政府撥款與民國前期國立公立高校經費危機 *

徐鶴濤

民國前期（即北洋政府統治時期）是近代中國高等教育發展史上的一個重要階段。我國的近代高等教育體系形成于清末，到這一時期走向成熟，留下了耀眼的思想文化成就。但高等教育在快速發展的同時，又面臨嚴重危機，學生運動、教育風潮持續不斷，讓北洋政府中后期成為近代中國高等教育史上最為動蕩的時段之一。這一階段的高等教育之所以風潮迭起，除新舊文化的交流碰撞及特殊的政治環境外，政府拖欠國立及公立高校①民國前期高等教育階段的學校包括大學、專門學校、高等師范學校，當時一般統稱“專門以上學校”。為行文方便，本文用現在通行的“高校”一詞來進行指稱。教育部直屬高校稱國立，其他中央部院及地方政府所屬高校稱公立。由于當時只有省區（特別行政區，與省平級）一級可設公立高校，而在整個北洋政府時期，各特別行政區一直未設有公立高校，故地方政府所屬高校亦可稱省屬高校。經費也是重要促因之一。國立公立高校的學費相對較低，自身收入有限，正常情況下，其經費主要依賴于政府撥款。政府拖欠經費會嚴重影響高校的正常運作，進而成為風潮發生的導火線。

對高校經費危機在五四運動后教育風潮中所起的催化作用，研究者已多有論及。但于北洋政府時期政府給國立公立高校撥款的具體情況，學界研究尚顯薄弱：近代教育通史、民國財政通史、近代學生運動史、高等教育史及高校校史方面的論著會涉及到北洋政府時期的教育經費②本文的“教育經費”取其狹義，即政府的教育撥款。嚴格來講，教育財政是指稱政府教育撥款更合適的概念（蔣寶麟：《清末學堂與近代中國教育財政的起源》，北京：社會科學文獻出版社，2021 年）。因為廣義的教育經費除財政性教育經費外，還包括非財政性教育經費（如社會捐贈、教育收費等）。但考慮到民國時人普遍用“教育經費”指代政府教育撥款，為保持行文風格一致，本文還是統一采用“教育經費”一詞。問題，但缺少深入考察。至于研究近代中國教育經費的專門論著，其討論時段多集中于清末或國民政府時期，對北洋政府時期高等教育經費的關注相對有限。目前為止，關于民國前期高等教育經費最系統的考察，出自商麗浩的《政府與社會：近代公共教育經費配置研究》。該書全面梳理了清末到民國各級教育經費的總體演變情況，其中一些章節涉及北洋政府時期的高等教育經費。但作者主要從教育經濟學角度出發展開討論，對近代財政史關注較少，沒能充分結合當時的整體財政狀況，來理解教育經費配置。同時，全書對北洋政府時期高等教育經費的討論，只勾勒了其宏觀演變趨勢，未能清晰展現具體運作方式①商麗浩：《政府與社會：近代公共教育經費配置研究》，石家莊：河北教育出版社，2001年。。其他一些專題論文也討論到民國前期的高等教育經費，然而深度與系統性均不及該書，與財政史的結合、對具體撥款機制的勾勒更屬欠缺②張元隆：《民國教育經費制度述論》，《安徽史學》1996 年第4 期；陳育紅：《民國時期國立大學教育經費的影響因素》，《高等教育研究》2013 年第5 期；楊濤：《民國北京政府時期教育經費獨立運動的歷史考察》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2015年第5期；李海萍、譚晶晶：《清末民初公立高校經費政策研究》，《高等教育研究》2018年第7期；張寅：《民國前期省級教育行政與省教育經費獨立》，《高教探索》2018 年第6 期；向仁富：《北洋政府時期北京國立八高校教師索薪運動》，四川師范大學2001年碩士學位論文；王鷹：《民國時期教育經費獨立運動研究（1912—1937）》，沈陽師范大學2014年碩士學位論文；譚艷文：《民國時期公立高校撥款政策研究》，湖南師范大學2018 年碩士學位論文；上官知立：《民國（1912—1937）高校經費體制研究》，湖南科技大學2022年碩士學位論文。。此外，論及該問題的還包括一些關于民國高校經費的個案研究，其中部分成果有相當高的學術水準③如蔣寶麟：《財政格局與大學“再國立化”——以抗戰前中央大學經費問題為例》，《歷史研究》2012年第2期。，但個案考察難以展現這一時期高等教育經費的整體面貌。有鑒于此，本文將結合民國前期的財政體制與政府收支狀況，系統考察官方對國立公立高校撥款的具體運作方式，梳理財政變動如何影響了國立公立高校的辦學經費。這有助于更完整地認識民國前期的高等教育，對理解這一時期的財政與政治環境亦有一定意義。

一、國立公立高校如何獲得政府撥款

北洋政府時期由于僅有中央與省政府下轄有國立公立高校，故政府給高校的撥款來自中央和省財政。中央財政可分兩部分：一是財政部直接管理的各項收入，這是多數中央部院最主要的經費來源，為中央財政之主體。二是財政部以外各部院的獨立收入，規模最大的是交通部所管鐵路、電政、郵政及航運四政收入（亦稱交通部收入），其他部院也多有財政部撥款外的獨立收入，但一般數額有限，這些資金用于補助本部院經費或進行專項撥款。省財政可分三部分：一是省國家稅收入（包括田賦、厘金等大宗收入），用于支付各項省內國家政費，由省財政主管部門（1914 年前稱財政司，此后稱財政廳）負責具體收支，但其預算制定及收支情況要受中央審核監督。二是省地方稅收入（包括各類附加稅、地方公產及雜項收入等），用于支付省地方事務支出，該資金完全歸省所有，預算審定與收支監督由省政府及省議會負責，省財政主管部門進行具體的經費管理。三是由省代征的中央收入（如煙酒稅等中央專款），其名義上屬中央政府，應由地方代征后上繳，但實際多被各省截留，用于本省國家政費④需說明的是，省財政構成是國家地方財政劃分的產物。民國前期的國家財政指受中央政府審定監督的財政收支，其范圍不只包括中央一級的收入與開支，也包括各省區的國家稅收入與國家政費。北洋政府時期國地財政劃分有幾輪變動，故省財政構成亦曾有變化。民國成立之初，國地財政劃分處于籌備階段。1912年冬財政部頒布了國家地方政費范圍。但要到1913 年下半年，各省才基本完成國地財政劃分。然而1914 年，袁世凱當局取消了國地稅劃分。1916 年下半年，北洋政府又恢復了國地財政劃分，雖然國地稅的具體范圍此后仍有變化，但上文描述的省財政基本構成方式一直延續到北洋政府結束。。

國立公立高校所得政府撥款主要來自各級財政中的教育經費。一般而言，教育經費由各級教育主管部門負責管理。中央教育經費即教育部所管資金，省教育經費即省教育主管部門所管資金。但財政部門有時會不經教育部門，直接撥款給學校。一些非教育部門也辦有學校，其部門經費中亦包括教育支出。教育經費主要支出項目為教育機關經費、國立公立學校經費、公私學校及教育團體補助費、留學經費，其中國立公立學校經費占比最大。

1912 年冬財政部進行國家地方政費劃分時，規定“國立專門以上學校之費”屬國家費，其他專門學校經費屬地方費①賈士毅：《民國財政史》上，鄭州：河南人民出版社，2016年，第125—126頁。。但這僅為關于國地財政劃分的基本構想，尚未落實到具體的款項分配層面。要到1913 年編制該年度國家預算的過程中，各類高校的撥款方式才得以明確。在編制教育預算時，各省原本將省內高校經費均列入，而教育部、財政部在審核時，只允許將各省的大學、高等師范經費列入國家財政，其他省屬高校經費被劃入地方財政②財政部：《民國二年度國家預算歲出總表（教育部所管）》，北京：財政部，1913 年，第2—20 頁。按：在該預算中，各省納入國家教育經費的除大學、高師外，還有高等學校。清末各省普設高等學堂，民國后改稱高等學校。按民初新學制，原有高等學校需停辦或改為中學。然編制1913年度預算時，一些地方的高等學校尚未及取消，故仍暫時有此名目。，由此形成如下格局：教育部直屬國立高校撥款自教育部所管中央教育經費，其他中央部院所屬公立高校撥款自所在部院掌管的部院經費，各省所屬公立大學、高等師范撥款自所在省份的省國家稅收入，省屬專門學校撥款自省地方稅收入。各級財政給國立公立高校撥款的基本方式就此確立③1914年到1916年上半年，國家地方財政劃分被取消，在這一時期，國立高校及部院屬公立高校仍由中央各部部款撥發，各省公立高校則不再區分省國地稅，變為一并撥款。但1916年下半年恢復國家地方財政劃分后，又回到1913年度國家預算所確立的撥款方式。。當然，受制于當時實際的財政狀況，政府高校撥款的真實情況要比上述制度安排更復雜，以下即分述之。

（一）教育部撥款

北京的國立高校在1914年前有北京大學，北京法政、醫學、工業、農業四專門學校，北京高等師范學校，籌邊高等學校，八旗高等學校。此后，籌邊、八旗兩校停辦，1917 年增設美術專門學校，1919 年北京女子師范升格女子高師。到1920 年代初，形成著名的“國立八校”，即北大，法、醫、農、工、美五專校（前四校后改為大學，美專后改稱藝術專門學校），男、女兩高師（后均改辦大學）。1925年，教育部增設北京女子大學，形成“國立九校”。到1927年年中，教育部復將九校合并為京師大學校。正常情況下，京內國立高校的主要收入來自教育部掌握的中央教育經費，如據北京大學1920 年度和1922—1923 年度預算，該校預算收入中教育部撥款分別占88.8%、86.2%④《本年度校內預算表》（1920 年7 月至1921 年6 月）、《十一至十二年度預算案》，王學珍、郭建榮主編：《北京大學史料》第2卷（1912—1937）中冊，北京：北京大學出版社，2000年，第1885—1886頁。。而教育部的中央教育經費除少部分來自本部獨立收入外，大部分來自財政部撥款。故財政部收入狀況對京內國立高校經費有決定性影響。在1910年代的大部分時間內，北洋政府的中央財政雖不寬裕，但財政部大體能保障中央各部院的基本經費，北京國立高校的收入便相對有保障。而到1920年代，財政部收入狀況惡化，無法及時足額撥款給教育部，教育部給京內國立高校的撥款遂出現嚴重拖欠，各校只能靠爭取其他類型的收入及向各方借貸來勉強維持開支。

北京以外亦設有國立高校。據教育部1918年的報告，京外國立高校包括北洋大學、山西大學、武昌高師和武昌商業專門學校⑤《教育部公布全國大學概況》（1918 年）、《教育部公布全國高等師范學校概況》（1918 年），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，南京：江蘇古籍出版社，1991年，第176、178、181、191頁。。此后，一批省屬或私立高校轉為國立，到1920 年代中期，京外國立高校已有11所⑥《教育部公布全國公立私立專門以上學校一覽表》（1926 年7 月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第199—200頁。。這些高校名義上直屬教育部，經費應由教育部撥發。但因教育部資金有限，它們實際很難獲得教育部的直接撥款，大多要靠所在省份地方當局提供資金。如武昌高師在成立之初，經費本擬由教育部撥發，但因中央財政困難，此筆款項實際是由湖北省政府支付。故1920 年湖北省當局要求將武昌高師經費改由教育部撥付后，該校很快出現危機。校方多次請求撥款，但北洋政府和湖北省均不愿承擔撥款責任，“天天文電推諉，好像‘賴債’一般”①《武昌高師經費》，《民國日報》（上海）1921年11月10日，第7版。，直到1921年末，才最終協定該校經費由湖北省從應解中央政府的煙酒稅內撥發②《訓令第三百二十八號》（1921年11月11日），《教育公報》第9年第1期，1922年2月，“命令”，第7頁。。

（二）其他中央部院撥款

除教育部外，其他中央部院也下轄有專門以上學校。據1926年教育部公布的全國專門以上學校一覽表，這些部屬高校包括：外交部下屬清華學校、俄文法政專門學校，交通部下屬北京交通大學、南洋大學、唐山大學，蒙藏院下屬蒙藏專門學校，財政部下屬財政專門學校，全國水利局下屬河海工科大學③《教育部公布全國公立私立專門以上學校一覽表》（1926 年7 月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第200—201頁。。

這些高校的政府撥款一般出自所在部院的部院經費。部院經費來自財政部的統一撥款與部院獨立收入，不同部院統一撥款與獨立收入的占比有差異。因此各校受中央一般財政收入狀況的影響程度大小不同。蒙藏專校經費“由蒙藏院向財政部代領，亦有時由蒙藏院設法籌墊”④《蒙藏學校員生之呼吁》，《東南日報》1922年4月22日，第4版。，財政專校經費由財政部撥發，兩校均受到財政部收入情況的很大影響。

而清華及交通部三校主要靠獨立經費來源，受財政部收入情況影響較小。清華經費主要來自外交部轉撥的美國退還庚款。在1912—1928年，外交部所撥庚款占該校收入的比重除1917年為37.5%外，其他年份最低為73.8%、最高達96.8%⑤《本大學及留美學生歷年經費比較表》（1912—1928）、《二十年來清華之財政》，清華大學校史研究室編：《清華大學史料選編》第1卷，北京：清華大學出版社，1991年，第432—433、442頁。按：原表所列1913年外交部撥款數明顯有誤，故未采用。。美國退還庚款出自關稅，收入穩定，且因外交關系，該款“由稅務局劃交外部，不特軍閥不敢染指，即外部亦不得嘗一臠，既不短少，亦不竭蹶”⑥錢端升：《清華學校》（1925年），清華大學校史研究室編：《清華大學史料選編》第1卷，第424頁。。借這筆可靠收入，清華除在辛亥革命期間因關稅停解而一度出現收支緊張外，其他時候經費均不虞短缺。交通部所屬三校經費主要來自交通部收入。據目前能找到的交通部統計，在1912—1923 年中，交通部撥款占三校總收入的比例最高達92.2%，最低也有72.8%，平均為83.6%⑦交通部統計科：《中華民國元年交通部統計圖表》，北京：交通部統計科，1918 年，第74 頁；交通部統計科：《交通部統計圖表匯編（中華民國二年至五年） 》，北京：交通部統計科，1919 年，第73—74 頁；交通部統計科：《交通部統計圖表匯編（中華民國六年至八年）》，北京：交通部統計科，1921 年，第68—69 頁；交通部統計科：《中華民國九年交通部統計圖表》，北京：交通部統計科，1923 年，第88 頁；交通部統計科：《中華民國十年交通部統計圖表》，北京：交通部統計科，1924年，第89 頁；交通部統計科：《中華民國十一年交通部統計圖表》，北京：交通部統計科，1925 年，第82 頁；交通部統計科：《中華民國十二年交通部統計圖表》，北京：交通部統計科，1927年，第84—85頁。。民國成立之初，交通部收入一度出現危機，此后大體維持增長態勢，三校經費基本能得到保障。但到1920 年代中期，受戰亂及地方截留交通款項之影響，交通部收入銳減，交通部所屬各校經費也出現危機，于此后文還有進一步論述。

此外，有一些部院屬高校的經費來源較特殊：俄文法政專門學校經費主要出自中東鐵路撥款⑧《外部俄專經費有著》，《晨報》1927年11月2日，第7版。。河海工科大學雖下屬水利局，但經費系由江蘇、浙江、直隸、山東四省分攤，實際以所在地江蘇的撥款為主。

（三）省財政撥款

其他國立公立高校的經費主要來自各省財政。京外國立高校本應由教育部撥款，但因中央財力不足，其經費實際主要是由所在省份承擔，一般出自省國稅收入或地方截留的中央收入。這種撥款方式名義上是各省用國家稅為中央政府辦學，學校管理與經費收支應聽命于中央。但實際上，款項出諸于省，財政部及教育部很難直接干涉。因此京外國立高校名為國立，實與省立無異。當然，教育部在理論上仍有為京外國立高校補助經費的責任。在省當局遭遇財政困難時，有時會以國立高校非省屬為借口，推卸撥款責任，要求其向北京索款。而京外國立高校為自身生存計，也會千方百計向教育部爭取經費。然而現實是，中央政府一般無款可撥，京外國立高校的撥款訴求很少能得到滿足。

各省給省屬大學、高等師范的撥款一般來自省國稅收入，給省屬專門學校的撥款一般來自省地稅收入。不過，由于國家、地方財政劃分屢有變動，再加上北洋政府中后期地方各自為政，一些省份自行在國地稅間進行調劑，故我們也會看到應由國稅撥款的大學、高師能從地稅內得到資金，應由地稅撥款的省屬專門學校從國稅內支取款項。省國稅地稅實際都是由省財政主管部門負責收支，均受所在省份整體財政狀況的極大影響。但兩者稅源不同，故在一省之內，靠國稅撥款的高校和靠地稅撥款的高校處境還是會略有不同。如在江蘇，省國稅收入不如地稅收入穩固，故當財政危機出現時，靠省國稅撥款的學校所受沖擊更大①《江蘇最近兩年教育狀況之調查》，《民國日報》（上海）1928年5月4日，第2張第4版。。

各省給高校的撥款可分財政統一撥款和教育專款兩種形式。前者即按一般財政經費的管理方式，由省財政主管部門從其掌握的國稅或省稅收入大盤子中撥款給省教育主管部門，再轉撥給各校。后者指將某幾項收入的全部或一部分單獨存儲，專用于教育開支。大體而言，在清末，教育經費的撥發多采取專款形式。進入民國后，在1910 年代，隨著財政體制改革、收支趨向統一，政府教育經費撥發的趨勢從指定專款變為財政統一撥款②如在云南，清末各學堂經費各有專款，“迨民國成立，統一財政，所有教育經費咸由財政司統收統支”。《全國教育行政會議各省區報告匯錄》（1916年11月），沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第100冊，臺北：文海出版社有限公司，1986年，第238頁。。而到1920 年代，由于各地財政狀況普遍惡化，教育經費常被挪用，為保障教育資金，設置教育專款成為教育界的強烈訴求，但其實際效果相當有限。

總的來說，北洋政府時期不同類型的高校收入來源各異，經費的穩定性差別很大。京內國立高校及部分中央部院所屬高校的經費主要來自財政部給中央各部院的撥款，其能否足額發放與中央財政的整體狀況密切相關。另一部分部院所屬高校的資金主要來自所在部院掌握的獨立收入，如清華學校經費主要出自外交部代管的美國退還庚款，交通部所屬各校經費主要出自交通部掌握的交通部收入，其收入情況較少受中央一般財政收入狀況之影響。至于京外國立高校及省屬高校，其經費大部分來自各省撥款，充裕與否主要受制于所在省份的財政與政治狀況。

二、國立公立高校經費危機的發生

上文從靜態角度概括了國立公立高校獲得政府撥款的方式，以下將結合北洋政府時期財政狀況的變化，考察政府高等教育撥款走向惡化的過程。

（一）1910年代的勉強維持

在民國成立之初，一方面，受辛亥革命期間軍事沖突與政治失序的沖擊，大量學堂為軍隊占據，學款被提作他用①《通咨各省調查軍興后教育損失狀況按式填報文》（1912年5月25日），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第89冊，北京：中國檔案出版社，2010年，第59頁。，另一方面，政治與財政格局的變動使許多學校失去原有收入來源，致“教育經費之恐慌，為興學以來所未有”②《元年教育之回顧》，舒新城編：《近代中國教育史料》第4冊，上海：中華書局，1928年，第175—176頁。。國立公立高校普遍處于經費厥竭的境地。

經歷了民國成立之初的一段困難時期后，全國財政趨于好轉，官方給高校的撥款逐漸恢復正常。在中央層面，1913年下半年二次革命被鎮壓后，北洋政府對地方的控制力加強，各項財政整頓措施逐漸起效。從1914年起，中央財政好轉，財政部的各項撥款基本能足額發放。1916年6月袁世凱死后，中央政府對地方的財政控制力急轉直下，財政日益捉襟見肘。但在1916—1920年間，借助關余鹽余、展期與停付的庚子賠款和大規模發債借貸，中央財政還能靠拆東補西來勉強維持。財政部雖已不能按時撥款給教育部，然借助財政部的各項臨時性收入措施及教育部的資金自籌，中央教育經費尚能在拖欠后得到補發。以全年計算，1921年前中央教育經費被拖欠的數額還不是很大（見表1）。在這種情況下，北京國立高校雖資金并不寬裕，但基本開支大體能夠維持。據教育部的統計，1913—1918 年北京國立高校經費總數穩步上升，1913年為75.1萬元，1918年達172.5萬③《教育部行政紀要》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第97冊，第36、39—40頁；《教育部行政紀要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90 冊，第621、624 頁。說明：北京國立高校合計經費系據原表內“本部直轄各校經費”減去武昌高師、北京師范、北京女子師范經費而得。其中還有部分為各校附屬中小學經費，其數額不大，對經費總額影響甚小。。在1919年末到1920年初及1920年下半年，因經費不能按時發放，北京國立高校教職員曾發起兩次小規模的索薪運動④《教職員罷課事件形勢重大》，《晨報》1920 年1 月6 日，第2 版；馬敘倫：《馬敘倫自述》，北京：中國大百科全書出版社，2012年，第49頁。，不過借撥發關余及由教育部出面借款等辦法，所欠經費得以在較短時間內補發，風潮未繼續擴大。其他中央部院所屬高校經費亦大體能夠足額發放，很少出現嚴重拖欠。

在地方層面，辛亥革命后，除部分秩序遲遲未能恢復的省份外，多數省區較快地走出了財政失序。1913 年下半年二次革命失敗后，袁世凱當局大力加強中央集權，各省財政支出受到嚴格限制。但這一時期政治相對穩定，各地財政運行較為有序，各項基本支出一般能有保障。而在此階段，地方高校的總體規模一直受到限制。民國成立之初，教育部對高等教育進行了整頓，希望通過壓縮合并學校來提高質量、節省經費。據教育部統計，在1913—1915年，全國國立公立高校的總體規模呈收縮狀態——學校數分別為85、76、70，學生數分別為2.6萬、2.3萬、1.9萬人，教員數分別為1746、1567、1648人⑤《中華民國第二次學務統計圖表》（1913 年8 月至1914 年7 月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3 輯，“教育”，第886—889、896—897 頁；《中華民國第三次教育圖表》（1914 年8 月至1915 年7 月），沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第98 冊，第19、21 頁；《中華民國第四次教育統計圖表》（1915 年8 月至1916 年7 月），王燕來選編：《民國教育統計資料匯編》第3冊，北京：國家圖書館出版社，2010年，第95—96、100頁。。在這種情況下，各省財政對負擔高校經費尚較有余裕。

1916年后，隨著中央政府財政控制力的減弱，各省有了更強的財政自主權，一些省份開始將更多資金投入到包括教育在內的本地事業中。雖有一些省份因南北沖突影響，財政趨于惡化，但總體而言，在1910 年代中后期，省財政的高等教育撥款處于擴張階段。而京外國立高校和省屬高校的總數仍未增加。這樣，平均每校所得經費便較此前有所增長：《教育部行政紀要》和《教育部行政紀要第二輯》分別列有1915 年和1918 年全國高校經費情況，在兩份材料均列有經費數的京外國立高校及省屬高校（共43所）中，1918 年經費比1915 年增加的有22 所，持平9 所，減少12 所，總計1915 年43 所高校的總經費為194.6萬元，1918年增至217.3萬，增加11.7%①《教育部行政紀要》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊三編》第97冊，第58—61、130—132、135—143頁；《教育部行政紀要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90冊，第655—661頁，《北洋政府檔案·教育部》第91冊，第1—3、7—12頁。。

總結來說，在民國成立之初，受政體變革、財政失序影響，政府給國立公立高校的撥款出現危機。此后，財政狀況總體上趨于好轉，官方雖無財力大規模擴張高等教育，但對現有國立公立高校維持日常運作所需的基本經費尚能負擔，即使有時出現拖欠，亦一般能在較短時間內補發，未出現國立公立高校大規模、長時間得不到政府撥款的狀況。當然，這種緊平衡相當脆弱。在1910年代末期，越來越多地區的教育經費受到政治紊亂、財政困難的影響，“或應付不能如期，或籌措未能足額”②《大事記》，《教育雜志》第12卷第2號，1920年2月，“記事”，第1頁。。而中央政府實際也是靠透支未來收入，來勉強維持給高校的撥款，很快即要面臨難以為繼的局面。

（二）1920年代的普遍惡化

到1920年代，全國財政狀況日趨惡化，國立公立高校普遍陷入經費危機。在中央層面，財政收入多被地方截留，北洋當局僅有關余、鹽余、停付緩付及退還的庚子賠款、交通部收入與發債借貸等有限的幾項收入，由于戰亂政爭的頻繁發生及濫發公債造成的財政透支，甚至這些收入也在不斷縮水。而于支出端，龐大的債務、軍費開支擠占了北洋政府的大部分資金。收支不敷嚴重，中央財政陷于非常困難的境地。中央教育經費因此出現嚴重拖欠：1921 年中央教育經費欠撥數額為42.2 萬元，1922 年增至263.7萬（如下表），而中央教育經費預算數為355.7 萬元③此為1919年度的預算數字，因1919年度后國家預算遲遲未能編成，故1921、1922年度仍沿用1919年度預算。《1919年度國家歲入歲出預算表》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“財政”（1），第604—605頁。，也即這兩年中分別有11.9%和74.1%的應撥經費未能發放。正是在這種情況下，1921年6月，北京發生因國立高校索要經費而引發的“六三慘案”。上文提到，1919、1920 年北京國立高校經費一度出現拖欠，引發教員索薪風潮，不過由于中央財政尚有轉圜余地，風潮未擴大。但1921 年后，中央財政已嚴重透支，北京國立高校經費遲遲不能發放，在1921 年3月出現各校教職員的集體罷課④《教育部呈》（1921年3月29日），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1002（2）—26。。北洋當局允以交通部協款、發行鹽余庫券等辦法來為北京國立各校發放經費，然口惠而實不至。6 月3 日，北京國立八校教職員、學生聚集大總統府前請愿索薪，與衛隊發生沖突，有數十人受傷，史稱“六三慘案”⑤《北京大學校、北京高等師范學校等校請撥教育經費及六三學潮經過情形案》（1921 年3 月—1921 年6 月），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1002（2）—26；《京師警察廳呈報解散北京大學等八校代表馬敘倫領導學生請愿經過情形》（1921年6月），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1001（2）—1124。。此后，中央財政進一步惡化，拖欠北京國立高校經費成為常態。

1914—1922年中央教育經費拖欠數 （單位：萬元）

隨著北洋政府危機日深，其他部院所屬高校也大多陷入資金困境。以交通部所屬高校來說，在1920年代初中央財政困窘、教育部無力給所屬高校撥款之時，因其有交通部收入這一獨立資金來源，經費暫時未受影響。如1921年3月胡適在給教育總長范源濂的信中說：“當此國立各大校（學）窘迫萬狀之時，而交通部方大興教育事業……不但教職員薪俸無虧，并且學生每月得津貼十八元”①《致范源濂》（1921年3月13日），耿云志、歐陽哲生編：《胡適書信集》上冊，北京：北京大學出版社，1996年，第277頁。 只有1921年比1920年稍減。財政部財政調查處編：《各省區歷年財政匯覽·江蘇省》，北京：財政部財政調查處，1927年，第122、131—132、137、147、154、166、175、186、194—195、208—209、351、362、374、383、394、407、420、432、447、462、478頁。。然此后，由于戰爭沖擊及各地軍閥截留交通款，交通部收入出現危機，交通部給各校的撥款亦受波及。各校相繼遭遇資金困難：交通大學上海學校（南洋大學）在1920年改辦大學后，支出增加，但交通當局欠撥該校經費的數額不斷擴大，致其收支日益緊張，1923年起出現較大赤字。到1924年底凌鴻勛任校長時，該校歷年積存基金已幾乎用盡，存款只剩下600元②《南洋大學概況》（1926 年出版），李森主編：《民國時期高等教育史料續編》第11 冊，北京：國家圖書館出版社，2016 年，第485、487 頁；《凌鴻勛校長呈交通總、次長陳報本校待款迫切情形函》（1924 年12 月24 日），《交通大學校史》撰寫組編：《交通大學校史資料選編》第1卷（1896—1927），西安：西安交通大學出版社，1986年，第642頁。。北京交通大學經費“向來充足”，但1924年后，交通當局撥款驟減，致該校“百債交迫，無法支持”③《交大經費亦感缺乏》，《晨報》1925年1月21日，第6版。。1926 年，受戰爭影響，鐵路撥款全部停止，該校經費“完（全）無著，數月間教職員薪水分文未發”④《北京交通大學一覽》，李森主編：《民國時期高等教育史料匯編》第11冊，北京：國家圖書館出版社，2014年，第183頁。。交通部唐山大學的經費也同樣因戰爭沖擊、鐵路收入減少而受到影響⑤交通大學唐山學院編：《交通大學唐山學院念五周年紀念刊》，唐山：交通大學唐山學院，1930年，第32頁。。至于其他缺少獨立收入來源的部屬高校，其經費危機還要更嚴重，如蒙藏學校即因經費無著而一度停辦⑥《教部請恢復蒙藏學校》，《益世報》（北京）1928年2月14日，第7版。。只有清華學校因有美國退還庚款這筆可靠收入，得以“富有甲全國各校”⑦錢端升：《清華學校》（1925年），清華大學校史研究室編：《清華大學史料選編》第1卷，第424頁。。

在北京以外，隨著軍閥混戰范圍的擴大，政治失序、財政惡化的現象愈發普遍。各地有限的財政收入多被用于軍費，包括教育經費在內的各項政費受到嚴重擠占。加上這一時期學潮迭起，一些軍閥刻意縮減教育經費以為報復，“各省區主管財政者，對于該省、區學校經費往往任意拖延，多不按期核放，稍有事故而藉口停發”⑧《第六次全國教育會聯合會關于擬請教育經費獨立等九提案》（1920 年），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第714頁。，致“各省教育經費，不約而同的都在茫無著落中”⑨《評最近之教育經費獨立運動》，《教育雜志》第14卷第8號，1922年8月，“教育評論”，第3頁。。靠地方政府撥款的國立公立高校自然也受到影響。如北洋大學，其收入本較穩定，但1919 年下半年，該校因反對省長曹銳任命的校長，惹惱直隸省當局，經費遭扣發。1920 年7 月直皖戰爭爆發后，受戰爭影響，該省財政支絀，更不愿給大學撥款，致該校一度欠發13個月的教職員薪水⑩《北洋大學風潮所聞》，《晨報》1919 年12 月31 日，第3 版；《國立北洋大學一覽》，王強主編：《民國大學校史資料匯編》第1冊，南京：鳳凰出版社，2014年，第14頁。。此后，由于戰禍頻仍，直隸省財政持續困難，北洋大學陷于長期的資金短缺之中。又如江蘇，1920年代前期，該省給省內高校的撥款基本能有保障，支出總數持續增加?。但1924年江浙戰爭爆發后，蘇省財政急劇惡化，給高校的撥款受到波及。特別是從該省國家財政部分獲得款項的東南大學、同濟大學、暨南學校、河海工程學校（后改為河海工科大學），所受影響尤其巨大。1920—1923 年該省給四校的撥款年均為79.4 萬元，最少亦有73.8 萬，而1924 年銳減至26.5萬?財政部財政調查處編：《各省區歷年財政匯覽·江蘇省》，第175、186、194—195、208—209頁；《江蘇清理財政委員會報告書》，民國時期文獻保護中心、中國社會科學院近代史研究所編：《民國文獻類編》第609冊，北京：國家圖書館出版社，2015年，第364頁。，致四校幾“無生存余地”?《國立四校校長聯銜致齊燮元函》（1924 年11 月24 日），南京大學校慶辦公室校史資料編輯組、學報編輯部編：《南京大學校史資料選輯》，南京：南京大學校慶辦公室校史資料編輯組，1982年，第183頁。。

而恰在這一時期，受學制變更影響，各省紛紛將高師、專校改辦大學。1918 年全國尚只有3 所國立公立大學，到1926 年，其數量已增至25 所①《教育部行政紀要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90 冊，第655—661頁，第91冊，第1—3、7—12頁；《教育部公布全國公立私立專門以上學校一覽表》（1926年7月），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“教育”，第199—201頁。。辦學經費隨之增加。這使得政府無力籌措高校經費，問題愈顯尖銳。各地新辦大學的計劃往往受到經費短缺的嚴重制約。如在安徽，1921 年，該省計劃設立安徽大學②《安徽大學簡史》編寫組編：《安徽大學簡史》，合肥：安徽大學出版社，2008年，第4頁。。但這一時期安徽財政困窘，教育經費拖欠嚴重，難再抽出款項新辦大學，籌辦事宜遲遲未能開啟。1924 年下半年，省當局重啟籌辦工作，計劃以卷煙營業憑證稅作為大學籌備基金。但因該省教育經費拖欠日久，教育廳要求將該款優先用于補發此前積欠的教育經費，再加上時局不靖，能充作基金的稅款為數甚少，致開辦事宜再度拖后③教育廳、財政廳：《呈為會擬籌設安徽大學辦法》（1924 年8 月），安徽省檔案館藏，民國檔案，L001—002（1）—1638—033；《教育廳呈》（1925年4月24日）、《安徽省長公署指令第三四九0號》（1925年5月6日），安徽省檔案館藏，民國檔案，L001—002（1）—1638—036；教育廳：《呈為設立安徽大學籌備處并附呈簡章及預算表祈鑒核施行》（1926 年6 月2日），安徽省檔案館，民國檔案，L001—002（1）—1570—004。。遲至1928 年，安徽大學才最終成立。此外，這一時期計劃設立的杭州大學、西南大學之所以未能開辦，也均與款項無著有關④《杭州大學即將籌備》，《申報》1926年7月21日，第11版；陳三井：《民初西南大學之倡設與棄置》，臺北《“中央研究院”近代史研究所集刊》1990年第19期。。一些省份雖勉強跟上此股“大學熱”，但因財政困難，辦學過程頗多坎坷。如1924 年，陜西省在督軍兼省長劉鎮華的推動下成立西北大學。該校成立之初，在劉鎮華支持下，經費尚能維持。但1925 年劉鎮華被趕出陜西后，該校失去支持，經費停撥，致校務難以為繼，瀕臨停辦⑤《吳新田與西北大學》，《京報》1925年4月26日，第5版；李永森主編：《西北大學校史稿（解放前部分）》，西安：西北大學出版社，1987年，第21—23頁。。

高等教育經費的長期拖欠，嚴重干擾了國立公立高校的正常運作。高校難以應付日常開支，學校運作被打亂，一些甚至連煤、水等日用必需品都無錢支付。如1926 年年中，北京大學因拖欠水費而“飲料斷絕”，更因欠煤商1900余元被告到審判廳⑥《北大欠煤價被控》，《晨報》1926年7月24日，第6版。。由經費問題所導致的延遲開學、提前放假成為家常便飯，部分學校甚至因款項無著而永久停辦，以致“讀書運動”“開學運動”在這一時期成為風潮。長期欠薪之下，教員不但缺乏必要的物質條件來增進學問，不少人連日常教學都無法正常進行。據蔣廷黻回憶：在1923年他回國任教時，“因為學校不能按時照規定發薪，于是老師也就無心授課。大多數老師都盡量兼課，因為薪水是按鐘點計算的”⑦蔣廷黻：《蔣廷黻回憶錄》，長沙：岳麓書社，2003年，第91頁。。一些國立公立高校甚至出現大批教員請假、不回原校上課的現象⑧《國立各校近況》，《晨報》1926年5月22日，第6版。。校當局既缺少資金來維持學校的正常運轉，又要面對頻發的校內外風潮，處境亦非常艱難，就像蔣夢麟在《西潮與新潮》一書中所言：“在那時候當大學校長真是傷透腦筋。政府只有偶然發點經費，往往一欠就是一兩年。”⑨蔣夢麟：《西潮與新潮：蔣夢麟回憶錄》，杭州：浙江大學出版社，2019年，第133頁。不少校長因無法應對經費危機而辭職。面對此種困境，為維持學校生存，各校只能采取諸般手段去爭取款項——動用各方面社會關系去爭取官方撥款，利用社會輿論來對當局施壓，以至采取罷課罷教、游行請愿等激烈行動去向政府索要欠款。這成為五四后全國學生運動迭起、教育風潮不斷的重要推動力之一。

三、高校經費危機中政府的財政應對

此起彼伏的教育風潮及各方的指責讓官方感受到很大壓力，為紓緩困局，各級政府也采取了一些措施來為國立公立高校籌款。其中最受時人矚目者，一是北洋政府為應對北京國立高校索薪運動所采取的籌款措施，二是部分省份為解決教育經費危機所實施的教育經費獨立。下面筆者將對它們展開考察，以展現各級政府在面對國立公立高校經費危機時如何行動，采取的挽救措施為何難以真正解決問題。

（一）失敗的政府應急籌款

在1921 年6 月“六三慘案”發生后，北洋政府開始加緊教育經費的籌集。交通部拖欠教育部的協濟款終于下撥（1921 年4 月，北洋政府曾令交通部每月協濟教育部20 萬元①《國務院通知撥發一個月教育經費致教育部函》（1921 年4 月16 日），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3輯，“民眾運動”，第523頁。 《高恩洪對教育界之表示》，《晨報》1922年5月27日，第3版。，但款項遲遲未到位），一部分銀行借款被用于發放教育經費。借助這些資金，1921 年8 月后，北京國立高校的欠款得以部分補發②《教育經費問題一部分之解決》，《晨報》1921年9月1日，第3版。。但到1922 年春，隨著直奉雙方沖突升級，北洋政府疲于應付軍費開支，教育經費發放再度出現困難③《教育部訓令·第102號》（1922年4月29日），王學珍、郭建榮主編：《北京大學史料》第2卷（1912—1937）中冊，第1874頁。。6 月，新任交通總長高恩洪以交通部收入支絀、由該部撥款不合預算為由，拒絕繼續為教育部籌款④《高恩洪不能代八校籌款》，《晨報》1922年6月15日，第3版。，中央教育經費再陷絕境。這導致1922年9月，北京國立八校學生發起讀書運動，要求政府補發經費并罷免高恩洪⑤《國立八校讀書運動之進行》，《晨報》1922年9月11日，第2版。。在此期間，經北洋當局及教育界爭取，從1922年8月到1923年5月，總稅務司會每月撥出一筆關余款補助北京國立高校經費⑥［英］魏爾特：《關稅紀實》，南京：海關總稅務司公署統計科，1936年，第190—191，517—518頁。。但該款數額有限，未能緩解危機。直到1924年6 月，北洋政府以俄國庚款緩付部分之余款發行教育庫券100萬元，用以發放北京國立高校經費⑦［英］魏爾特：《關稅紀實》，南京：海關總稅務司公署統計科，1936年，第190—191，517—518頁。，借助該款，各校境況短暫改觀。但正常的按月撥款仍無法恢復。1925年春到是年秋，北洋政府通過解決金法郎案，得到1000萬元，其中150萬被撥作中央教育經費，故該年“中央教育經費比較還算充裕”⑧舒新城：《民國十四年中國教育指南》，上海：商務印書館，1926年，第11頁。。從1925年底開始，北京又陷入政局動蕩，中央財政再度惡化，北洋當局對北京國立高校經費“絕無救濟之方”⑨《九校又借俄款廿五萬》，《晨報》1927年2月1日，第6版。。此后一直到1928年北洋政府結束，北洋當局已基本停止給各校的直接撥款，各校只能靠從蘇俄退還庚款中爭取到的款項勉強維持⑩蘇俄退還庚款使用情況，見［英］魏爾特：《關稅紀實》，第397—398頁。。

平心而論，北洋政府對北京國立高校經費問題并非不重視，如1922 年5 月，為籌措給北京國立八校的撥款，署理國務總理兼教育總長周自齊甚至以私人房產作抵，向銀行借款7 萬元?。但中央財政的結構性危機，使教育總長、財政總長、國務總理很難找到有效辦法來解決問題。

1920年代北洋政府的主要收入來源只剩下關鹽余、停付緩付或退還庚款、交通部收入與發債借貸。在收支嚴重不抵、各方索款急于星火的情況下，北洋當局很難從其有限收入中找到解決高校經費危機的辦法。當時關稅大部分被用于償付外債賠款，僅支付完外債賠款和海關行政費后的關余能供北洋當局支用。1922、1923 年總稅務司曾從關余中撥出32.6 萬兩關平銀補助中央教育經費①［英］魏爾特：《關稅紀實》，第747、750，608—612頁。。但1923 年后，北洋政府規定關余用作整理內債基金，教育界難再從中獲得撥款②《財政部為現關內外債尚無辦法教育經費自屬無從籌撥北京國立專門以上八校教職員代表所請毋庸議致國務院函》（1923年6月16日），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·國務院》第59冊，第157—161頁。。鹽稅亦類似，其也要優先償還外債支出，北洋政府能動用的只有鹽余。而為彌補各項軍政費用，鹽余很快抵借殆盡，北京國立高校從中所得無幾。至于發債借貸，1920 年代后，北洋政府債信已瀕臨破產，發行公債及向銀行借款困難重重。同時，借貸收入為各方覬覦，教育界在爭取時并無優勢。總計在1920 年代前期，約有128.9 萬元內債和250.8 萬元外債被用于補助教育經費③潘國旗：《北洋政府時期國內公債總額及其作用評析》，《近代史研究》2007 年第1 期，第83、90 頁；徐義生編：《中國近代外債史統計資料（1853—1927）》，北京：中華書局，1962年，第176、178、180、184、186頁。。而1924 年后，北洋政府正式發行的公債再未用于教育，北京國立高校只能通過自身關系獲得一些借款。再說交通部收入，交通部將其“視為私產”，教育界想從中分潤面臨很大阻力④《教育經費仍無著落》，《晨報》1921年3月29日，第2版。。1922 年后，交通部收入出現短缺，北京國立高校更難指望此項資金。至于退還庚款，因相關國家多要求用于教育，教育界在爭取時較占優勢，但在北洋政府結束前，實際退還者只有美、蘇、法、意、比五國，且“庚子賠款退還興學一事，各國皆不肯輕輕放過，欲借以有為，不肯為無條件之退還”⑤教育雜志社編：《教育獨立問題之討論》，上海：商務印書館，1925年，第40頁。，故除蘇俄退還庚款外，其他退款對北京國立高校幫助不大。

北洋政府還曾嘗試以開拓新稅的方式來籌集教育經費，但在中央政府能力衰落已極的情況下，這些舉措收效甚微。如1920 年下半年，北洋政府決定開征所得稅，以五成用于國家教育，二成用于地方教育⑥《教育部布告第一二號》，《政府公報》第1744號，1920年12月24日，第9頁。。然因中外商人的反對及稅務部門執行能力的限制，北洋政府時期所得稅的實行并不順利⑦魏文享：《國家稅政的民間參與——近代中國所得稅開征進程中的官民交涉》，《近代史研究》2015年第2期。，能收到的稅款數額很小。再如1926年1月，段祺瑞執政府下令征收教育特稅⑧《政府議收教育特稅之決定》，《教育雜志》第18卷第3期，1926年3月，“教育界消息”，第3頁。，但此時執政府已在結束前夕，征稅命令無法執行。據負責督辦教育特稅事宜的馬敘倫回憶，督辦公署難以開展工作，連公署經費都無著落⑨馬敘倫：《馬敘倫自述》，第62頁。。1926年4月，段祺瑞下臺，該稅即不了了之。北洋政府還計劃通過增加關稅來解決教育經費危機，但當時我國關稅為協定關稅，加征需得列強同意，阻力很大。北洋政府時期成功實行的加稅只有1922年開征的“切實值百抽五”及1927 年開征的“二五附稅”。北洋當局曾許諾從中撥出部分用作中央教育經費⑩《關稅撥充教育經費之決定》，《京報》1922 年9 月13 日，第2 版；《公函》（1927 年1 月22 日），《政府公報》第3867期，1927年1月25日，第3頁。。然而1922 年的增收稅款在當時引發多方爭奪，最后被全部用作公債基金?［英］魏爾特：《關稅紀實》，第747、750，608—612頁。；1927 年的“二五附稅”則多被地方截留?《二五附加稅各海關征收現狀》，江恒源編：《中國關稅史料》，《民國叢書》第5 編第36 冊，上海：上海書店，1996年，“第13編”，第16頁。，教育撥款均未能兌現。

（二）收效有限的教育經費獨立

所謂教育經費獨立，指通過設立教育專款、對教育經費進行獨立管理，來保障教育經費的發放。對那些依賴省財政撥款的國立公立高校來說，它們雖非教育經費獨立的最大受益者（省教育支出中占比最大的是省屬中學經費，故實施教育經費獨立對中學影響更大），但該政策也是它們擺脫經費危機的希望之一。

江蘇的教育經費獨立被認為實施得最為徹底。蘇省推行此政策的過程大致如下：1923 年初，因江蘇省議會削減地方教育預算，江蘇學界群起反對，要求實行教育基金獨立。受此影響，江蘇教育廳長及財政廳長在是年5 月呈文省長，建議設教育專款①《蘇學界力爭教育經費》，《民國日報》（上海）1923 年1 月16 日，第7 版；《江蘇省長公署咨第八八九號》（1923 年5月5日），《江蘇公報》第3347期，1923年5月8日，第2—4頁。。經省公署及省議會討論，決定以現有的加征畝捐及貨物附稅為教育專款，并新征卷煙營業特稅，以其一部分專充教育經費，這被認為是“江蘇指定教育專款之始”②趙如珩編：《江蘇省鑒》第七章“教育”，上海：大文印刷所，1935年，第115頁。。但此時教育經費獨立只涉及省地方財政部分的教育經費，省國家財政部分的教育經費仍為統一撥款，且教育專款還是由財政廳代為管理，依然有被挪用之虞。1925年初，江蘇教育界要求設獨立的教育經費管理處，獲省公署同意。是年3 月，省當局又決定以屠宰稅、牙稅為在蘇國立高校專款③《蘇教育經費管理處之布告與訓令》，《申報》1925 年3 月19 日，第11 版；《蘇省令各縣照撥屠牙稅充國校費》，《申報》1925年7月12日，第9版。。自此，江蘇的國立公立高校都有了專項收入，教育經費在表面上亦實現了獨立管理。除江蘇外，這一時期，湖南、四川、安徽、廣東、河南等省也階段性地實行了某種形式的教育經費獨立④《中國教育經費問題》，《教育雜志》第16 卷第8 號，1924 年8 月，“中國教育經費問題”，第6 頁；《教育部關于各省市教育經費獨立狀況的調查報告》（1934 年），中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5 輯第1 編，“教育”（1），第106—112頁。。

教育經費獨立讓高校燃起了擺脫資金困境的希望，但其實際效果非常有限。雖然“指定教育專款或教育經費獨立之呼聲，各地喧騰，洋溢盈耳”⑤《教育經費獨立促成會上軍民兩長之呈文》，《大公報》（天津）1925年3月26日，第6版。，然真正實行教育經費獨立的地區僅為少數。一般只有當地教育界有較大的運動能量，且有軍政要員支持，這樣的省份才會實行教育經費獨立。而即使教育經費獨立政策得以出臺，其執行也困難重重。

如在河南，該省教育經費在1920 年前后出現危機，“教育界人士呼號于省署財廳之門日恒數起”。1921年秋，省公署同意從地丁收入中撥出部分作教育經費。但受戰事影響，“指定收入，多被軍隊提用，各校經費，依然無著”。直到1922年第一次直奉戰爭結束、直系控制河南后，由于直系首領曹錕、吳佩孚曾有確定基金、維持教育之通電，新任督軍馮玉祥又較重視發展教育，河南當局才最終決定實行教育經費獨立，指定契稅為教育專款。但實施教育專款制度未能保障學校資金的穩定。1924 年下半年后，該省政局持續動蕩，軍隊頻繁截留契稅，教育專款大受影響。到1925 年，財政廳為籌措軍餉，改變契稅征收方式，教育專款更受到致命打擊。該年教育專款實收數只有25.8 萬元，僅為1923、1924 年的26.3%和25.1%⑥河南教育款產管理處編：《河南教育專款紀實》（1934 年），民國時期文獻保護中心、中國社會科學院近代史研究所編：《民國文獻類編續編》第663 冊，北京：國家圖書館出版社，2018 年，第5、23—24、27—28、44、103 頁。同時參見：《豫省教育費竭蹶原因》，《益世報》（北京）1926年5月24日，第6版。。在這種情況下，中州大學等省內高校自然難以借教育經費獨立擺脫困境，處境仍極艱難⑦河南大學校史修訂組編：《河南大學校史》，鄭州：河南大學出版社，2012年，第17—18頁。。

即使實行教育經費獨立較徹底的江蘇，情況也不如人意。該省最初指定卷煙特稅的一部分為教育專款，但因卷煙稅有損英美煙草公司利益，受到列強阻撓，推行并不順利⑧《蘇教育團體反對取銷卷煙稅兩電》，《民國日報》（上海）1924年8月3日，第10版。。加上稅款由財政廳支配，依然會被截留他用。1925年，該省成立教育經費管理處，然而管理處只有資金的保管使用權，大部分教育專款仍由各縣代為征收。“管理處對于縣局長官，無直接懲處之權，各縣以財政困難，對于征起教款，挪用積壓，習以為常”①趙如珩編：《江蘇省鑒》，第七章“教育”，第10—11頁。。因此蘇省給各校的撥款依然存在嚴重拖欠，東南大學等高校只能靠“借款度日”②《江蘇省為償還美國公司欠款致東南大學函》（1926 年9 月23 日），南京大學校史研究室編：《南京大學校史資料選編》第2卷下，南京：南京大學出版社，2019年，第766頁。。

教育經費獨立之所以難取得預期效果，主要是受到了一些結構性因素的限制：在1920年代，各地財政普遍處于極端困難的境地，大宗收入多被提前支用，能爭取來作為教育專款的多為“次等的收入”③《評最近之教育經費獨立運動》，《教育雜志》第14卷第8號，1922年8月，“教育評論”，第4頁。。且這些資金多由各縣或各稅局代征，在大小軍閥割據、政局極不穩定的局面下，征收過程弊端重重，稅款常不足額。因此，教育經費獨立收效非常有限。

結 語

教育有其自身規律，經費多寡并不能決定教育質量的高低。但在其他條件相同的情況下，經費充裕與否對教育事業之走向無疑有顯著影響。從上面的討論中我們看到，北洋政府時期的財政困境對高等教育影響甚大。特別是在北洋政府中后期，高等教育的總體規模雖有擴大，但政府給高校的撥款越來越不穩定，國立公立高校之日常運作受到經費危機的極大干擾。1920 年代高等教育界風潮迭起，其主因固然是五四后思想觀念的變動及政黨政治的催化，但政府無力撥發高校經費也是重要促因之一。另一方面，因無法有效地承擔撥款責任，政府對高等教育界的控制力不斷削弱，這也使得此一時期成為近代中國高等教育史上高校獨立性最強的一個階段。

單從國立公立高校的經費規模看，其本來不構成政府的沉重負擔。在當時的中國，新式高等教育處于起步階段，國立公立高校規模有限。《教育部行政紀要第二輯》收有1918 年全國大部分國立公立高校的經費數字，這是目前所見關于這一時期國立公立高校經費最詳盡的記錄。其列有61 所國立公立高校，總計歲出420.1 萬元④《教育部行政紀要第二輯》（1916—1918），中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第90 冊，第655—661頁，第91冊，第1—3、7—12頁。，筆者又據相關材料進行了增補⑤1. 清華學校65.5 萬，見《本大學及留美學生歷年經費比較表》（1912—1928），清華大學校史研究室編：《清華大學史料選編》第1卷，第433頁。2. 北京交通傳習所8.4萬。《交通部統計圖表匯編（中華民國六年至八年）》第69頁列有交通部所屬各校支出總數，1918年三校歲出共計35萬，而據《教育部行政紀要第二輯》（1916—1918）（中國第二歷史檔案館編：《北洋政府檔案·教育部》第91冊，第11頁），上海、唐山兩校歲出共26.6萬，則交通傳習所歲出為8.4萬。3. 蒙藏學校3.2萬，見蒙藏院總務廳統計科編《蒙藏院行政統計表（民國八年）》（北京：蒙藏院總務廳統計科，1919年）第231—232頁。4. 河海工程學校5.2萬。筆者未找到1918年河海工程學校歲出數，只能以其他年份的數據代替，據1925年國家預算，直魯江浙四省給該校的撥款共5.2萬，見《暫編各省區國家歲入歲出預算分表》，民國時期文獻保護中心、中國社會科學院近代史研究所編：《民國文獻類編》第550冊，第37、136、201、282頁。，得到1918 年全國國立與公立高校總歲出為502.4萬。1920年代國立公立高校規模有所擴大，但考慮到經費不能足額撥發，實際歲出應不會超過這一數字太多。據研究者估算，1914 年中國GDP 總額為187.64 億元⑥劉佛丁、王玉茹：《中國近代的市場發育與經濟增長》，北京：高等教育出版社，1996年，第44頁。。則北洋政府時期國立公立高校經費占GDP 的比重不到0.027%。作為對比，1993 年我國普通高等教育經費（絕大部分為公立高校經費）占GDP 的0.44%，2013年為1.4%⑦王紅：《中國教育經費發展歷程與未來展望》，上海：上海科技教育出版社，2016年，第212頁。。可見民國前期國立公立高校的經費規模相當小。其在政府財政中所占比重也微不足道。不妨將之與當時的軍費作一比較：據1919 年度國家預算，全國軍費總額為20783.3 萬元，是1918 年全國國立公立高校經費的41.4 倍①《1919 年度國家歲入歲出預算表》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第3 輯，“財政”（1），第686—689、721—724頁。。而這僅為預算數字，實際軍費尚不止此。誠如1921 年安徽學生聯合會在給北洋政府的抗議電文中所言：“以教育經費與軍費比較，相去何啻什百。”②《安徽學生聯合會懇明令制定教育經費并補發欠費》（1921 年4 月18 日），中國第二歷史檔案館藏，北洋檔案，1002（2）—26。

但在北洋政府中后期，政局混亂、戰爭頻仍、一些重要稅收受制列強無法自主，使整個稅收體系不能正常運轉，而有限的收入又需優先用于無底洞般的軍費與債務支出，財政體系趨于崩潰。這導致國立公立高校經費這筆數額并不太大的款項，各級政府也無法及時足額發放。官方雖亦嘗試采取一些挽救措施，但在長期的政治失序與結構性的財政困境中，這些舉措并不能使國立公立高校走出泥淖。

當然，高校經費不只受整體財政環境影響，也與一些局部因素有關。故在高等教育經費短缺的大背景下，各高校因所處環境之差異，情況有所不同。這些影響因素主要包括：一、高校是否有獨立經費。如清華因有特殊收入渠道，故在北京高校一片哀鴻之時，能免受經費無著困擾。二、所在地區的政治局勢。如東北政局相對穩定，財政狀況較好，故奉天當局所辦東北大學的經費情況即好于關內多數高校③自1923 年該校正式開學后，除1924 年第二次直奉戰爭期間經濟狀況一度惡化，其余大部分時間經費都較有保障。1923 年該校經費數為43.9 萬元，1924 年為39.7 萬，此后不斷增加，1927 年達79.1 萬。民國《奉天通志》第152 卷，“教育四·近代上”，第6頁。。三、當政者對教育的態度。若地方當局重視教育，即使財政困難，教育經費也能得到一定程度的照顧。如上文所述，各地能否實施教育經費獨立，關鍵因素之一即是能否得到軍政要員的支持。在教育經費整體匱乏的地區，若某一高校能得到地方有力人物的相助，資金狀況亦會優于本省其他學校。如1926 年成立的山東大學，在全省教育經費拖欠嚴重的情況下，因省當局的特別照顧，收入尚能得到保障。教育廳長王壽彭兼山大校長期間，分配教育經費時偏向該校，被諷刺以“有飯大學吃”為方針④《波平浪起之魯省教育潮》，《申報》1927年12月15日，第7版。。而山東督軍張宗昌雖肆意挪用教育經費，但對山大頗關照，在魯省財政瀕臨破產時，仍批準給該校學生每人每年80元津貼⑤《山東大學學生皆大歡喜》，《晨報》1928年4月15日，第6版。。四、當地教育界力量之強弱。若一地教育界勢力強大，往往能迫使當局更重視教育。如江蘇實施教育經費獨立，促成條件之一即是當地教育界能量大。這雖無法真正解決問題，但對高校短期收入還是稍有益助。五、高校管理層尋找資源和向當局施壓的能力。故在經費危機發生時，可以看到各校校長、教職員四處游說、動用各種關系尋求款項，并采取從和平索款到示威抗爭等各式手段來爭取撥款。這同樣是不能治本但不無小補，如蔣夢麟所言，北京國立各校“一罷課，通常可以從教育部擠出半個月至一個月的薪水”⑥蔣夢麟：《西潮與新潮：蔣夢麟回憶錄》，第132頁。。在整體財政環境及上述因素共同作用下，北洋政府中后期的高等學校遂呈現絕大多數經費困難、少數能勉強維持收支的局面。