國內外應對海平面上升影響相關法律政策對我國沿海相關領域工作的啟發

摘要：全球海平面加速上升，對海岸生態系統和環境構成威脅，影響沿海國家，特別是低地國家和島嶼國家的社會存續。中國沿海海平面上升速度高于全球平均速度，導致海岸生境受擠壓、灘涂損失、地下淡水資源受影響，加劇風暴潮、洪澇和咸潮入侵災害，不斷上升的海平面還限制了沿海國土空間規劃的可持續性。文章結合我國簽署的國際公約，將美國、荷蘭、澳大利亞和新西蘭在應對海平面上升的法律法規政策及相關適應性工作與我國在相關領域的立法實踐進行了對比研究，從社會主義法治和地方立法角度深入分析，建議沿海地方政府通過加強區域小尺度的海平面上升預估和影響研究，將成果應用于沿海開發管理，提升公眾認知，逐步開展地方立法等手段，平衡氣候變化背景下海岸帶開發和環境保護之間的沖突。

關鍵詞：氣候變化;海平面上升;地方立法;海岸帶管理

中圖分類號：P7;D9 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）09-0036-12

0引言

鑒于當前氣候變暖的嚴峻形勢，受海洋熱膨脹、冰川融化及陸地水儲量變化等多重因素疊加影響，全球平均海平面（Global Mean Sea Level，GMSL）持續上升，不僅加劇了沿海地區的災害風險，還對沿海生態系統造成了嚴重損失。

海平面上升歸因、預測和影響預估等研究備受國內外學者關注[1-2]，自氣候變化政府間專門委員會（TheIntergovernmental Panelon Climate Change，IPCC）發布第一次氣候變化評估報告（ClimateChange-TheIPCCScientificAssessment，IPCCFAR）以來，歷次報告均有專門章節對海平面上升趨勢及其影響進行預測和深入分析，最新一期報告（IPCCAR6）指出，無論未來排放情景如何，在2041—2060年間，全球范圍內將有約10億人面臨海平面上升等氣候災害風險[3]。一些學者專注于冰川、熱膨脹和陸地水儲量等不同因素對GMSL上升貢獻的分析和預估[4-6]，中國、美國、荷蘭等主要海洋國家持續開展海平面上升的影響評估和預測工作，這對于深入理解全球及區域性海平面變化特征和影響至關重要。

近年來，美國、荷蘭、澳大利亞和新西蘭等國家在應對海平面上升的政策和法律方面都做了很多有益的探索，雖然這些國家的經濟發展水平、法律體系框架等與我國存在一定差異，但基于我國行政法淵源的特殊性，我們仍可從他們的實踐中汲取借鑒大量寶貴的經驗和做法。國內外學者對氣候變化背景下的海洋治理也開展了一些研究和分析，Beatley等[7]對美國海岸帶綜合治理立法和實踐的歷史沿革、進展和問題等進行了剖析;Fu 等[8]和Abel等[9]分別探討了海平面上升情景下美國和澳大利亞的適應和應對工作;李生輝[10]從理論和實踐兩個角度論證了海洋空間規劃與海岸帶管理、海洋保護區等管理框架的相關性;李夢琦等[11]分析總結了域外國家沿海地區適應海平面上升的法律保障機制，并對可適用于我國沿海地區適應海平面上升的經驗進行總結;王震[12]基于氣候變化適應能力提升視角開展了海洋領域資源開發與保護規劃研究。

《2022年中國海平面公報》指出，我國沿海海平面上升速率（4.0mm/a）高于全球平均水平（3.3±0.4mm/a），海平面上升風險和影響不斷加劇，隨著我國海岸帶開發和沿海城市化進程的加快，海平面上升及相關海洋災害對我國沿海經濟社會的持續健康發展造成的不利影響不斷加大，擠壓和降低了我國國土空間規劃的可持續性以及海岸帶生態系統的服務功能，加重了沿海地區防災減災工作壓力[13]。我國在海平面上升應對方面存在領域多重交叉，涉及多個主管部門，責任主體分散等情況，各部門間缺乏有效協調。同時，局地沿海相對海平面變化成因復雜[14]，研究難度大，相關工作鮮有開展，政策制定者缺乏科學依據。據此，為應對海平面上升，必須及時總結并固化與此相關的研究和管理成果，推動科學研究的深入發展并促進其實際應用。同時，為確保制度穩定，全面推行社會主義法治，應該從立法角度出發，以實際需求為導向，進行科學系統的管理規劃，確保各項工作有序、有效地開展。

本文側重梳理了美國、荷蘭、澳大利亞和新西蘭關于海平面上升應對法律法規、政策及其實施情況，參考了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（以下簡稱《濕地公約》）和《生物多樣性公約》中關于氣候變化的條文，總結了我國在相應領域頒布的法律法規和政策情況，并以促進和推動相關領域的地方立法工作為最終目標，立足于有中國特色的法制體系理念和《中華人民共和國立法法》關于地方立法的具體要求，對如何開展協調統一的海平面上升影響應對工作和鞏固工作成果，圍繞基礎研究、技術應用、公眾參與和法制機制等方面提出對策建議。

1 研究設計

1.1 研究對象的選定

我國主流的行政法淵源是指具體由某些特定的國家機關按照一定的程序所制定和頒布的具有規范性的文件[15]，而國際公約的國內轉化是我國落實履約的一項重要舉措，因此在研究對象的選定上重點關注了《濕地公約》和《生物多樣性公約》等我國已簽署的國際公約，重要海洋國家以及我國相應領域的法律、法規、行政規章、法律解釋、其他規范性文件等。

1.1.1 《濕地公約》和《生物多樣性公約》

《濕地公約》是一項關于“保護和可持續利用濕地”的國際公約，核心理念是濕地在可持續發展的背景下保持濕地的生態特性的“明智使用”，于1972年2 月2 日簽署。目前有包括中國在內的171個締約方簽署了《濕地公約》。

《生物多樣性公約》于1993年正式生效，確立了保護生物多樣性、可持續利用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠益三大目標，標志著全球生物多樣性保護開啟了新紀元[16]。

1.1.2 美國海岸帶管理聯邦法、州法及其配套制度

美國海岸帶地區的經濟發展規模龐大，美國國家海洋與大氣管理局（NOAA）的最新報告指出，2020—2050年，美國沿岸平均海平面上升幅度為0.25～0.30m，據此影響，未來美國沿海地區即便沒有風暴影響，其洪澇災害風險也會增加，到2050年，具有典型破壞性的洪水的發生頻率預計將10倍以上增加，達到4次/a，部分地區可能更高。

體系上，美國聯邦《海岸帶管理法》（CoastalZoneManagementActof1972）為政府指導開發利用和保護海岸帶資源提供了法律依據，并在其中對管理海平面上升影響做出相應規定，根據《海岸帶管理法》“聯邦一致性”原則[17-18]，一些沿海州成立了海平面上升特別工作機構，開展海平面上升社會經濟影響評估，制定并實施了州《海岸帶法》或州《海岸帶管理法》等海平面相關地方性政策法規和技術規程，一些判例法也成為政府管理氣候變化適應行動的有力指導。

1.1.3 荷蘭三角洲法及其配套制度

預計到2050年，荷蘭沿海海平面將上升15～40cm。相較于其他國家，荷蘭的地理位置、人口現狀、地形地貌等決定了氣候變化和海平面上升風險對其影響更甚。為了限制潛在災害的影響，荷蘭政府設立三角洲委員會研究如何管理和應對極端條件下的氣候變化和海平面上升。根據三角洲委員會2008年發布的調查建議報告，荷蘭決定創建三角洲計劃，以應對洪水風險、淡水供應和海平面上升的長期影響，該計劃的法律依據是在《包含與水資源管理和使用有關的規則》（WaterAct，107號法，《水法》）基礎上修訂的《關于水安全和淡水供應的三角洲法》（DeltaAct，《三角洲法》）。荷蘭還為此創立了三角洲基金，為三角洲計劃提供經費支持。

1.1.4 澳大利亞和新西蘭適應氣候變化和防災減災法律制度

最新一期澳大利亞政府《國家環境狀況報告》（AustraliaStateofEnvironment2021 ）指出，海平面上升對澳大利亞沿岸地區影響巨大，但海岸帶氣候變化適應性工作尚在初期階段，遠不能滿足應對未來氣候變化需要，鑒于紅樹林、鹽沼及貝類珊瑚礁等代表性生態系統在抵御極端天氣事件、防護海岸侵蝕以及提升生物多樣性與生態系統服務方面的關鍵作用，澳大利亞未來的工作重心將放在海岸帶生態系統的保護修復上。

在減輕和適應氣候變化立法方面，澳大利亞有3項應對氣候變化相關的國家政策明確考慮了海平面上升對自然生態環境和社會經濟民生造成的影響和應對策略，分別是：《國家氣候恢復和適應戰略》（NationalClimate Resilienceand AdaptationStrategy2021-2025）、《大堡礁2050長期可持續計劃》（TheReef2050Plan）和《國家抗災戰略》（NationalStrategyforDisasterResilience），在與氣候變化相關的判例中有難民人權和土地利用等問題涉及海平面上升及其影響。

澳大利亞每個州都有關于海岸開發的管理辦法或立法，但只有部分領域在海岸帶綜合管理工作中考慮了氣候變化影響，由于集水區委員會、港務局和其他區域管理機構的存在，針對海平面上升的管理局面復雜，政策缺乏明確性。

島國新西蘭受海平面上升影響更甚，在新西蘭《氣候變化應對法》[Climate Change Response（ZeroCarbon）AmendmentAct2019]授權下，新西蘭逐步開展對海平面上升等氣候變化影響的研究，并逐步將研究結果應用于政府規劃和管理工作中。

1.1.5 我國相應領域的法律法規和相關配套制度

我國目前沒有出臺針對氣候變化的法律，為有效防范氣候變化不利影響和風險，生態環境部等17個部門聯合印發《國家適應氣候變化戰略2035》，指導各級地方政府和行業部門強化適應氣候變化行動舉措。考慮到海平面上升的主要影響，國內法律法規和相關配套制度在空間規劃領域有《全國主體功能區規劃》，在防災減災領域有《海洋觀測預報管理條例》，而在《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）和《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）中沒有文字明確海平面上升的影響和風險，但為落實海洋生態保護工作要求，減緩濕地退化，嚴格劃定和保護生態保護紅線，必須考慮氣候變化下海平面上升情況和其對海岸帶生態系統和沿海濕地的影響。

1.2 研究方法

海平面上升及相關影響研究是多學科交叉課題，立法管轄權責部門眾多，各國法律體系差異大，主要海洋國家雖認識到其影響，但僅少數發達國家納入氣候變化適應性計劃。地方政府缺乏科學規范的適應性指導，立法考量程度和重點考慮領域各異。立法比較研究資源稀缺，資料收集難度大。

（1）本文研究的法律、法規和政策涉及土地規劃、海洋藍色經濟、海岸帶生態涵養保護修復、海洋防災減災、基礎設施保護和氣候變化適應等多個領域（表1）。通過全面收集和分析這些領域的資料，可以更加清晰地了解海平面上升的影響，制定相應的應對策略，以保障沿海地區人民的生命財產安全和社會經濟的可持續發展。相關領域可能受海平面上升影響而我國現行專門法中未要求加以考慮的，如《濕地保護法》《海洋環境保護法》《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）和《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）等，也是本文的研究對象。

（2）在分析世界主要海洋大國相關立法時，要充分考慮其立法理念和法律體系與我國的異同，不局限于我國法律體系下的“法”之概念。如，荷蘭作為典型的大陸法系國家，其《三角洲法》中規定，在國土空間規劃、海岸帶開發以及防災減災工作中，必須充分考慮海平面上升的影響。然而，關于如何具體開展這些工作，以及基于何種考量提出管理理念等問題，則依賴于其衍生出的《三角洲計劃》。通過深入分析《三角洲計劃》和三角洲基金的關注重點，可以更加清晰地了解荷蘭對于海平面上升影響的管理方向。

（3）立法為民，法貴惠民。本文關注的域外海洋國家在立法和行政過程中有的根據海平面變化情況及時更新沿海設施防洪標準，以確保沿海城市和居民的安全;有的約束管理政府、企業等利益相關方在管理和開發海岸帶資源時充分考慮海平面上升影響，為人類社會的可持續發展做出積極貢獻，確保各類開發項目不僅滿足當前需求，同時也保護了下一代的環境利益。因此，本文在充分考慮了民生需求后提出了相關政策建議。

總體來說，本文主要以國際、國內受海平面上升影響的各個領域管理現狀為主要對比點，通過對部門法、專門法、政府令、法規、政策、規劃等多層級資料進行搜集、分析，首先對域外國家內部層級資料開展縱向比較研究，其次與我國海洋環保、防災減災、海岸帶規劃和海岸帶生態系統保護等方面針對海平面上升及其影響的法律、法規和政策分領域開展橫向比較研究，最終形成覆蓋國際公約、主要海洋國家和我國相關領域的法律政策現狀說明，探討影響施政的關鍵問題，提出針對地方政府的管理和立法建議。

2 國外海平面上升法律政策情況

在全球氣候政治舞臺，各國承擔“共同但有區別的責任”。而承擔國際義務的差異導致他們應對氣候變化的立法進程、形式和內容不同。這與現有立法狀態關系不大，但受氣候變化影響的大小和對氣候變化的態度有一定關聯。應對氣候變化的政策與法律措施的有效性取決于一國立法中確立的具體制度的有效性，而非該國在該領域的立法數量[19]。

2.1 美國海平面上升相關法律政策情況

海平面上升給美國沿海各州帶來了兩大挑戰。一是如何在推動經濟發展的同時，保護海岸帶生態系統，平衡資源開發和生態保護的需求。二是如何在應對第一項挑戰的同時有效減輕逐漸加劇的海洋災害風險。

聯邦層面，1972年簽署通過的《海岸帶管理法》要求聯邦和各州在其海岸帶管理政策中考慮海平面上升可能對沿海地區造成的影響，主要關注發展和空間規劃、環境和生態以及防災減災3個方面：要求沿海州在編制海岸帶規劃時必須考慮海平面上升影響;要研究和制定海平面上升適應計劃，減少在可能受海平面上升影響的地區進行不當開發;針對受海平面上升影響較大的地區，要編制特殊區域管理和保護計劃;要通過預測和管理潛在的海平面上升影響以預防和減輕災害風險。《海岸帶管理法》的出臺為政府指導開發利用和保護全國海岸帶資源提供了法律依據，標志著世界海岸帶綜合管理的開端。

地方層面，加利福尼亞州制定的《海岸法》（CoastAct）規定：加州海岸委員會和沿海地區地方政府負責規劃和監管海平面上升的潛在影響，海岸帶開發項目的設計和審批要充分考慮海平面上升影響;691號議會提案要求加州公共信托土地所有人必須對海平面上升影響開展評估;S-13-08州長令要求加州海岸委員會和加州自然資源局分別編制《海平面上升政策指南》（CaliforniaCoastalCommissionSeaLevelRisePolicyGuidance）和《加州海平面上升應對的統一行動和原則》（MakingCalifornia's Coast Resilientto Sea Level Rise：PrinciplesforAlignedStateAction）以幫助政府應對海平面上升影響;B-30-15州長令指出加州政府機構應在其規劃和投資決策中考慮到海平面上升等氣候變化影響的適應問題;經由2516號議會提案確認，加州向公眾發布了“應對海平面上升”開放數據庫。

康涅狄格州要求沿海社區在制定社區減災方案和復原力戰略時充分評估海平面上升影響;該州《洪水管理法》（Flood ManagementAct）要求當地根據最新海平面上升預測結論更新沿海設施的防洪標準;13-179號公共法要求海岸帶規劃工作考慮海平面上升的影響;18-82號公共法要求各級政府在開展社區規劃和基礎設施建設規劃時使用康州政府認可的海平面上升預測結果。

北卡羅來納州政府規定必須由指定單位發布官方海平面變化率數據、開展海平面政策法規研究，州政府還編制出臺了《沿海社區復原力計劃》（ResilientCoastalCommunitiesProgram）指導基層海平面上升應對工作，《北卡羅來納土地沉積控制法》（NorthCarolinaSedimentationControlLaw）要求管理海平面上升引起的海岸侵蝕和土地沉降。

緬因州《沿海濕地法》（CoastalWetlandsPlanning，Protection，andRestorationAct）和《自然資源保護法》（NatureResourcesProtectionAct）限制了海平面上升和海岸侵蝕地區開發項目的規模和密度，提高了對沿海設施可移動性的要求;《暴雨管理法》（Storm WaterManagement）要求各方在應對洪水和海水入侵等減災工作中要綜合考慮海平面上升影響。

得克薩斯州的《海岸侵蝕應對計劃》（CoastalErosionPlanningandResponseAct）要求進一步制訂應對海平面上升風險的災后恢復計劃;《開放海灘法》（TheTexasOpenBeachesAct）及相關司法解釋確立了“滾動地役權”政策以解決海平面上升造成的海岸帶公地和私地的權屬糾紛;《沙丘保護法》（DuneProtectionAction）要求保護沙丘作為沿海風暴和海岸侵蝕的自然屏障，并禁止在距海岸線一定距離內的開發活動。

佛羅里達州將海平面上升因素納入土地使用規劃、防災減災標準和法律編制工作中;要求沿海社區在制訂社區減災方案和復原力戰略時充分評估海平面上升影響;也在水生植物保護區專項管理工作引入了海平面上升適應研究最新成果。

由于海平面上升可能影響沿岸水位、濕地狀態并對動植物生境造成破壞，美國涉及海平面上升影響適應的判例法主要集中在生物多樣性保護、海岸帶開發、災害損失追責和賠償、氣候變化適應行動等方面，是《瀕危物種法》（Endangered SpeciesAct）、《清潔水法》（CleanWaterAct）、《國家環境政策法》（NationalEnvironmentalPolicyAct）等聯邦法律和諸多州法的補充。

2.2 荷蘭海平面上升相關政策法規情況

荷蘭西、北臨海，地處萊茵河、馬斯河和斯凱爾特河三角洲，全境低海平，很容易發生洪水[20]。約有900萬荷蘭人居住在低海拔高洪水風險地區，而這一地區貢獻了荷蘭70%的GDP[20-21]。

預計到2050年，荷蘭沿海海平面將上升15～40cm[21]。為了控制海平面上升帶來的潛在災害的影響，荷蘭在《水法》基礎上，修訂頒布了《三角洲法》，設立三角洲委員會研究如何管理和應對極端條件下的氣候變化和海平面上升影響，創建三角洲計劃，設立三角洲基金以應對洪水風險、淡水供應短缺及海平面上升影響下的空間適應等問題，三角洲基金年度經費體量約為10億歐元。

相較于《水法》，修訂后的《三角洲法》更加注重減少與海平面上升、土壤沉降、干旱和極端降雨有關的風險。《三角洲法》要求荷蘭所有堤防的安全標準應通過部長令進一步規定，據此，在三角洲計劃支持下，充分考慮海平面上升情景后，荷蘭更新了其國家洪水安全標準體系，加強了對風險地區的保護，同時注重增強自然環境對沿海災害的抵御作用，新防洪標準的實施將大幅提升荷蘭洪水風險的管理效益，如果所有的防洪系統在2050年達到標準，與洪水有關的群體風險預計將比2015年減少約45倍，經濟風險將減少約20倍。

由海平面上升引起的沙地鹽堿化也危及荷蘭的淡水供應，《三角洲法》相關條款明確指出，在制定減輕洪水和水資源短缺的發展規劃時，需全面考慮包括海平面上升在內的預期氣候變化所產生的影響。在《2021年三角洲計劃》（DeltaProgramme2021）文本中，強調“關于淡水供應的三角洲決定”是未來6年相關領域工作的綱領之一，建議未來工作著眼于如何進一步減少主要水系統受氣候變化的影響和如何提高沙質土壤淡水保留率，并在（國土）空間規劃中為淡水供應保留更多余量，2022—2027年三角洲基金將提供8億歐元資金支持相關工作以提升荷蘭抵御淡水短缺的能力。

空間適應方面，《三角洲法》規定“應通過政府的授權來防止或補救海岸線的向陸遷移”。三角洲計劃在空間適應方面的任務正在增加，提出了包括：開展極端氣候脆弱區定期調查，政府、私營部門、公眾統一行動，使各界充分認識到氣候脆弱性風險并提升災害援助能力和災后恢復力等下一階段工作目標。

2.3 澳大利亞海平面上升相關政策法規情況

澳大利亞海岸線長36735km，85%的人口居住在沿海地區，預計其未來海洋經濟年增長率將保持在4%以上，2050年總產值達到1000億美元[22]。澳大利亞2016年《國家環境狀況報告》指出，海平面上升等氣候變化問題是影響澳大利亞環境的主要壓力。

澳大利亞《國家氣候恢復和適應戰略》（以下簡稱《氣候戰略》）提出了一套涵蓋海岸帶、城市和建筑環境、農業、林業和漁業、水資源、自然生態系統、健康和福祉以及災害風險管理等較為宏觀的適應海平面上升等氣候變化影響的工作指導原則，對澳大利亞在應對氣候變化方面的政府管理結構和立法權責任等做出了規定，同時分別確定了私營部門、研究機構和社區在應對氣候變化中的責任。澳大利亞政府在《氣候戰略》指導下實施具體的氣候變化適應項目，如“澳大利亞準備計劃”項目獲得了政府6億澳元投資，用以幫助澳社區更好地應對未來可能的災害風險。

《大堡礁2050年長期恢復計劃》指出，海平面上升等氣候變化影響使珊瑚白化現象持續增加，可能會極大影響大堡礁的生態系統價值，在大堡礁計劃的支持下，澳大利亞多個應對海平面上升對大堡礁生態系統健康和生物多樣性影響的項目正在執行。

《國家抗災戰略》要求澳大利亞開展海平面上升情境下的災害風險評估和繪圖等工作，要求各相關領域改進海岸帶的土地使用方案和工程建設方案以應對海平面上升等災害風險。

澳大利亞一些沿海州也出臺了一些針對海平面上升影響的法律和管理規定。為保護東南昆士蘭海岸住宅，當地政府通過《昆士蘭海岸計劃草案》（QueenslandCoastPlan）和《可持續規劃法》（SustainablePlanningAct）共同明確海岸規劃，旨在保護海岸并為不斷增長的人口提供服務，可通過建造防御設施預防海平面上升造成的海岸價值的損失，保護生態價值，保護海岸景觀。各級政府負責海岸帶區域劃分和用地審批，各相關政府機構根據主體責任參與到用地審批中，州政府相較下級政府對用地規劃有優先決定權。

判例法方面則有Dunford訴Gosford市議會案，該案中，原告申請拆除現有住宅并建造新住宅，政府基于新建筑不能避免海岸侵蝕的潛在風險而有違公共利益而拒絕申請，后原告提出訴訟請求，該案因專家認為新住宅的建設方案已經適當考慮了海平面上升風險，原告的訴訟請求得到法庭支持。

2.4 新西蘭海平面上升相關政策法規情況

新西蘭2020年氣候變化風險評估指出，極端天氣、干旱、火災和海平面上升導致的建筑風險，是新西蘭最重要的氣候變化風險之一[23]。新西蘭NZSeaRise研究項目發布了分辨率為2km 的新西蘭降尺度海平面上升速率預測結果，新西蘭周邊大部分海域的海平面上升速率大約是全球平均速率的2倍，在高排放水平下預計到2050 年可能上漲67cm，海平面上升影響加劇。新西蘭包括海平面上升在內的氣候變化影響應對工作基于《氣候變化應對法》開展，該法要求國家政府要評估和理解氣候變化帶來的風險，并采取行動管理這些風險的過程。據此，新西蘭環境部發布了《沿海災害和氣候變化：新西蘭地方政府指導指南》（CoastalHazardsandClimateChange：GuidanceforLocalGovernmentsinNewZealand），具體指導地方政府如何適應沿海災害并制定氣候變化規劃，該指南定期更新，最新一版于2023年發布。

新西蘭政府于2022年發布其第一版氣候變化《國家適應性戰略》，闡述了新西蘭政府適應氣候變化工作的長期戰略，該份文件響應了新西蘭《2020年國家氣候變化風險評估》中確定的風險，其中多處地方提到了海平面上升疊加其他海洋災害對新西蘭沿海生態系統和人類社會都帶來潛在影響和風險，并提出要獲取足夠數據并開展個案研究以更好地認識海平面上升影響，提出或更新對于規劃和資源管理等領域的應對方案。

3 我國簽署的國際公約的相關規定

海平面上升是氣候變化帶來的全球性問題。聯合國等國際組織已發出倡議，并組織實施相關計劃，以應對和適應海平面上升帶來的影響。2022年聯合國海洋大會號召：制定和執行各項措施，以減緩和適應氣候變化，減少海平面上升的影響，實施基于自然的解決方案和基于生態系統的辦法，促進碳固存和防止海岸侵蝕。

3.1 《濕地公約》

《濕地公約》的核心理念是濕地的“明智使用”，即在可持續發展的背景下保持濕地的生態特性。與海平面上升有關的決議內容包括：

氣候變化與濕地：影響，適應性和減輕（拉姆薩爾第八次會議.決議3），該決議強調了小島嶼發展中國家在生態、社會和經濟方面對氣候變化，特別是海平面上升的影響的脆弱性。鼓勵各締約方開展濕地管理、修復等工作以增加其對氣候變化影響和極端氣候事件的復原力。

海岸帶綜合管理中的濕地問題（拉姆薩爾第八次會議.決議4）指出，海平面上升進一步引發海浪、風暴波和浪涌導致的淹沒、風暴洪水增加、海岸侵蝕加速、海水侵入地下水、潮汐水侵入河口和河流系統等問題，也同時對沿海濕地系統造成影響。海平面上升和氣候變化使沿海濕地生態系統服務能力嚴重下降。沿海濕地，特別是小島嶼發展中國家的珊瑚礁、環礁、紅樹林等容易受到氣候變化和海平面上升的影響，且這種脆弱性可能因不當的土地使用和開發而加劇。在最壞的情況下，一些低洼國家和島嶼的主要部分可能會被海平面上升淹沒。在其他地方，由于發展和防洪措施，沿海濕地向陸遷移受到限制，這種“沿海擠壓”將限制沿海濕地的規模和適應能力。呼吁各締約方對海平面上升影響予以重視。

氣候變化與濕地（拉姆薩爾第十次會議.決議24），該決議鼓勵締約方和其他組織在可能的情況下，研究濕地在碳儲存和固存、適應氣候變化（包括洪水和供水）以及減輕海平面上升影響方面的作用，并將其研究結果提供給《濕地公約》《聯合國氣候變化框架公約》和其他相關進程。

3.2 《生物多樣性公約》

《生物多樣性公約》自1993年生效以來，一直致力于維護地球生物資源的多樣性。盡管締約方曾通過“愛知目標”設定了保護陸地和海洋的目標，但多數國家未能完成。在聯合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議（COP15）上，各締約方確立了“3030目標”，對保護生物多樣性和應對氣候變化具有重要意義。我國作為早期簽署國，對全球生物多樣性給予高度重視，正在加快構建自然保護地體系，而海平面上升和人工海防工程建設可能對沿海生物生境產生影響，需在自然保護地劃定工作中考慮。

4 國內相關領域法律政策情況

國務院發布《全國主體功能區規劃》對陸海統籌的國土空間規劃工作提出了“開展氣候變化對海平面、水資源、農業和生態環境等的影響評估”“沿海的城市化地區要加強海岸帶保護，在經濟、城鎮、基礎設施等的布局方面強化應對海平面升高的適應性對策”等宏觀要求[24]。

在防災減災領域，《海洋觀測預報管理條例》專門規定了“國務院海洋主管部門負責組織海平面變化的預測和評估，并及時公布預測意見和評估結果”。上海市在《上海市處置海洋災害專項應急預案》中要求：“深入開展海平面上升對本市沿海海塘、海岸、港口、碼頭等海岸工程災害防御能力影響的研究”[25]。

受海平面上升影響，海洋生態資源不斷受到擠壓，《海洋環境保護法》要求“國家在重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”[26]。了解和認識海平面上升對海洋環境保護和提升海洋生態復原力至關重要，劃定生態功能區、敏感區和脆弱區紅線時，應充分考慮海平面上升的影響。但現行法律中尚未明確此點，未來法律修訂或地方實施中，應納入氣候變化影響，確保海洋生態可持續發展。

沿海濕地對海平面上升反應極其靈敏，疊加海溫升高和海岸帶開發等因素，沿海濕地除面臨退化威脅外還可能發生范圍、邊界移動，濕地特性改變等情況，《濕地保護法》要求“減緩人為因素和自然因素導致的濕地退化”[27]，但未明確要求在濕地資源調查、規劃和管理工作中考慮海平面上升影響。

《海域使用管理法》對海洋功能區劃做出規定，包括海洋功能區劃的審批以及修改權限，以及海洋功能區劃的公開和使用要求等。但沒有對海平面上升可能造成的岸線和海岸帶生態功能的改變、海岸災害風險增加等可能引起海洋功能區劃改變、海域使用權益受損等情況加以考慮和規定。

《土地管理法》和《土地管理法實施條例》共同構建了我國土地資源綜合管理的總章。因海平面上升等氣候變化影響，沿海岸線退縮和土地沉降風險可能威脅到土地利用規劃的權威性、長期性和穩定性，也會造成土地所有權和使用權爭議。雖然每10年一次的土地調查工作和每年進行的土地變更調查可以及時發現海岸帶土地功能變化趨勢，但如果在國土空間規劃初期將海平面上升風險納入考量，同時在出現爭議時及時引用科學評估結論，則能夠更加高效地管理我國海岸帶土地資源。

沿海島嶼受海平面上升影響尤甚，《海島保護法》對如何開展海島及周邊海域資源保護利用進行了規定，具體包括對編制海島保護規劃和實施海島保護的具體要求，但沒有具體條款對海平面上升可能對海島陸地邊界、周邊海域生態系統、災害風險和淡水資源等重大影響的管理和應對做出規定。

5 結論與啟示

5.1 各國在海洋領域適應氣候變化的立法和施政比較

美國在應對海平面上升影響方面所開展的工作，涵蓋多個領域，具備顯著特色，首先，美國為適應和應對海平面上升影響的法制體系較為清晰明確，在聯邦《海岸帶管理法》及海岸帶管理計劃框架下，各沿海州根據本地實際開展州一級的法律制度修訂工作，這些工作涵蓋海岸帶開發、土地使用、物種保護、防災減災等諸多領域，所有法律提案都基于科學調查評估結論和海岸帶管理計劃、國家河口研究保護系統等長期研究項目成果。判例法，如環保組織對馬里蘭州提出工業雨水許可審批未考慮海平面上升對現有風暴防護標準影響的質疑，作為美國法律體系的一類主要法律淵源，有益補充了聯邦和州法對海平面上升相關影響的治理依據。

荷蘭全境地勢低平，人口密度高，為滿足發展需要，圍墾大量土地用于國家發展，這些因素共同決定了海平面上升風險對其影響巨大，海平面上升影響的相關管理和立法工作圍繞洪水風險、淡水供應短缺及空間適應3個方面展開。與美國類似，荷蘭的立法和管理工作以每6年為一階段的“三角洲計劃”成果為基礎，該計劃的核心優勢在于其戰略主旨的確定性，有力的資金政策支持和年度任務的靈活性。值得特別關注的是，“三角洲計劃”年度任務的靈活性是基于其子計劃“海平面上升知識計劃”的研究成果，該子計劃的實施確保了“三角洲計劃”的可行性和靈活性，并探索了未來可能的行動方向。荷蘭對海平面上升影響適應工作的長期穩定投入和其科學指導決策的成功經驗值得我國借鑒。

雖然澳大利亞政府對包括海平面上升在內的氣候變化負面影響已具備了充分的認識，但其沿海管理政策尤其是應對海平面上升影響的政策仍有一定欠缺。《氣候戰略》明確了澳大利亞政府在減輕和適應海平面上升等氣候變化影響的領導責任，要求各級政府應出臺相應規劃和法規管理氣候變化影響，但中央政府和州政府在海岸帶規劃上的立場差異，以及不同行業主管部門間角色定位差異增加了應對海平面上升挑戰的復雜性和難度。澳大利亞因海岸侵蝕問題而對建筑許可提出質疑的自然人訴政府判例則充分體現了科學評估海平面上升影響對于政府司法和行政決策的重要指導意義。

新西蘭地理位置、城市人口分布及對海洋資源的依賴使其非常關注氣候變化，特別是海平面上升的影響。因此，該國從制度、經費和研究等多個方面支持應對海平面上升工作，是較早開展氣候變化立法的國家。

我國《海洋觀測預報管理條例》要求開展海平面變化預測和評估，但在海岸帶管理、海洋生態保護和國土空間規劃等領域，相關法規政策未涉及海平面上升適應和應對，因此海平面上升影響未被視為必要的管理因素。沿海省（自治區、直轄市）也未出臺相關地方性政策和行動計劃。政府部門在應對海平面上升引發的負面影響和不利后果方面，存在無法可依、無章可循的問題。

5.2 對我國在適應海平面上升影響工作的啟示

荷蘭、澳大利亞、新西蘭和美國在海洋領域的氣候變化方面已有立法和政策層面的舉措，對我國在相關領域的立法和司法實踐有重要的參考價值，如法律、法規和政策均有科學依據，立法目標是維護公共利益，遵循高效路徑，與合理行政原則相符。相關國際法也強調了海平面上升的影響，呼吁在相關工作中考慮其影響。

我國政府已經認識到氣候變化可能對未來社會經濟造成負面影響，然而，在行政層面上針對氣候變化的適應行動，特別是針對海平面上升影響的行動，未獲得應有重視，更未落實到制度中。究其原因，一是我國的氣候變化適應戰略采取一攬子模式，海平面上升并未單獨列出，而是被視為氣候變化的綜合影響之一;二是局地相對海平面上升受溫室氣體排放、氣溫升高、冰蓋融化和陸地垂直運動等諸多持續變動因素的共同影響，預測評估工作難度大;三是相較于風暴潮、海嘯等天氣尺度海平面變化災害，全球變暖引發的氣候尺度海平面變化率較小，短期影響不明顯，尚未得到充分重視;另外，現有海平面上升影響研究仍處于科學探索階段尚未實際應用的，也在一定程度上阻礙了政府、涉海行業和公眾對海平面上升影響的全方位認識。

綜上，為應對海平面上升，建議各級政府著眼地區差異，考慮從以下4個方面逐步開展工作。

（1）技術層面上，鑒于不同地區的海平面變化差異可能導致截然不同的影響，需要依賴科學結論來指導海岸帶的開發和管理工作。國務院主管部門應協助地方政府進一步加強海平面變化觀測和預測，修訂完善地方性海平面變化調查、監測和風險評估技術方法和標準規范。地方政府應盡快開展針對沿海防災減災、重大涉海工程建設、海岸帶生態保護和修復、自然岸線保護等領域應對海平面上升威脅的方法研究工作，建立海平面上升影響適應性工作方法庫和技術清單。

（2）行政層面，積極采取多種措施，將海平面上升評估、預測和影響的研究成果轉化為實際應用，并形成制度固化。建議各地根據海平面上升實際狀況，細化“海陸一體”的國土空間規劃工作中關于海平面上升的宏觀要求，在有需要的地方充分考慮到海平面上升因素，修訂完善國土空間規劃、涉海工程建設和防護、海洋生態保護和修復等標準體系。

（3）社會參與，由于前期研究儲備不足，導致社會公眾對海平面上升的認知相對有限。這種局限性在一定程度上影響了地方政府及相關行業和部門在應對海平面上升問題上的力度與決策。建議相關政府部門盡量公開海平面上升觀測、評估和影響研究結果，并開展有針對性的解讀。地方政府也可以在考慮加大相關民生領域財政支出的同時，探索建立創新性多元資金投入機制，確保相關工作能夠獲得長期、穩定、充足的資金保障。

（4）立法工作，海平面上升影響范圍廣泛，不宜通過專門法來調整與之相關的法律關系和行政管理活動。建議地方政府遵循行政法基本原則，基于地區性研究成果持續優化和完善現行的地方性政策法規，力求實現其在相關領域的全面覆蓋，并逐步開展相關領域地方立法試點工作以確保法律制度的完備性和適配性。

總之，海平面上升對我國沿海地區推動高質量發展形成掣肘，但由于其影響大小受沿岸地形地貌、經濟社會發展情況等多方面影響，在國家重視的基礎上，各地也應充分考慮其地區性差異，因勢利導減輕不利影響，加大相關民生支出，以幫助平衡開發利用海岸帶資源和保護海岸帶環境之間的沖突。現階段，我國在相關領域建章立制的工作雖然取得了一定的進展，但實際情況卻遠不能滿足實際管理需要，這一問題亟待解決，在完善法規和制度機制建設時要恪守科學立法、民主立法、依法立法等社會主義法治理念和原則，特別是合法行政、合理行政、信賴保護和高效等行政法基本原則。

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