué)》，賓凱、趙春燕譯，上海人民出版社2013年版，第74頁。傳統(tǒng)的普法工作的確具有鮮明的自上而下和政府主導(dǎo)特色，“送法下鄉(xiāng)”“送法到戶”的同時也容易出現(xiàn)“理想與現(xiàn)實的鴻溝”：普者只知自身之期待，卻不知受者之期待，更不能在受者的期待基礎(chǔ)上創(chuàng)造新期待，從而不可避免地出現(xiàn)普法手段的雷同以及普法受體的疲態(tài)。(13)參見張志文：《組織社會學(xué)視角下的普法策略分析》，載《法學(xué)論壇》2022年第5期。對此困境，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅持法制教育與法治實踐相結(jié)合，廣泛開展依法治理活動”(14)習(xí)近平：《在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)上的講話》(2013年2月23日)。，要讓全民普法教育脫離出過去“照本宣科”“被動灌溉”的局限，與法治實踐進(jìn)行生動緊密的結(jié)合，激發(fā)人民群眾在普法教育中的主觀能動性。

基層立法聯(lián)系點正是我國全過程人民民主在法治領(lǐng)域的生動實踐，廣大的人民群眾、機(jī)關(guān)單位、協(xié)會組織在參與立法意見的征集過程中自然地自覺地會做到“征集前主動學(xué)習(xí)法律”“征集中積極研讀法律”“征集時深刻體會法律”“征集后更加信賴法律”，從而有所建言、有所思考、有所感悟、有所遵守。基層立法聯(lián)系點以立法活動為工作抓手，讓人民群眾不再是過去普法活動中的“看客”，而成為具有主人翁意識的“參與者”，主動地參與到法治鏈條的各個環(huán)節(jié)，形成自我激勵并深化對法律的信賴程度，從而做到知法懂法守法用法。“參與式普法”既滿足普者之所想，亦照顧受者之所需，更助推二者共同參與新期待、新價值的合力創(chuàng)造。

3.對外宣傳、法治人才培養(yǎng)等活動

基層立法聯(lián)系點除在立法、普法方面大放光彩外，在對外宣傳、人才培養(yǎng)等多個領(lǐng)域也發(fā)揮著重要作用。

基層立法聯(lián)系點現(xiàn)已成為對外宣傳中國新時代民主、講好中國民主故事的一個重要窗口。例如，廣東省江門市是全國著名僑鄉(xiāng)，自2020年設(shè)立為“國字號”基層立法聯(lián)系點以來，江海區(qū)人大常委會主動為僑胞群體反映意見創(chuàng)造條件：和江門市僑聯(lián)建立起聯(lián)系機(jī)制，通過調(diào)查問卷了解僑胞的法律需求、政策需求，及時向法工委反映，參與推動一系列僑胞問題的協(xié)調(diào)解決。又如，上海市虹橋街道和義烏市雞鳴山社區(qū)的外籍人士數(shù)量多、外貿(mào)經(jīng)濟(jì)活動發(fā)達(dá)。故有許多的外國嘉賓、外國友人到當(dāng)?shù)氐幕鶎恿⒎?lián)系點進(jìn)行參觀、訪問、學(xué)習(xí)，深化對中國新時代民主形式的理解，高度評價中國踐行全過程人民民主的工作機(jī)制，大大增強(qiáng)了中國式民主在國際上的說服力。

基層立法聯(lián)系點也是青年法治干部和青年法科學(xué)生的鍛煉平臺、學(xué)習(xí)基地。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)“國字號”基層立法聯(lián)系點都有來自中央國家機(jī)關(guān)特別是法工委的年輕骨干力量前來掛職，掛職期限一年到兩年不等。掛職過程中，來自法工委的立法干部一方面能夠增長自身實踐經(jīng)驗和知識才干，另一方面也能增進(jìn)對基層立法聯(lián)系點情況的了解，并顯著拓寬地方立法機(jī)關(guān)和中央立法機(jī)關(guān)的溝通渠道。再比如，臨洮縣基層立法聯(lián)系點與蘭州大學(xué)、西北師范大學(xué)等高校共建了立法實踐實訓(xùn)基地，給法學(xué)院校的青年學(xué)生們提供法治工作一線的基層實踐實訓(xùn)機(jī)會。

(四)運行模式

2020年，法工委對《工作規(guī)則》做了修訂，對基層立法聯(lián)系點的具體職責(zé)予以規(guī)定，但未規(guī)定具體運行模式，第7條僅“鼓勵”其采取多種方法來充分發(fā)揮職能。(15)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》第7條。因此，各基層立法聯(lián)系點在實際工作中往往采取不同的運行模式、搭建起不同的工作架構(gòu)。筆者通過理論模型的預(yù)先設(shè)定及實地調(diào)研檢驗發(fā)現(xiàn)，基層立法聯(lián)系點的運行模式本質(zhì)上都采取“法工委-基層立法聯(lián)系點(立法聯(lián)絡(luò)站)-立法意見征詢對象”的三級架構(gòu)(如圖2)，當(dāng)然，區(qū)分各地情況之不同，也會產(chǎn)生差異化的組織結(jié)構(gòu)與模式外觀。以下區(qū)分三種工作模式：

圖2 基層立法聯(lián)系點本質(zhì)的“三級”運行模式

圖3 中國政法大學(xué)立法聯(lián)系點內(nèi)部聚焦運行模式

1.內(nèi)部聚焦模式

以中國政法大學(xué)為典型代表。中國政法大學(xué)立法聯(lián)系點專門負(fù)責(zé)的工作人員在收到法工委下發(fā)的立法意見征集任務(wù)后，充分調(diào)動校內(nèi)各類學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)(如學(xué)院、研究中心、學(xué)生社團(tuán)等)的積極性，或者通過這些機(jī)構(gòu)對相關(guān)領(lǐng)域的專家教授、青年學(xué)者學(xué)生進(jìn)行意見征集，而后再對征詢意見進(jìn)行整理、匯總、上報。由此形成“法工委-中國政法大學(xué)(校內(nèi)各機(jī)構(gòu)單位)-被征詢?nèi)恕钡膬?nèi)部聚焦運行模式。

中國政法大學(xué)立法聯(lián)系點的運行模式凸顯出其他點位少有的簡單直接和封閉聚焦特點。直觀地看，這種運行模式的形成顯然與法科高校專業(yè)性強(qiáng)的兩大特征——管理扁平化和機(jī)構(gòu)半封閉——密不可分。一方面，在法科院校中，人才密集且分散在各個二級機(jī)構(gòu)當(dāng)中，如果僅為征集立法意見就另行構(gòu)建并維持某種嚴(yán)格的科層制管理制度以及高效緊密的組織網(wǎng)絡(luò)，顯然成本過高，且沒有必要。另一方面，法科院校專業(yè)性強(qiáng)，自成體系，各種法律草案均具合適的意見征詢對象，勿需目光向外通過交流引智解決問題，故此具有內(nèi)部聚焦、封閉運行的特點。

2.扁平發(fā)散模式

朝陽區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點、江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點等依托政府機(jī)構(gòu)和社會組織而呈現(xiàn)為一種扁平發(fā)散的制度運行模式，形成某種“天女散花”式的外觀。

朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點共設(shè)立了43個立法聯(lián)絡(luò)站、61個立法意見征詢單位，并以現(xiàn)存的232個基層人大代表工作站為依托。其工作流程是：接到法工委下發(fā)的立法意見征詢?nèi)蝿?wù)后，朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點先向朝陽區(qū)內(nèi)的立法聯(lián)絡(luò)站和立法意見征詢單位下發(fā)任務(wù)，再由立法聯(lián)絡(luò)站征詢區(qū)域內(nèi)各單位和社區(qū)，全面收集立法意見。立法意見收集完畢后，立法聯(lián)絡(luò)站對立法意見進(jìn)行初步整理，上交給朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點。朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點對各立法聯(lián)絡(luò)站上交的意見進(jìn)行二次整理匯總，上報法工委。具體而言，朝陽區(qū)基層立法聯(lián)系點的立法聯(lián)絡(luò)站包括朝陽區(qū)律師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會與行業(yè)自律組織、朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局等政府部門、各街道辦事處等各領(lǐng)域、各類型的組織，立法意見征詢對象也涵蓋了律師、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)等各類主體(見圖4)。

圖4 朝陽區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點扁平發(fā)散運行模式

江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點采取了類似的工作模式。作為江門市唯一的“國字號”基層立法聯(lián)系點，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點在依托轄區(qū)內(nèi)59家基層立法聯(lián)系單位和350名信息員的基礎(chǔ)上，還構(gòu)建了由118名全市各領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家隊伍，對征集到的立法意見進(jìn)行把關(guān)，決定“能不能報”“可不可報”“要不要報”。除此之外，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點還依托江門市政府建立的市級資源共享平臺，能夠向全江門市的聯(lián)系單位進(jìn)行立法意見征集(見圖5)。

圖5 江門市江海區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點扁平發(fā)散運行模式

概言之，以朝陽區(qū)人大常委會和江海區(qū)人大常委會為代表的基層立法聯(lián)系點的運行模式是：基層立法聯(lián)系點牽頭，在所在地區(qū)設(shè)立多個立法意見征詢單位與立法聯(lián)絡(luò)站等組織，經(jīng)由這些組織對征詢對象進(jìn)行立法意見的征詢和初步整理，之后再把匯總意見經(jīng)二次整理上報法工委。因其在人大常委會之外設(shè)立或選擇的“中間環(huán)節(jié)”組織數(shù)量較多，類型豐富，并不統(tǒng)一，也沒有嚴(yán)格的上下級關(guān)系，多為平行關(guān)系架構(gòu)，故形成“天女散花”式外觀的扁平發(fā)散模式。

采取扁平發(fā)散模式的基層立法聯(lián)系點，多以對立法建議的定點征詢?yōu)橹鳎喝鐚δ骋徊烤唧w的法律草案，立法建議的大部分來源均為所在地區(qū)的利益相關(guān)企事業(yè)單位、政府部門、司法機(jī)關(guān)、律師協(xié)會、律師事務(wù)所或政府聘任的專家、法律顧問和律師。以朝陽區(qū)為例，該區(qū)擁有高水平的法治隊伍和極為豐富的法律資源，上級下達(dá)立法征詢?nèi)蝿?wù)后，基層立法聯(lián)系點按照工作規(guī)程，指導(dǎo)相關(guān)單位進(jìn)行意見征詢。該種運行模式簡單有效，依托相關(guān)單位，帶動法律專家，充分發(fā)揮他們的積極性，確保立法意見的高質(zhì)量反饋。

3.垂直貫通模式

義烏市人大常委會基層立法聯(lián)系點依托疫情防控期間建立的社區(qū)微信群等上傳下達(dá)的社會治理體系，形成了信息逐級傳遞的“金字塔”型垂直貫通運行模式：通過15個聯(lián)絡(luò)站和傳達(dá)防疫信息的微信群，將立法意見征詢的消息傳達(dá)到每一個社區(qū)、樓宇和居民，自發(fā)反饋意見的居民也可通過“觸手可及”的意見征詢渠道將個人意見反饋至義烏市基層立法聯(lián)系點轉(zhuǎn)達(dá)法工委(見圖6)。

圖6 義烏市人大常委會基層立法聯(lián)系點垂直貫通運行模式

相比于扁平發(fā)散運行模式，義烏市的垂直貫穿運行模式更注重立法意見征集信息的民眾可及性和到達(dá)率，經(jīng)過新冠疫情防控檢驗、能確保100%到達(dá)率的微信群聊傳遞立法意見征詢信息，從而保證民眾全知全曉，提升其參與立法的廣度和積極性。此外，義烏市還選拔聘用同社區(qū)民眾聯(lián)系密切的鄉(xiāng)賢和知識分子，組成“專家咨詢庫”，為民眾提供基礎(chǔ)普法、法律解讀與糾紛調(diào)解服務(wù)，大大降低民眾參與法治建設(shè)的門檻，提高了民眾的立法參與率。

綜上所述，在法工委沒有硬性要求和明確規(guī)定的情況下，各地“國字號”基層立法聯(lián)系點因地制宜、因事制宜，創(chuàng)造性地發(fā)展出了多種組織結(jié)構(gòu)不同、運行狀態(tài)各異的制度模式。而根據(jù)運行模式的不同，各基層立法聯(lián)系點也由人大常委會法制辦公室負(fù)責(zé)同志、聯(lián)系點辦公室負(fù)責(zé)同志、科研處負(fù)責(zé)同志等不同職位和角度的干部擔(dān)任具體負(fù)責(zé)人。

二、面臨的挑戰(zhàn)

(一)制度設(shè)計方面的挑戰(zhàn)

1.“以點帶面”作用發(fā)揮有待進(jìn)一步彰顯。從全國范圍看，當(dāng)前基層立法聯(lián)系點基本上是按行政區(qū)劃設(shè)置，31個省、自治區(qū)、直轄市各有一個，呈點狀分散分布。盡管從法工委的角度，可以全面統(tǒng)籌、隨時指導(dǎo)各聯(lián)系點的相關(guān)工作，但各聯(lián)系點彼此之間的橫向關(guān)系和各聯(lián)系點與所在地方法治部門斜向關(guān)系的發(fā)展仍然參差不齊，“信息互通、資源共用、全面布局”的緊密工作網(wǎng)絡(luò)尚未完全形成，法工委借“有特色選點”兼顧不同方面群眾的訴求并產(chǎn)生“以點帶面”、帶動全國立法工作的效果還需深入挖掘。法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平在接受采訪時表示：“在義烏市設(shè)點，主要是考慮外國小商品經(jīng)營者聚集；在江門市江海區(qū)設(shè)點，主要是考慮毗鄰粵港澳大灣區(qū)和地處中國最大的僑鄉(xiāng)；在臨洮縣設(shè)點，主要是考慮鄉(xiāng)村振興工作的特殊區(qū)情等。選取各個‘特色’區(qū)域設(shè)置為基層立法聯(lián)系點，初衷是既能彰顯所在區(qū)域的人民群眾的個性特色，也能起到分析的代表作用，通過建立一個點，‘以點帶面’，反映全國工作中的諸多情況和問題。”(16)參見張炎良：《從4到22，基層立法聯(lián)系點開啟國家立法“直通車”》，載中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/29be8e60f93b43ff8c4f73e1f77b0f57.shtml，2021年11月4日訪問。從法工委的宏觀角度看，此項任務(wù)應(yīng)該說完成得很不錯。但在基層實踐中，各點位之間的橫向交流仍以考察調(diào)研、走訪學(xué)習(xí)為主，實質(zhì)性的工作交流和信息資源共享還未完全做到，對周邊地區(qū)的示范輻射作用發(fā)揮還不夠。有學(xué)者從創(chuàng)新型城市試點建設(shè)的視角檢驗“以點帶面”這一中國特色的改革舉措產(chǎn)生作用的過程與機(jī)理，研究發(fā)現(xiàn)政策導(dǎo)向的區(qū)域設(shè)點的“示范效應(yīng)”具有空間差異性，東部地區(qū)顯著，西部地區(qū)較差；并且“示范效應(yīng)”都具有動態(tài)波動性，隨時間變遷起伏變化，往往達(dá)到效果高峰后便持續(xù)減弱。(17)參見晏艷陽等：《創(chuàng)新型城市試點建設(shè)的“以點帶面”效應(yīng)研究》，載《科研管理》2022年第7期。由此可見，“國字號”基層立法聯(lián)系點設(shè)立后“以點帶面”的示范效應(yīng)不可泛泛而談，仍需進(jìn)一步嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的方案論證和工作上的持續(xù)推進(jìn)指導(dǎo)。

2.立法意見征集職責(zé)有待明晰，網(wǎng)絡(luò)化工作體系有待完善。法工委綜合考慮各個點位工作的繁重情況和立法意見的代表性、貼合性之后，下發(fā)法律草案進(jìn)行意見征集。這一舉動內(nèi)含著法工委對各基層立法聯(lián)系點實際上存在“每一個基層立法聯(lián)系點負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的立法意見征詢?nèi)蝿?wù)”的期待。但在訪談中，各基層立法聯(lián)系點對自身特殊性的認(rèn)識較為單一，對法工委有可能的細(xì)化“分工”并不十分明晰，基本上就是來什么任務(wù)完成什么，比較被動，缺乏強(qiáng)化專業(yè)知識培訓(xùn)和預(yù)做充分準(zhǔn)備的主動性。反過來，法工委在交付立法意見征集任務(wù)時，對各基層立法聯(lián)系點的認(rèn)識也容易標(biāo)簽化，對全面深化改革中聯(lián)系點所在地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新變化、新特點不甚了解，從而產(chǎn)生立法意見征詢的供求障礙，需要的提供不了，提供的用不上，出現(xiàn)意見遺漏或重復(fù)的情況。比如在《突發(fā)事件應(yīng)對管理法(草案)》的意見征集過程中，某地聯(lián)系點擁有一個大型的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園，對此立法草案有豐富的基層經(jīng)驗和建議，但卻未得到法工委下發(fā)要求意見征集的函件。且在分工定位不明晰的情況下，即使聯(lián)系點能注意到未下發(fā)的法律草案并主動上報意見，但在對接、詢問、上報各環(huán)節(jié)的主體對象不明的情況下，自主上報仍存在諸多困難和阻礙。

3.事業(yè)經(jīng)費和軟硬件支持力度還需加強(qiáng)。根據(jù)《工作規(guī)則》，法工委有義務(wù)每年為聯(lián)系點提供必要的經(jīng)費支持和物質(zhì)幫助，定期向聯(lián)系點寄送法律書籍、立法工作資料和法制信息材料，為聯(lián)系點開展相關(guān)工作提供相應(yīng)保障。(18)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》第25條。2018年，國務(wù)院為進(jìn)一步細(xì)化和確定中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確了中央和地方共同承擔(dān)的八大類18項基本公共服務(wù)內(nèi)容，基層立法聯(lián)系點相關(guān)事項并不包含在內(nèi)。換言之，盡管基層立法聯(lián)系點在工作層面屬于全國人大常委會的聯(lián)系單位，但也很難獲得中央切實的經(jīng)費支持，聯(lián)系點相關(guān)經(jīng)費仍要依靠地方財政體系。如此一來，上海虹橋街道辦事處、蘇州昆山市人大常委會在地方財政大力支持下，經(jīng)費相對充裕，但在地方財政緊繃的中西部省區(qū)，聯(lián)系點的工作必然受到經(jīng)費的限制。甘肅省臨洮縣基層立法聯(lián)系點由全國人大常委會法工委(2015年)、甘肅省人大常委會法工委(2002年)、定西市人大常委會法工委(2016年)三級掛牌設(shè)立，法工委特意贈送了電腦設(shè)備、法律資料等，其基本經(jīng)費就是甘肅省人大常委會法工委按年劃撥的五萬元工作專項經(jīng)費，和聯(lián)系點開展的工作相比尚有較大不足。經(jīng)費之外，軟硬件支撐也是旱澇不均，各地差別比較大。

(二)運行模式方面的挑戰(zhàn)

1.運行體制機(jī)制難以常態(tài)化、穩(wěn)定化。在我們的調(diào)研中，不少基層立法聯(lián)系點的運行模式存在動力不足和狀態(tài)不穩(wěn)兩大問題。一是工作動力不足。如前所述，法工委對各基層立法聯(lián)系點只有名義上的“掛牌”關(guān)系，各基層立法聯(lián)系點及其下設(shè)信息采集點(聯(lián)絡(luò)站)、聯(lián)絡(luò)員，缺乏行政力量的推動，在沒有固定編制和充分經(jīng)費的情況下，聯(lián)系點運轉(zhuǎn)依靠“自覺性”“榮譽感”，持續(xù)性較差。二是工作狀態(tài)不穩(wěn)定，缺乏綱舉目張的工作主線。聯(lián)系點的工作主要表現(xiàn)為法工委下發(fā)任務(wù)定向征求立法意見，而法工委的任務(wù)下發(fā)并不是按時按量的，客觀表現(xiàn)為聯(lián)系點上報的立法意見時而過多、時而過少，民眾在意見征集時提不出、不征集時又想提等問題。

2.運行實效各有所長、也有所短。各點位差異化的運行模式既體現(xiàn)出因地制宜的智慧，也帶來了各自在不同方面、不同層次的不足之處。如在科研機(jī)構(gòu)和高校設(shè)立的基層立法聯(lián)系點，作為法工委意見征集對象的法學(xué)教師群體，多是法學(xué)理論和各部門法領(lǐng)域的專家學(xué)者，即使沒有基層立法聯(lián)系點，他們也會通過提出立法建議、參與法律起草、提供法治咨詢、開展立法評估等方式深度參與國家和地方立法。相較而言，通過基層立法聯(lián)系點方式反而不是他們參與立法的主渠道。由此如果把發(fā)布在所有渠道的立法意見全都堆砌到立法聯(lián)系點渠道，就會混淆或迷失聯(lián)系點的獨特作用。另外，科研院校和市縣人大、街道辦事處相比，“基層性”相對不足，立法意見缺乏外部的體驗感和實踐性，反而體現(xiàn)出聚焦內(nèi)部和封閉性特點。

(三)隊伍建設(shè)方面的挑戰(zhàn)

1.隊伍建設(shè)時間短、實踐經(jīng)驗不足。1986年，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確立“較大的市”具有地方立法權(quán)；2000年，《立法法》對此進(jìn)一步確認(rèn)；2015年，《立法法(2015修正)》將地方立法權(quán)的主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市”。(19)根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2015年《立法法》修正之前，已有49個設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)，包括省會所在的市27個、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市18個以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市4個，全國還有233個設(shè)區(qū)的市沒有立法權(quán)。但在2015年《立法法》修正之后，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)相繼得以落實。地方立法權(quán)的誕生與發(fā)展不過三十余年，對于“設(shè)區(qū)的市”這一覆蓋范圍大得多的主體而言，也僅有八年的歷史。大部分“設(shè)區(qū)的市”自主開展立法工作的起點低、時間短、缺乏經(jīng)驗，在立法隊伍建設(shè)方面，存在新增編制不足、高素質(zhì)法治人才短缺等困難。更有甚者，許多基層立法聯(lián)系點設(shè)立在區(qū)(縣)、街道(鎮(zhèn))等并不具備地方立法權(quán)的行政層級，對立法工作存在一定隔膜和陌生感。短期內(nèi)要建立起一支熟悉立法流程、精通立法業(yè)務(wù)、精通法言法語的高素質(zhì)法治工作隊伍尚有困難。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事編制供給不足。如前所述，地方立法起點低、時間短、立法隊伍建設(shè)困難。而與之直接相關(guān)的體制化問題是：在當(dāng)前我國“人大主導(dǎo)”式的立法格局(20)對于“人大主導(dǎo)”式立法格局，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”；《立法法》第51條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”；黨的十九大報告指出：“發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。中，市級人大及其常委會承擔(dān)著較重的“立法任務(wù)”，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置尚待完善、人事編制嚴(yán)重不足。全國人大及其常委會經(jīng)過了近70年的制度建設(shè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為穩(wěn)定，編制較為完整，人員配備也較完善。省級人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制也較為完善。但設(shè)區(qū)的市，除省會所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市僅有8年立法經(jīng)驗，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制供給不足。據(jù)學(xué)者在2017年對山東省設(shè)區(qū)的市的人大機(jī)構(gòu)的考察調(diào)研，除立法時間稍長的濟(jì)南、青島、淄博三市機(jī)構(gòu)相對健全，立法經(jīng)驗較為充分外，其他設(shè)區(qū)的市的人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制偏少，存在機(jī)構(gòu)和人員“一身兼多任”現(xiàn)象。(21)參見汪全勝、衛(wèi)學(xué)芝：《設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)法案起草的困境與出路——基于山東省設(shè)區(qū)的市的考察》，載《河北法學(xué)》2018年第11期。因為多數(shù)基層立法聯(lián)系點的日常工作人員多系市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人大工作人員兼任，如此機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅限制人大功能的發(fā)揮，勢必影響到額外服務(wù)于基層立法聯(lián)系點的相關(guān)工作。

(四)反饋激勵方面的挑戰(zhàn)

1.法工委和上級部門對基層立法聯(lián)系點的信息反饋和工作指導(dǎo)還需加強(qiáng)。根據(jù)《工作規(guī)則》，法工委有關(guān)科室應(yīng)當(dāng)把(對各聯(lián)系點提出的意見建議的)研究采納情況通過一定形式予以反饋。(22)《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》第18條。實際工作中，由于人手不足、內(nèi)容不易細(xì)分、信息敏感等多種原因，法工委對各基層立法聯(lián)系點的意見是否被采納以及哪些意見被采納(或被駁回)，缺乏反饋。基本上，各個基層立法聯(lián)系點都是在相應(yīng)法律正式出臺公布后，再安排工作人員比照收集意見時的留檔材料，逐條比對，從而梳理出本單位被采納的立法意見建議和提出者。

2.基層立法聯(lián)系點缺乏對一線工作人員和參與群眾的激勵。基層立法聯(lián)系點雖然通過設(shè)立征詢單位、建立信息采集點(聯(lián)絡(luò)站)、充實專家?guī)斓确绞剑刚埖揭淮笈男畔T、采集員，并與轄區(qū)群眾建立了較為緊密和直接的聯(lián)系，但想要保證一線工作人員的工作熱情和激發(fā)群眾主動參與立法、提出立法意見的內(nèi)在驅(qū)動力，仍需采取長期有效的激勵舉措。當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點對于一線工作人員和參與群眾的激勵手段主要包括“作為正面形象出現(xiàn)在新聞宣傳、收到感謝信、在表彰大會被集體表揚的榮譽感”(23)事實上，據(jù)實地訪談?wù){(diào)研，部分基層立法聯(lián)系點提出“作為一個地方機(jī)構(gòu)，其也希望得到來自法工委專門的榮譽性表彰，以彰顯對其工作的認(rèn)可”，但似乎極少有基層立法聯(lián)系點能獲此“殊榮”。“群眾能夠民主參與中央立法的獲得感(一線工作人員對其工作的認(rèn)可度和自豪感)”“生產(chǎn)生活問題和糾紛處理解決的需要”。總體上看，一線工作人員多是義務(wù)性質(zhì)或志愿者性質(zhì)，參與群眾也主要是受精神激勵。但精神激勵顯然不具有長期的可持續(xù)性，況且媒體報道、公開表彰等榮譽宣傳，往往只能覆蓋少數(shù)人，激勵的主體對象范圍較小。需要指出的是，囿于地方財政制度的嚴(yán)格控制，基層立法聯(lián)系點往往不能或只能對一線工作人員和群眾提供數(shù)額很少的誤工費補貼或物質(zhì)獎勵。實地訪談中，不少基層立法聯(lián)系點的負(fù)責(zé)人都對此表示深切的擔(dān)憂。

(五)社會公眾參與方面的挑戰(zhàn)

1.參與渠道相對單一，信息可達(dá)性不足。除了義烏市基層立法聯(lián)系點等少數(shù)的點位以互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、社區(qū)微信塔群等手段實現(xiàn)了與所直接聯(lián)系的征詢單位、聯(lián)絡(luò)站、專家?guī)斓鹊男畔⒔换ズ蛯崟r傳播，多數(shù)點位的立法信息傳播和工作溝通仍以定向征求立法意見為主，全面普遍且固定持續(xù)的立法意見收集渠道和宣傳手段仍有欠缺。即使在當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘哒倬W(wǎng)進(jìn)行公示，對社會公眾而言也往往缺少信息可達(dá)性。如此一來，社會知名度不夠廣泛，群眾日常聯(lián)系松散，公民參與立法的引導(dǎo)機(jī)制欠缺，就難以發(fā)揮基層立法聯(lián)系點“民意直通車”“立法直通車”的功能，也容易導(dǎo)致立法意見征集向精英立法滑坡，而普通居民群眾參與缺位。

2.參與時長和意見征求質(zhì)量還需提高。根據(jù)訪談?wù){(diào)研，部分基層立法聯(lián)系點對收集意見的處理情況不夠明確，征求意見的方式也有待優(yōu)化，征求意見期間制度執(zhí)行不嚴(yán)格，使征求意見參與者缺乏充足的研究思考時間，對參與者的法律素養(yǎng)及培訓(xùn)教育不到位，導(dǎo)致征集的意見質(zhì)量不高、作用不明顯。

三、對策建議

基層立法聯(lián)系點制度誕生于中國特色社會主義民主實踐，在經(jīng)歷地方最初的草創(chuàng)階段后，又被中央納入總體制度規(guī)劃，并在習(xí)近平總書記于虹橋街道基層立法聯(lián)系點考察時首次提出“全過程人民民主”后進(jìn)入創(chuàng)新機(jī)制的第三個階段，即“深化拓展”階段(24)參見楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，載《公共管理學(xué)報》2008年第1期。，成為了中國特色社會主義民主理論創(chuàng)新的重要實踐載體。作為新生的社會主義治理機(jī)制，基層立法聯(lián)系點制度如何解決實踐中遇到的挑戰(zhàn)難題，如何優(yōu)化現(xiàn)有制度設(shè)計，歸納內(nèi)蘊理論價值已成為重點研究話題。對此，本文提出以下五方面的對策建議。

(一)堅持習(xí)近平法治思想引領(lǐng)，彰顯基層立法聯(lián)系點獨特價值

價值取向決定著基層立法聯(lián)系點運行制度的設(shè)計及發(fā)展方向，運行制度決定著基層立法聯(lián)系點的運行方式，而運行程序的要求必然體現(xiàn)在價值之中。(25)參見林尚立：《協(xié)商政治：對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，載《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期。要堅持習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)，在基層立法聯(lián)系點制度構(gòu)建、實踐、創(chuàng)新的全部環(huán)節(jié)貫徹落實全過程人民民主理念，彰顯獨特制度價值。(26)參見馮雷：《全過程人民民主理念下基層立法聯(lián)系點的實踐探索與制度完善》，載《中國司法》2022年第9期。習(xí)近平總書記指出：“要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。”(27)習(xí)近平：《堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)》，載《求是》2022年第4期。基層立法聯(lián)系點制度在實踐中必須維護(hù)好“原汁原味”的基層立法發(fā)聲渠道的初衷，讓基層人民群眾的意見直達(dá)中央立法機(jī)關(guān)，直接參與民主立法決策，實現(xiàn)聽民聲、知民情、聚民智，提升立法的民主性和科學(xué)性。

基層立法聯(lián)系點制度還應(yīng)補充過往機(jī)制的不足，力求產(chǎn)生“民主增量”，避免制度冗余。在過去的民主立法體系構(gòu)建中，我國專注于依靠人大代表聯(lián)系本選區(qū)公眾、召開座談會、聽證會、論證會征集意見，向有關(guān)部門和地方發(fā)函征集意見，在網(wǎng)絡(luò)上公開征詢意見等“平面化”的現(xiàn)有制度。(28)參見嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點》，載《人大研究》2021年第3期。但已有不少研究指出，這些方式的參與者主要是專家學(xué)者、理論工作者和行政官員。(29)參見李高協(xié)、訾曉輝：《建立地方立法聯(lián)系點之探索》，載《人大研究》2009年第2期。因此，基層立法聯(lián)系點制度必須廣泛征集民眾聲音，扭轉(zhuǎn)所謂“精英立法”趨勢，并作為全過程人民民主的重要一環(huán)，深度參與民主治理的全過程全環(huán)節(jié)，發(fā)揮自身獨特價值，產(chǎn)生“民主增量”。

(二)明確基層立法聯(lián)系點的體系定位

要總結(jié)試點制度的經(jīng)驗，完善制度體系，避免維持草創(chuàng)時期行先于思、缺少規(guī)制的狀態(tài)。當(dāng)前，可以通過制定《工作規(guī)則》，詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)程序和注意事項，實現(xiàn)“五個明確”。一是要明確法工委與32個國家級基層立法聯(lián)系點的關(guān)系，也就是要明確法工委以何種方式管轄聯(lián)系點，管轄到何種程度的問題。另外，某些國家級基層立法聯(lián)系點同時也擔(dān)任省級和市級的基層立法聯(lián)系點，對此又該如何進(jìn)行體系定位和理論闡釋，最好有較為明確的規(guī)劃與指導(dǎo)。二是要明確國家級基層立法聯(lián)系點與其他基層立法聯(lián)系點的關(guān)系。這既要明確國家級基層立法聯(lián)系點之間的關(guān)系，也要明確國家級基層立法聯(lián)系點與其他地方級基層立法聯(lián)系點的關(guān)系。三是要明確各基層立法聯(lián)系點工作職責(zé)范圍，比如對于法工委下發(fā)的草案意見征集工作，是否要向周邊行政區(qū)征集？又如對于法工委沒有下發(fā)的草案，聯(lián)系點是否可以自我征集上報？四是要明確國家級基層立法聯(lián)系點在立法聯(lián)系點體系里的定位，即本聯(lián)系點對哪些類型的法律更有發(fā)言權(quán)？這不僅是聯(lián)系點自身應(yīng)明確并上報的，更是法工委應(yīng)實地考察和確認(rèn)的。五是要明確基層立法聯(lián)系點下接的多元主體的定位。各基層立法聯(lián)系點為進(jìn)行立法意見征集工作設(shè)立了名稱不同、形式各異的聯(lián)系單位，包括政府機(jī)關(guān)、街道辦事處、村委會、企業(yè)和律所等多元主體，而在某些主體下又可能派遣或有原單位兼任的聯(lián)絡(luò)員或信息采集人員，再由這些人員去與基層群眾聯(lián)系。因此，在這一層面，第一步是要從設(shè)立目的出發(fā)，梳理這些主體和基層立法聯(lián)系點的關(guān)系，包括明確立法意見征集工作中參與人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)、未被納入立法意見征求范圍的其他主體是否可以主動申請參與等問題；第二步則是要厘清不同層級多元主體間的上下關(guān)系，保證群眾聲音在傳遞中不失真、不變味。

(三)完善具體工作機(jī)制

要從統(tǒng)一和優(yōu)化運行模式、完善反饋跟進(jìn)機(jī)制、將創(chuàng)新力量融入法治建設(shè)三方面完善基層立法聯(lián)系點的具體工作機(jī)制。

第一，要推進(jìn)運行模式的全國統(tǒng)一優(yōu)化。完善有效的運行模式是制度長期可持續(xù)性建設(shè)的重要保障，也是推進(jìn)制度科學(xué)化、規(guī)范化的重要舉措。一方面，可以跨學(xué)科地利用部分信息學(xué)、數(shù)字化的知識，建立全國適用的統(tǒng)一的信息學(xué)優(yōu)化模型，如依托于數(shù)字化平臺的五級聯(lián)動正向反饋運行模式模型(30)參見王運紅等：《自然科技資源信息共享與實物服務(wù)的互動過程模型研究》，載《科技管理研究》2011年第17期；王志紅等：《面向過程的信息交互模型比較及啟示》，載《情報學(xué)報》2022年第9期。(見圖7)。另一方面則可以建立普遍適用的動態(tài)運行與靜態(tài)修整(31)參見姚聰聰：《基層立法聯(lián)系點運行制度的完善 ——基于22個“國字號”基層立法聯(lián)系點運行現(xiàn)狀分析》，載《人大研究》2022年第12期。的雙階段運行規(guī)范，即在接到工作任務(wù)后動態(tài)開展相關(guān)工作和未接到工作時主動開展普法活動、工作會議以及回應(yīng)基層群眾主動提出的立法意見。

圖7 基層立法聯(lián)系點理想狀態(tài)的五級聯(lián)動正向反饋運行模式

第二，要完善反饋跟進(jìn)機(jī)制。首先，要建立法工委對各基層立法聯(lián)系點工作情況的評價機(jī)制。這種評價機(jī)制不能單純以基層立法聯(lián)系點提交的或法工委最終采納的立法意見數(shù)量的多少為指標(biāo)，以免導(dǎo)致各個點位陷入盲目追求數(shù)量而忽視聽取人民聲音的本質(zhì)職能的誤區(qū)。其次，應(yīng)當(dāng)建立兩次立法意見征集過程間的跟進(jìn)機(jī)制。作為全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)和實現(xiàn)民主立法的具體途徑，基層立法聯(lián)系點的工作機(jī)制應(yīng)將民主協(xié)商和民主監(jiān)督貫穿民主立法的全流程。(32)參見張明軍：《全過程人民民主的鮮明特色》，載《光明日報》2022年5月26日，第6版。一方面要讓基層立法聯(lián)系點制度成為一種在決策之前收集意見的立法協(xié)商制度，不僅關(guān)注群眾對立法草案、法律規(guī)劃的具體意見，還關(guān)注群眾對法律實施階段的意見；另一方面要讓這一協(xié)商的理念貫穿實施和反饋的全過程，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點制度民主監(jiān)督的重要作用，關(guān)注法律法規(guī)從制定到實施是否符合人民群眾的意愿、是否達(dá)到了立法決策者的預(yù)期。(33)參見周天鴻：《深化基層立法聯(lián)系點建設(shè)：理論預(yù)設(shè)、現(xiàn)實問題與應(yīng)對路徑》，載《決策與信息》2023年第3期。這一跟進(jìn)機(jī)制既能充分保障人民當(dāng)家作主、深度持續(xù)參與政治生活的權(quán)利，又能避免基層立法聯(lián)系點工作隊伍產(chǎn)生上報完收集意見就“躺平”的情況，旨在推動基層立法聯(lián)系點工作隊伍在一次又一次的工作循環(huán)中不斷提高工作水平，增強(qiáng)專業(yè)能力。最后，要建立對基層群眾立法意見采納情況的反饋機(jī)制。對于提供立法意見的基層群眾，不管是否采納，都要對其出具采納情況說明，具體應(yīng)包括公眾意見概述、被采納情況及采納與否的理由；對于意見確被采納的群眾，還可酌情發(fā)放獎狀或證書，激勵參與熱情，防止群眾積極性被一次次的零回復(fù)貶抑和消損。(34)參見楊海濤、李夢婷：《基層立法聯(lián)系點參與立法征詢工作的完善進(jìn)路——以上海市嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會為例》，載《人大研究》2021年第9期。

第三，則要將創(chuàng)新力量、新興科技融入法治建設(shè)。加快打造線上化立法意見征集通道，推進(jìn)立法意見征集全流程智能化改造，為信息采集員、聯(lián)絡(luò)員配備科技設(shè)備，讓科學(xué)技術(shù)助推基層立法聯(lián)系點制度建設(shè)。

(四)凝聚基層立法聯(lián)系點制度全環(huán)節(jié)合力

要凝聚從法工委下發(fā)草案征集意見任務(wù)，到各聯(lián)系點開展立法意見征集工作，再到各聯(lián)系點下以基層群眾為主的多元主體提交立法意見的全環(huán)節(jié)合力。在基層立法聯(lián)系點制度的上游環(huán)節(jié)，法工委可從立法意見征集草案解讀和立法工作隊伍培養(yǎng)兩個方面用力，為基層立法聯(lián)系點工作做好保障和助推作用。一方面，法工委可設(shè)立常態(tài)化機(jī)制，向基層立法聯(lián)系點下發(fā)立法草案時配備解釋說明：一是要將“法言法語”轉(zhuǎn)化為貼近生活的熟語常語，將立法草案中專業(yè)化、學(xué)術(shù)化的內(nèi)容和方針進(jìn)行解讀，便于基層立法聯(lián)系點進(jìn)行工作；二是要對立法草案進(jìn)行目的解釋和方向解釋，讓聯(lián)系點體會、領(lǐng)悟到立法和征集立法意見的精神和目標(biāo)，并標(biāo)注出草案中最不明確、最有爭議和基層立法聯(lián)系點所在地最息息相關(guān)的要重點修訂的內(nèi)容，讓聯(lián)系點工作有的放矢，避免工作廣而不精，泛泛而談。(35)參見嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點》，載《人大研究》2021年第3期。另一方面，法工委可加強(qiáng)對基層立法聯(lián)系點工作隊伍的指導(dǎo)幫助，綜合利用線上培訓(xùn)、常態(tài)派遣等多種途徑提升各聯(lián)系點工作人員和下屬的信息采集員、聯(lián)絡(luò)員等與人民直接接觸、密切相關(guān)人員的法律素養(yǎng)和專業(yè)技能，帶動提升群眾對基層立法聯(lián)系點制度的信心和參與的熱情。在主體環(huán)節(jié)，即各基層立法聯(lián)系點自身所處的環(huán)節(jié)，各主體應(yīng)加強(qiáng)交流互鑒，分享實務(wù)經(jīng)驗，組織交流學(xué)習(xí)，互通有無，交換資源，共同構(gòu)建“以點帶面，連點成片”的基層立法聯(lián)系點大格局。在下游環(huán)節(jié)，重點則是構(gòu)建多元主體互動共建的動態(tài)化征集網(wǎng)絡(luò)和層級間有機(jī)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，力求讓群眾聲音在傳遞中不變味、不失真，群眾在發(fā)聲時不困難、有路徑，實現(xiàn)基層立法聯(lián)系點工作效率和質(zhì)量雙向提升。

(五)全面融合基層民主平臺，深度貫徹全過程人民民主

要使基層立法聯(lián)系點制度成為全過程人民民主中血肉相連、不可脫離的環(huán)節(jié)，則既要擴(kuò)大本制度在民主立法環(huán)節(jié)的已有成果，也要深度參與到民主決策、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等過程中。

首先，基層立法聯(lián)系點要積極參與社會治理的重大工作決策。2017年，中共中央辦公廳出臺了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向各級人大報告的實施意見》(中辦發(fā)〔2017〕10 號)的規(guī)定文件，為基層立法聯(lián)系點參與到重大工作決策之中提供了政策上的可能性。在未來，可以讓人大常委會接到政府報告的重大決策后委托基層立法聯(lián)系點向群眾征詢意見。一方面，使人大常委會能夠向地方政府提供更加基層性、群眾性的意見；另一方面，也有利于保障這一階段的民眾參與，落實全過程人民民主。事實上，基層立法聯(lián)系點參與重大工作決策已有實例。(36)《這個基層立法聯(lián)系點，首次參與區(qū)政府重大行政決策意見征詢》，載澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13046862，2022年6月8日訪問。這樣自發(fā)的地方做法也驗證了此發(fā)展方向的可行性和重要意義。當(dāng)然，是否要將基層立法聯(lián)系點制度的功能拓展到這一層次，還是建立其他更多的全過程人民民主機(jī)制，還需要在實踐中檢驗。

其次，基層立法聯(lián)系點要加快融合原有的社會治理體制。基層民主是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體系，也具有提升公民民主參與能力、法治水平，豐富公民精神等重要功能。我國基層民主制度分別落實于村委會、居委會和職工代表大會三個平臺(37)參見黃衛(wèi)平：《中國基層民主發(fā)展40年》，載《社會科學(xué)研究》2018年第6期。，但隨著各地方公共治理水平的不斷提高，包括地方人大常委會在內(nèi)的治理主體也開始打造形式更多樣的公共事物參與平臺。(38)參見徐勇：《基層民主：社會主義民主的基礎(chǔ)性工程——改革開放 30 年來中國基層民主的發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期。基層立法聯(lián)系點制度可以作為豐富民主平臺，提高基層治理能力的一個重要補充；反過來看，基層立法聯(lián)系點制度與社會治理體系相融合，也更有利于征集基層群眾立法意見；同時，這也是貫徹全過程人民民主，落實民主決策、民主立法的重要舉措。

最后，基層立法聯(lián)系點要和民主教育基地、法治教育基地建設(shè)相輔相成，形成合力，共同推動公民教育體系的發(fā)展。從已有模式看，學(xué)校對初高中學(xué)生的公民教育明顯不足，居委會、村委會也沒有成熟、完善的體制對青少年進(jìn)行公民教育。而對基層立法聯(lián)系點而言，一是制度的基層性、民主性使其具有成為優(yōu)秀實踐基地的潛力和較低的參與門檻；二是可緩解制度運行中人手緊張的現(xiàn)狀；三是可以將民主教育的范圍擴(kuò)大到青年大學(xué)生，為基層立法聯(lián)系點制度注入更多活力。事實上，進(jìn)行普法教育活動本身就是基層立法聯(lián)系點的工作職能之一，對未成年人保護(hù)、教育法等相關(guān)領(lǐng)域的立法意見征集，就已經(jīng)為青少年學(xué)生提供了學(xué)習(xí)和實踐的機(jī)會。(39)《虹橋街道基層立法聯(lián)系點走進(jìn)校園，未成年人保護(hù)法意見征詢傾聽“他們”的聲音》，載澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8777067，2020年8月18日訪問。

結(jié) 語

基層立法聯(lián)系點貫徹體現(xiàn)全過程人民民主的理念和要求，已經(jīng)成為在立法中傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發(fā)揚民主的重要平臺和載體，具有助益立法工作、提升國家治理效能的重要意義。(40)參見馮玉軍：《高質(zhì)量立法為良法善治奠基——兼論〈立法法〉再次修改的理由和要點》，載《法學(xué)雜志》2022年第6期。對基層立法聯(lián)系點制度進(jìn)行深入分析和總結(jié)，能夠提煉出其內(nèi)蘊的四重民主與法治邏輯：一是歷史延續(xù)性邏輯，基層立法聯(lián)系點的精神思想是中國傳統(tǒng)思想中民本思想和古典政法傳統(tǒng)中民為邦本思想(41)參見黃文藝、邱濱澤：《論中國古典政法傳統(tǒng)》，載《中外法學(xué)》2022年第1期。的創(chuàng)新性發(fā)展和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，其誕生體現(xiàn)出貫穿改革開放歷史進(jìn)程的人民群眾“首創(chuàng)精神”(42)黨的十八屆三中全會在總結(jié)改革開放歷史經(jīng)驗時強(qiáng)調(diào)，要堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展。習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時的講話》(2013年12月3日)。，其發(fā)展沿襲著人大制度嵌入的歷史脈絡(luò)。二是實質(zhì)價值性邏輯，基層立法聯(lián)系點是全過程人民民主的生動實踐，根植于中國的國家根本性問題與發(fā)展階段(43)參見張文顯：《論中國式法治現(xiàn)代化新道路》，載《中國法學(xué)》2022年第1期。，作為承載基層民意的嶄新民主形式，有效克服了西方民主重少數(shù)輕大眾、精英民主與社會參與民主尖銳對立的缺陷。三是現(xiàn)實合理性邏輯，基層立法聯(lián)系點制度建立了基層人民群眾參與立法的有效途徑，拓寬了人民直接參與國家立法的深度和廣度，保障中央立法能夠反映民情、傾聽民意、匯聚民智、符合民心，使立法更接地氣、更具實效。四是顯著功能性邏輯，建立健全的立法項目征集制度和立法前評估制度能夠完善法案形成前的民主機(jī)制，提升立法質(zhì)量(44)參見李店標(biāo)：《地方立法評估指標(biāo)體系研究》，載《求是學(xué)刊》2020年第4期。，基層立法聯(lián)系點以搭建民意“直通車”的方式，深入挖掘、吸納、整合基層民意并及時反饋，便于集中立法資源，提高立法質(zhì)量和效果。