開發區城鎮建設用地供需預測與協調路徑研究

關鍵詞：開發區；建設用地；需求量；供需矛盾；新北區

中圖分類號：TU984.115 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）04-0012-07

黨的二十大報告中指出“推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節”。城鎮建設用地作為國土空間重要的組成部分，是人類生產、生活、生態活動的主要空間載體，對區域經濟社會發展起到關鍵的支撐作用[1-3]，決定了城鎮建設用地在國土空間規劃的重要地位。作為政府用以吸引投資、促進產業集聚、推動經濟發展而劃定的特定區域，開發區在中國經濟發展中扮演著重要角色，如國家級開發區對中國經濟的貢獻度較高，已經成為中國經濟增長的助推器。如2013—2017年連續五年間，國家級開發區貢獻的生產總值占全國比重在22.4%以上，2019年我國各類產業園區對全國經濟的貢獻達到30% 以上。開發區具有明顯的非農產業比重高與建設用地需求量大的特點。然而基于我國人多地少的基本國情，國土空間規劃中建設用地指標約束偏緊既是我國各級市縣，也是開發區面臨的普遍性問題。因此在建設用地開發與利用過程中，需要通過規劃和管理手段對土地供應與需求進行管控，避免資源浪費與短缺。路徑協調是一個動態的持續性的過程，要求規劃者根據最新的供需預測數據進行決策，所以如何科學合理的開展開發區城鎮建設用地需求預測，進而為國土空間規劃指標的分配提供依據，并提出現行規劃指標約束下的供需協調路徑與方案，成為保障開發區產業發展對建設用地需求的關鍵所在[4-6]。

已有研究中關于城鎮建設用地規模預測的方法較多，體系也較為完善，但多采用單一模型預測，局限性較大。常用的方法有趨勢外推法[7]、灰色系統模型[7]、回歸分析法[8-9]、神經網絡模型[1] 以及元胞自動機[10] 等。這些預測模型在具體用地需求預測中各有優劣。例如：趨勢外推法對數據量要求簡單操作容易，但無法考慮自然、社會經濟因素對建設用地的影響[1-2]；元胞自動機在城鎮建設用地的空間擴張模擬中適應良好，但是規模數量預測精度不高[6]。考慮到單一模型的局限性，基于多模型綜合的預測方法不僅可以綜合考慮社會經濟因素對用地需求的影響，還能在一定程度上提高預測的準確性，從而為土地資源的合理規劃和管理提供堅實的決策支持[11]。考慮到土地供給數據的可及性，現有研究對供需實際數量關系深入研究較少，多停留于需求預測階段或同時基于以往數據預測供給量，但近年來土地供給特別是建設用地受政策嚴格管控，數據本身具有無規律性并不適用模型預測。因此在供給量的預測上，嚴格結合短期現有的政策信息以及政府數據盡可能接近現實城鎮建設用地供給情況，進一步提高決策的可靠性。

本文基于定額指標法、回歸分析法、趨勢外推法和灰色GM（1，1）模型等多種預測模型方法，構建了多模型綜合的預測方法，據此對常州新北區2035 年規劃期末的城鎮建設用地需求進行預測，進而基于其規劃與政策等供給約束，提出基于供需矛盾的協調路徑建議。從而為研究區2035 年規劃目標的實現提供科學可行的用地保障，以促進區域經濟社會的高質量發展。

1研究區概況與數據來源

1.1研究區概況

常州市新北區地處常州市北部，全區總面積508.91km²， 下轄5 個街道、5個鎮。地理坐標介于北緯31°48’～32°03’，東經119°46’～120°01’之間。北瀕長江，與泰州市隔江相望，東與江陰市相鄰，西與揚中市、丹陽市接壤，南接天寧區、鐘樓區。2023年全區常住人口90.29萬人，戶籍人口63.89萬人。 新北區作為常州市重要的高新技術產業發展中心，國土空間開發強度高（其建設用地21127.17 hm2，占比41.51%），發展空間不足、產業用地供給不足、城市擴張受限成為制約新北區經濟社會發展的突出問題。這也是制約我國各類經濟技術開發區經濟社會發展的普遍問題，具有很強的典型性。

根據《常州市新北區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標綱要方案（2021—2025年）》，2035年全區經濟社會發展要實現地區生產總值在2020年基礎上實現翻一番，居民人均可支配收入在2020年基礎上實現翻一番以上，“十四五”期間新北區地區生產總值要達到2200億元以上，常住人口城鎮化率要達到75% 以上，這些表明新北區要實現經濟快速增長和城鎮化水平快速提高的目標，將需要大量的城鎮建設用地作為空間支撐。因此，合理規劃和高效利用城鎮建設用地，對于新北區實現區域經濟的持續健康發展至關重要。

1.2 數據來源

本文主要收集了研究區各類社會經濟數據、土地利用現狀數據與國土空間規劃數據。數據主要來源于常州市新北區2012—2018 年統計年鑒數據、2012—2018 年土地利用變更調查成果，以及新北區《常州國家高新區常州市新北區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標綱要》（以下簡稱綱要）、新北區相關專項規劃、《城市用地分類與規劃建設標準（GB50137-2011）》等相關資料。

2 研究方法

2.1 基于多模型綜合的預測方法

本文構建了基于多模型綜合的預測方法用于城鎮建設用地規模預測。該方法基于穩健預測的基本原則建立，其基本思想是首先采用定額指標法、回歸分析法、趨勢外推法和灰色GM（1，1）模型等多種預測模型開展初步預測，然后分別去除上述模型種預測結果的最高值與最低值，最后基于保留的預測結果取平均值后確定。該方法可以在不同視角上綜合考慮社會經濟因素對用地需求的影響，并避免極端預測值的影響，從而在一定程度上提高預測的準確性。該方法具體采用的模型方法體系如下：

2.1.3 趨勢外推法

趨勢外推法是一種基于時間序列分析的預測技術，它通過觀察因素隨時間的演變趨勢，來推測未來的發展方向。該方法本質上是一種以時間為自變量，以預測對象為因變量的簡單回歸分析[12]。該方法的優點是預測時所需數據量相對較少，但該方法采用的模型不涉及復雜的微分方程或灰色系統理論，而是簡單地利用歷史數據的趨勢來推斷未來的發展方向和可能的數值變化，預測結果精度的可信度相對較低[7]。

2.1.4 GM（1，1）灰色系統預測模型

GM（1，1）模型預測是將隨機、無規律的原始數據累加，生成有規律的數列，再通過累減還原預測目標年的建設用地面積數據[13-15]。這種方法不僅考慮了時間序列的連續性和動態變化，而且通過揭示了數據背后的內在規律。GM（1，1）模型是灰色系統理論中的一種預測模型，特別適用于少樣本、非線性、非穩態的系統，該模型一定程度上克服了趨勢外推法應用簡單回歸模型的不足。這種模型常用于時間序列數據的預測，尤其是在數據量不足或者數據質量不高的情況下。

2.2城鎮建設用地供給量確定方法

城鎮建設用地供給量主要受國土空間規劃方案種新增建設用地指標和規劃流量指標這兩類指標的約束，其中新增建設用地指標允許對非建設用地的占用，規劃流量指標則要求必須將農村建設用地拆除復墾后方可依據復墾為耕地的規模確定可使用的城鎮建設用地指標。將這兩類指標匯總后即為研究區可以使用的城鎮建設用地供給量。基于城鎮建設用地需求量與供給量測算結果，即可完成供需測算，進而提出相應的協調路徑建議。

3結果與分析

3.1城鎮建設用地規模需求預測結果分析

3.1.1基于不同模型方法的需求預測結果分析

（1）定額指標法需求預測結果本文首先基于GM（1，1）模型預測了研究區2035年人口數量，其結果如（表1）。可以看出，基于該模型的各歷史年份擬合值與實際值的相對誤差均位于（-0.05，0.05）之間，表明模型的精度較高，可以進行規劃期末人口規模預測。最終預測得到2035年的人口數量為111.4萬人。而后基于查詢得到的規劃人均城市建設用地面積指標（115 m²），二者相乘測算得到2035年的城鎮建設用地面積為12811 hm²。

（2）回歸分析法預測結果

由于建設用地規模的變化與城市發展以及城鎮化進程息息相關，本文共選取了城鎮常住人口、地區生產總值、第二、三產業產值、工業產值、房地產投資額等13個指標因子與城鎮建設用地面積進行逐步回歸分析。在排除共線性影響并剔除相關變量后，最終引入工業總產值與房地產投資額兩個因子（表2），模型擬合優度指標值調整后R2 為0.996，表明擬合效果較好。其中，工業總產值相關系數為0.746，房地產投資額相關系數為-0.290。

基于GM（1，1）模型分別預測得到的新北區2035年工業產值（表3）結果表明，模型的精度較高，可以用于前述多元回歸分析模型。

房地產投資額的GM（1，1）預測中除2014與15兩個年度因市場變化導致出現的極端異常值外（表4），其他年份的相對誤差均在低于0.15（模型分年份擬合精度大于85%），且隨后的四個年份呈有規律的變化趨勢，故將其保留。最后，基于前述多元回歸分析模型以及預測的工業產值與房地產投資額，測算得到2035年城鎮建設用地面積為17064.12 hm²。

（3）GM（1，1）灰色系統預測

基于GM（1，1）模型預測結果和相關系數如表5，可以看出灰色GM（1，1）模型預測結果與原始數值之間的相對誤差均在0.05以下，表明預測的準確性較高。

（4）趨勢外推法

基于時序回歸的趨勢外推法結果顯示（圖1），對數回歸模型的擬合優度最高（R²=0.8933），據此推算出2035 年新北區城鎮建設用地規模為16456.11 hm²。

3.1.2基于多模型綜合的預測結果分析

根據前述4種方法的預測結果（表6），基于穩健的統計思想分別去掉一個最高值和最低值后取均值，以減少極端值對預測準確性的影響。最終得到2035 年城鎮建設用地規模為16648.84 hm²。預測結果的分析顯示，不同的預測方法有其固有的優勢和局限性。其中定額指標法預測結果相對偏低，這主要是由于該方法主要基于歷史數據和現有標準進行推算，沒有充分考慮到未來可能的發展速度和模式變化。而應用回歸分析法進行預測時，由于部分年份的房地產投資額呈高速增長趨勢，以此為基準進行預測易導致對未來的增長趨勢估計過高，相應的導致2035年的建設用地預測規模偏高。

3.2建設用地供需矛盾分析結果

依據新北區土地利用現狀與規劃指標約束，假設2030-2035年上級每年下達的新增建設用地指標和規劃流量指標數量與現在保持一致，則以2020年為基期年，新北區至2035 年建設用地空間供給指標總量為2982hm²，其中新增建設用地規模指標1782hm²，規劃流量指標1200 hm²。另截止至2022年4月，新北區尚有502.533hm²流量指標未歸還，歸還率僅為62.31%。這一比例顯著低于上級確定的最少80% 流量指標歸還率標準。這不僅意味著新北區在土地管理方面存在明顯的差距，也暗示著該區域可能面臨無法申請新的規劃流量指標的嚴峻挑戰。根據城鎮建設用地的需求分析結果，預測得到新北區2035年城鎮建設用地面積需求規模為16648.84hm²。假設未來所有新增建設用地指標均作為城鎮建設用地，則存在以下兩種情境：

（1）若新北區未能找到挖掘更多流量指標國土空間供給潛力的路徑，現有供給潛力不足以歸還上一輪規劃流量指標情況下，無法申請新一批規劃流量指標。在這種情況下，由于全區2020年城鎮建設用地面積為12304.23hm²，疊加上1782hm²的新增建設用地規模指標，新北區2035年城鎮工礦用地總規模將達到14086.23 hm²，與16648.84 hm²的需求預測結果存在2562.61 hm²的差值；（2）若新北區能夠找到挖掘更多流量指標國土空間供給潛力的路徑，供給潛力足以達到歸還規劃流量指標情況下，可以申請新的規劃流量指標。在這種情況下，在上一情景的基礎上疊加1200 hm²的流量指標，新北區2035 年城鎮工礦用地總規模將達到15286.23hm²，與需求預測結果相比仍缺少1362.61 hm²。

基于以上兩種情境下的供需匹配分析結果可以明顯看出，在未來一段時間內，新北區建設用地需求量將大于供給量的現實不會改變，國土空間建設用地的供給潛力受限，新北區面臨著嚴重的發展空間瓶頸。在這種情況下，優化國土空間布局、集約利用土地、挖掘國土空間供給潛力、改善生態質量、探索適用于新北區自身的國土空間破局路徑，是新北區當前乃至未來一段時間內的重要任務。

4 對策與建議

土地供需受市場變化、政策調整、人口增減影響，具有較強的動態變化特性，而土地路徑協調需要土地供需變化進行調整，是一個持續性的過程。決策者要根據土地供需情況不斷調整土地利用策略，優化土地配置，提高土地使用效率，促進土地市場的健康可持續發展，避免土地資源浪費。新北區的土地困境和路徑協調問題是開發區普遍面臨的國土空間規劃問題，根據新北區建設用地供需預測及關系分析結果可知無論流量指標是否歸還，2035 年新北開發區城鎮建設用地供給均無法滿足未來城鎮建設用地的需求。因此本文嘗試基于金融推動、區域合作、土地供給側改革及低效用地盤活等角度，提出未來新北區國土空間規劃調整的政策與建議。

4.1探索新型信貸模式，助力土地開發流轉

金融等相關部門在推動低效用地再開發方面扮演著至關重要的角色[16-17]。政府應當積極介入，為致力于低效用地再開發的企業提供堅實的信用擔保，同時協調金融機構，按照合法的工業用地價格，提前提供必要的信貸支持[18-20]。這種支持不僅體現了政府的引導作用，而且強調了市場在資源配置中的決定性作用。通過創新金融產品，如“耕地保護貸”和“農地整治貸”等新型信貸模式，可以有效地盤活農村土地資源，促進土地資源的市場化運作[19，21]。同時，在保護耕地和生態環境的基礎上及時補充建設用地指標，不僅有助于提高土地使用效率，還能為土地資源的可持續管理和保護提供資金支持。

4.2探索飛地模式政策，實現區域互利共贏

飛地經濟模式作為突破土地資源制約、促進區域經濟協調發展的重要策略，正日益受到關注和重視。該模式實質上是地方政府在一定時期內將轄區內土地的產權進行讓渡[22-24]，既實現了發達地區短板資源的供給，也滿足了欠發達地區對創新資源的需求[25]。在高質量發展的框架下，未來一段時間，新北區可以參考浙江衢州綠海飛地（深圳）產業園、常熟（北京）創新中心等成熟案例，探索飛出地的飛地經濟合作模式。通過飛地經濟模式的探索與實踐，不僅能夠解決新北區土地資源制約問題，還能夠為區域經濟的高質量發展注入新動力，實現經濟、社會、環境的和諧共贏。

4.3鼓勵低效用地再開發，構建空間節地模式

盤活存量土地，促進低效用地再開發從提出到實施至今，在提高土地利用效率，減少對新增土地依賴性方面的成果有跡可循。利用多層建筑低下空間開發，廢棄工業用地再利用以及園區用地布局再調整等立體開發和綜合利用等方式，進一步增強國土空間的利用效率[28]。過程中政府需對區域內部建設用地進行調查，厘清低效用地分布與數量，初步對低效用地進行整合并通過降低開發成本、減少土地取得費或相關土地稅率的方式鼓勵投資者使用低效用地；推進低效用地再開發要求對建設用地的總量和強度開展雙控行動，嚴格控制建設用地總量和土地利用強度，迫使土地使用者尋求提高已有建設用地利用效率的用地模式[1-3，5]。通過低效用地再開發，推動節地技術和模式構建等方式，為城鎮的可持續發展提供基礎。

4.4推進土地供給側改革，建立空間平衡制度

土地供給側改革是實現高質量發展的關鍵舉措，它通過改革的手段推進土地結構的戰略性調整。這種改革的核心在于提升土地供給體系的適應性和靈活性，通過減少土地要素的無效和低端供給，擴大有效和中端供給，從而有效來緩解土地對城市社會發展制約的負面影響[26-27]。在高質量發展的大背景下，統籌劃定三條紅線，嚴守城市發展、糧食安全、生態保護的底線格局，鎖定建設用地總量[28-29]。其次，通過城鎮建設用地新增計劃規模與城鎮開發邊界外的建設用地減量相掛鉤，形成“以減定增、以增促減”的空間平衡機制[26，30-31]。這種機制不僅能夠促進了土地資源的節約集約利用，而且有助于實現土地利用結構的優化和土地利用效率的提升。針對新北區當前面臨的土地矛盾，推進土地供給側改革，成為未來新北區突破空間瓶頸的重要手段。這些措施為經濟社會的高質量發展提供堅實的土地資源支撐，更是實現新北區土地資源的可持續利用和區域發展的長遠目標的戰略布局。

5結語

本文基于定額指標法、回歸分析法、趨勢外推法、灰色GM（1，1）模型預測法等模型方法，構建了基于多模型綜合的方法對新北區城鎮建設用地需求量進行了預測。并結合新北區的土地供給潛力進行了供需匹配分析，結果表明，無論已使用的流量指標能否如期歸還，新北區現有建設用地供給均無法滿足未來社會經濟發展對城鎮建設用地需求。為了應對開發強度過高、發展空間受限、城市擴張趨近極限等土地問題，新北區需要在未來的發展策略中積極探索符合新北區實際的土地政策與制度，通過低效用地再開發、推進農村土地制度改革、創新區域經濟合作模式等方式，突破土地資源制約經濟發展困境、優化國土空間布局，為區域社會經濟發展提供良好的土地供應制度保障。同時，還需要在高質量發展的道路上邁出堅實的步伐。利用科技與創新驅動提高土地管理的智能化水平，支持土地政策的精準制定和實施。這將有助于新北區構建一個更加高效、協調、可持續的土地利用體系，為實現區域經濟的繁榮和社會的全面進步提供堅實的基礎。

（責任編輯：趙寶成）