“非糧化”背景下潛在耕地的空間管控研究

關(guān)鍵詞：潛在耕地；空間管控；非糧化；宜耕適宜性評(píng)價(jià)；江陰市

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2024）04-0053-08

“糧食安全是‘國(guó)之大者’”。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，確保18億畝耕地實(shí)至名歸。2022年中央一號(hào)文件明確提出“堅(jiān)持中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中”，2023年7月20日，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)首次提出要改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，將各類對(duì)耕地的占用統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理。自然資源部王廣華部長(zhǎng)在《切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)改革完善占補(bǔ)平衡制度》中指出：改革占補(bǔ)平衡管理方式，將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡擴(kuò)展到各類占用耕地均要落實(shí)占補(bǔ)平衡，由“小占補(bǔ)”變?yōu)椤按笳佳a(bǔ)”。2024年9月30日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》，為開(kāi)展耕地“大占補(bǔ)”實(shí)施工作提供了政策基礎(chǔ)。

自2010年以來(lái)耕地“非糧化”問(wèn)題已經(jīng)引起了專家學(xué)者的高度關(guān)注[1]，趙小風(fēng)等[2]認(rèn)為耕地“非糧化”的根本原因是種糧比較效益低下；孟菲等[3]認(rèn)為人工成本和種糧比較收益對(duì)耕地“非糧化”影響較大。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》提出對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)和用途管制，必須將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。對(duì)于如何防止耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地，謝花林等[4]認(rèn)為，可以通過(guò)優(yōu)化細(xì)碎化耕種方式的手段，減少耕地“非糧化”；孔祥斌[5]通過(guò)分析我國(guó)耕地保護(hù)政策動(dòng)態(tài)演進(jìn)與實(shí)施成效，提出“必須提升耕地資源資產(chǎn)化價(jià)值，才能激發(fā)億萬(wàn)農(nóng)民的耕地保護(hù)與利用動(dòng)力”。除了遏制耕地“非糧化”，在宜耕后備資源挖潛方面，研究者也做了大量的研究，例如：董廣龍等[6]采用極限條件法對(duì)山東耕地后備資源宜耕性進(jìn)行評(píng)價(jià)，許建偉等[7]通過(guò)建立宜耕行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)黃土高原典型縣域耕地后備資源進(jìn)行了空間分布和宜耕性評(píng)價(jià)，周浩等[8]采用“限制因子”法對(duì)黑龍江省耕地后備資源進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。由此可以看出，已有研究在遏制耕地“非糧化”、保護(hù)耕地和維護(hù)國(guó)家糧食安全起到了積極的作用，多側(cè)重在耕地保護(hù)存在的問(wèn)題、“非糧化”的成因、類型及解決對(duì)策等方面進(jìn)行有益探索。但關(guān)于“非糧化”耕地后期管控研究則相對(duì)較少，且對(duì)耕地“非糧化”的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向?qū)嵺`性不強(qiáng)，鮮少以“即可恢復(fù)和工程恢復(fù)”作為研究對(duì)象進(jìn)一步挖掘其實(shí)踐價(jià)值而進(jìn)行研究的。

基于此，本研究以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)，依據(jù)國(guó)土調(diào)查辦發(fā)〔2019〕7號(hào)文件，將耕作層未破壞、清理后可以直接恢復(fù)耕種的，或者對(duì)不能直接恢復(fù)耕種，需要采取一定的工程措施整治后才能恢復(fù)耕種的，定義為潛在耕地。具體表現(xiàn)為DLTB圖層屬性表中標(biāo)注即可恢復(fù)和工程恢復(fù)的地類，將其作為研究對(duì)象，評(píng)價(jià)其恢復(fù)為耕地的優(yōu)先度，或者宜耕的優(yōu)先度。在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上[9-12]，以江陰市為例，選取空間疊加、空間鄰接等分析方法，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)[13]識(shí)別潛在耕地可恢復(fù)成耕地的優(yōu)先度，并提出差別化的管控措施，對(duì)有效補(bǔ)充耕地面積，減少耕地“非糧化”有重要的現(xiàn)實(shí)意義，可為新時(shí)期國(guó)土綜合整治和地方政府差別化的管控措施提供決策參考。

1研究區(qū)域概況

江陰市位于江蘇省無(wú)錫市北側(cè)，是江蘇省省轄縣級(jí)市，位于31°40′34″～31°57′36″N，119°59′～120°34′30″E之間，屬亞熱帶季風(fēng)氣候。地處長(zhǎng)江三角洲太湖平原北部，北臨長(zhǎng)江、中倚群山、南通太湖，呈現(xiàn)“大江、淺山、多平原”的自然地理格局，適宜城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)種植，是奠定北部“枕山面江”城鎮(zhèn)空間與南部“圩田開(kāi)敞”生態(tài)農(nóng)業(yè)空間的重要基礎(chǔ)。全市有大小山體33座，呈北東方向分布，除定山海拔在273.8m以外，其他大都在200m以下；水系則屬于太湖水系，域內(nèi)河網(wǎng)羅織，縱橫河流1050條，長(zhǎng)達(dá)1450公里，其中錫澄運(yùn)河、白屈港、張家港河三條主要河流貫穿南北。

全市常住人口177.95萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率74.82%，下轄10個(gè)鎮(zhèn)7個(gè)街道。根據(jù)江陰市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2022版），全市共有245個(gè)行政村、2323個(gè)自然村，居民點(diǎn)以組團(tuán)式布局，分布比較零散，人均耕地不足0.2畝（按常住人口計(jì)算），農(nóng)業(yè)規(guī)?；N植較少。

依據(jù)2020年國(guó)土變更調(diào)查成果，江陰市潛在耕地面積12452.73hm²，占全市國(guó)土面積的12.61%；其中，工程恢復(fù)地類1913.25hm²，占潛在耕地面積的15.36%；即可恢復(fù)地類10539.48hm²，占潛在耕地面積的84.64%；其對(duì)應(yīng)的地類構(gòu)成及面積見(jiàn)表1。即可恢復(fù)類型占全市潛在耕地的絕大多數(shù)，涉及的主要地類是林地和坑塘水面，主要分布在南部的徐霞客鎮(zhèn)、西北部的利港街道、璜土鎮(zhèn)等，這部分潛在耕地耕作層未受破壞，恢復(fù)為耕地相對(duì)比較容易。工程恢復(fù)地類主要分布在周莊鎮(zhèn)、徐霞客鎮(zhèn)、云亭街道等，地類以林地為主，需要采取一定的工程措施，其恢復(fù)難度相對(duì)較大。

2研究思路與方法

2.1研究思路

本研究以化解“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)為引導(dǎo)，以潛在耕地為研究對(duì)象。故基于江陰市2020年國(guó)土變更調(diào)查成果，對(duì)潛在耕地的宜耕適宜性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并進(jìn)行空間布局和恢復(fù)次序的識(shí)別。在此基礎(chǔ)上，分別對(duì)宜耕適宜性和非宜耕適宜提出不同的空間管控措施。據(jù)此，為地域性識(shí)別宜耕后備資源空間恢復(fù)次序、劃分優(yōu)先整治區(qū)和儲(chǔ)備區(qū)，出臺(tái)差別化的“非糧化”退出措施提供思路，為地方政府制定潛在耕地管控機(jī)制提供參考。

2.2研究方法

2.2.1GIS空間分析法

采用ArcGIS中的空間鄰接的分析方法[15]，分析潛在耕地與農(nóng)村居民點(diǎn)、溝渠、河流、坑塘、水庫(kù)等圖斑的鄰接性；利用DEM數(shù)據(jù)、《耕地質(zhì)量更新與檢測(cè)成果》中的XJFDDY圖層，在ArcGIS中進(jìn)行空間疊加分析，分析潛在耕地受周邊圖斑類型的影響程度及受到的潛在威脅。

2.2.2評(píng)價(jià)分析法

（1）單因子評(píng)價(jià)法

以科學(xué)合理、因地制宜、可操作性為原則，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性角度出發(fā)，依據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》、《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》（試行）及前人的研究成果[16-18]，選取坡度、土壤pH值、耕作距離、灌排條件、潛在耕地與周邊耕地的集中連片程度、地址災(zāi)害、生態(tài)保護(hù)等指標(biāo)，構(gòu)建潛在耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并將指標(biāo)分為好、較好、一般、較差、差五個(gè)級(jí)別，見(jiàn)表2。

（2）綜合評(píng)價(jià)法

將各單因子的適宜性等級(jí)進(jìn)行疊加分析，運(yùn)用“木桶原理”，重點(diǎn)突出限制性因子對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響程度，即若一單因子存在強(qiáng)限制性，將直接制約該評(píng)價(jià)單元的適宜程度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)宜耕適宜性評(píng)價(jià)主要選取坡度（d）、耕作距離（fd）、灌排條件（c）、土壤pH值（pH）、地塊集中連片度（pc）、地質(zhì)災(zāi)害（h）、生態(tài)保護(hù)（e）等因子進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，坡度（d）、耕作距離（fd）、灌排條件（c）是初步適宜性評(píng)價(jià)的因子，依據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》（試行）構(gòu)建判斷矩陣，進(jìn)行初步適宜性評(píng)價(jià)；在其基礎(chǔ)上，再用土壤pH值（pH）、地塊集中連片度（pc）、地質(zhì)災(zāi)害（h）、生態(tài)保護(hù)（e）進(jìn)行修正，得到生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果。

①農(nóng)業(yè)耕作條件評(píng)價(jià)：農(nóng)業(yè)耕作條件是指土地資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜開(kāi)發(fā)利用程度[19]，需要滿足一定的坡度，適當(dāng)?shù)母骶嚯x，公式如下：

式中：G為農(nóng)業(yè)耕作條件；d為坡度；fd為耕作距離。

基于坡度和耕作距離，按照各自對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響程度，確定農(nóng)業(yè)耕作條件，構(gòu)建其判斷矩陣，見(jiàn)表3。

②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能指向的初步適宜評(píng)價(jià)：在農(nóng)業(yè)耕作條件評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步適宜性評(píng)價(jià)，公式如下：

式中：PS為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步適宜性等級(jí)；G為耕作條件；c為灌排條件。

基于農(nóng)業(yè)耕作條件和灌排條件構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能指向的初步適宜性評(píng)價(jià)的判斷矩陣，見(jiàn)表4。

（3）修正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)修正的基本思路為，在分析區(qū)域內(nèi)具體指標(biāo)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制性，對(duì)如生態(tài)紅線等禁止性指標(biāo)“一票否決”，考慮人類對(duì)自然條件的改造作用，從限制性因子的限制程度進(jìn)行判斷，從而確定適宜性等級(jí)。

本部分利用土壤pH值（pH）、地塊集中連片度（pc）、地質(zhì)災(zāi)害（h）、生態(tài)保護(hù)（e）四個(gè)因子進(jìn)行修正評(píng)價(jià)。根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步適宜等級(jí)分級(jí)結(jié)果，運(yùn)用柵格計(jì)算器，首先，疊加土壤pH值限制性因子，得到pH值限制性因子評(píng)價(jià)結(jié)果；其次，疊加地質(zhì)災(zāi)害限制性因子；再次，疊加生態(tài)保護(hù)紅線，將位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的區(qū)域，調(diào)整為不適宜區(qū)域；最后形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性限制因子評(píng)價(jià)結(jié)果。

將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性限制因子評(píng)價(jià)結(jié)果與地塊連片度進(jìn)行空間疊加分析，構(gòu)建判斷矩陣，得到最終修正后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，見(jiàn)表5。

3數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

研究過(guò)程中的土地利用數(shù)據(jù)采用江陰市2020年國(guó)土變更調(diào)查成果，DEM（ASTERGDEM）柵格數(shù)據(jù)來(lái)自地理空間數(shù)據(jù)云（分辨率為30m×30m），格式為GeoTIFF；經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)采用《江陰市統(tǒng)計(jì)年鑒》（2021年）。

相較于二調(diào)數(shù)據(jù)，全國(guó)第三次調(diào)查數(shù)據(jù)體現(xiàn)了精細(xì)化管理的空間治理導(dǎo)向，對(duì)部分地類進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，并增加了圖斑屬性注記，對(duì)由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而來(lái)的園地、林地等地類，增加了工程恢復(fù)、即可恢復(fù)等屬性標(biāo)注，系統(tǒng)地掌握了耕地儲(chǔ)備資源的基本情況[14]?；诖耍柚鶤rcGIS軟件，在國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中DLTB圖層，通過(guò)“種植屬性”字段提取“工程恢復(fù)”、“即可恢復(fù)”的地類圖斑。

4結(jié)果分析

4.1單因子分析

4.1.1坡度分析坡度的大小，直接影響耕地的質(zhì)量及耕地機(jī)械化、規(guī)?；角闆r。坡度越大，土壤的保肥能力越差，越不利于農(nóng)民耕作。全市潛在耕地的坡度集中在0°～6°，面積12212.49hm²，占潛在耕地面積的98.07%，其中0°～2°的潛在耕地占比高達(dá)60.71%，2°～6°潛在耕地占比達(dá)37.36%。

4.1.2土壤pH值分析

土壤pH值對(duì)農(nóng)作物的生長(zhǎng)起到?jīng)Q定性作用，將其確定為影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制性因子。全市的土壤pH值以中性為主，占潛在耕地總規(guī)模的97.98%，主要分布在徐霞客鎮(zhèn)、華士鎮(zhèn)、利港街道。

4.1.3耕作距離分析

耕作距離是耕作地塊到所屬農(nóng)村居民點(diǎn)之間的距離。根據(jù)農(nóng)業(yè)區(qū)位論，耕作地塊距離農(nóng)村居民點(diǎn)越近，農(nóng)民耕作的意愿和可行性越強(qiáng)，耕作地塊的利用程度也越高。通過(guò)GIS緩沖分析，在100米范圍內(nèi)，工程恢復(fù)、即可恢復(fù)地類占61.16%，其中工程恢復(fù)占8.40%，即可恢復(fù)占52.76%，說(shuō)明大部分潛在耕地主要分布在距離村莊較近的區(qū)域范圍。

4.1.4灌排條件分析

灌排條件是提高農(nóng)作物產(chǎn)量的有效途徑之一，灌排條件與地形地貌關(guān)系密切。全市潛在耕地的灌排條件較好，大部分潛在耕地都在距灌排設(shè)施100米以內(nèi)，占59.65%，距灌排設(shè)施大于200米的潛在耕地，占12.74%。

4.2綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

4.2.1農(nóng)業(yè)耕作條件評(píng)價(jià)

利用DEM，計(jì)算地形坡度，坡度越高越不利于耕作。耕作地塊距離農(nóng)村居民點(diǎn)越近，農(nóng)民耕作的意愿和可行性越強(qiáng)，耕作地塊的利用強(qiáng)度也越高。

依據(jù)表2的分類標(biāo)準(zhǔn)，分別生成坡度分級(jí)圖、耕作距離分級(jí)圖。將坡度分級(jí)圖與耕作距離分級(jí)圖進(jìn)行空間疊加，依據(jù)表3，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能指向的土地資源基礎(chǔ)，生成農(nóng)業(yè)耕作條件評(píng)價(jià)圖（圖3）。

4.2.2初步適宜評(píng)價(jià)

灌排條件指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中能夠提供可用的水資源或者排出多余的水資源，以保證正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到重要的保障作用。依據(jù)前文分析生成灌排條件分級(jí)圖，將農(nóng)業(yè)耕作條件評(píng)價(jià)結(jié)果與灌排條件分級(jí)圖進(jìn)行空間疊加，依據(jù)表4，得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性的初步結(jié)果（圖4）。

4.2.3修正農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)

在初步適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分別進(jìn)行土壤pH值（pH）、地質(zhì)災(zāi)害（h）限制性因子及生態(tài)保護(hù)紅線（e）禁止性因子的修正評(píng)價(jià)，得到農(nóng)業(yè)適宜性限制因子評(píng)價(jià)結(jié)果（圖5）。再將其與地塊連片度（pc）進(jìn)行空間疊加分析，得到最終的潛在耕地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果（圖6）。

綜上江陰市潛在耕地中，評(píng)價(jià)結(jié)果為適宜的面積為1192.50hm²，占潛在耕地總面積的9.58%，主要分布在利港街道西北、中部及東南部，月城鎮(zhèn)東部，璜土鎮(zhèn)西部及東部等區(qū)域；較適宜的面積為4938.12hm²，占潛在耕地總面積的39.65%，主要分布在徐霞客鎮(zhèn)北部、中部，璜土鎮(zhèn)中部、顧山鎮(zhèn)東部和西部等區(qū)域；不適宜的面積為2004.12hm²，占潛在耕地總面積的16.09%，主要分布在徐霞客街道南部、祝塘鎮(zhèn)西部、周莊鎮(zhèn)東南、中部及東南等區(qū)域，見(jiàn)表10和圖6。

4.3潛在耕地空間管控分析

江陰市潛在耕地中，即可恢復(fù)地類占比高達(dá)84.64%，這部分地類應(yīng)成為恢復(fù)耕地的主要潛力。

4.3.1潛在耕地適宜性分析

（1）即可恢復(fù)地類適宜性分析

即可恢復(fù)的地類多數(shù)耕作層未被破壞，且調(diào)整為園地、林地或其他農(nóng)用地的時(shí)間較短，其恢復(fù)為耕地的可行性比較高。

評(píng)價(jià)結(jié)果為適宜和較適宜的面積為5301.98hm²，占即可恢復(fù)地類總面積的50.31%，地類主要集中在其他林地、果園、可調(diào)整養(yǎng)殖坑塘，宜優(yōu)先將其恢復(fù)為耕地。在空間分布上主要以利港街道中部、璜土鎮(zhèn)東部及東南部、月城鎮(zhèn)西部、徐霞客鎮(zhèn)南部、顧山鎮(zhèn)中部及西北部為主，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）遠(yuǎn)離市區(qū)，農(nóng)業(yè)耕作條件相對(duì)較好，地塊集中連片度較高；同時(shí)也是即可恢復(fù)地類占比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），其恢復(fù)為耕地的基礎(chǔ)條件較好。

評(píng)價(jià)結(jié)果為一般適宜和較不適宜的面積為3645.68hm²，占即可恢復(fù)地類面積的34.59%，地類仍以其他林地、可調(diào)整養(yǎng)殖坑塘、果園為主。在空間分布上，主要以徐霞客鎮(zhèn)中部及南部、青陽(yáng)鎮(zhèn)南部、祝塘鎮(zhèn)西部、華士鎮(zhèn)北部及南部等為主。

評(píng)價(jià)結(jié)果為不適宜的面積為1616.39hm²，占即可恢復(fù)地類的15.34%，地類以其他林地、可調(diào)整養(yǎng)殖水面和果園為主。在空間分布上以徐霞客鎮(zhèn)中東部及南部、祝塘鎮(zhèn)北部及西部、華士鎮(zhèn)中部及北部、長(zhǎng)涇鎮(zhèn)中部及西南部等區(qū)域?yàn)橹鳌?/p>

（2）工程恢復(fù)地類適宜性分析

全市工程恢復(fù)地類占比較少，評(píng)價(jià)為適宜和較適宜面積828.64hm²，以其他林地、喬木林地、果園為主，主要分布在周莊鎮(zhèn)東北、西北及西南部、璜土鎮(zhèn)西部、徐霞客鎮(zhèn)西北及中部等區(qū)域。

評(píng)價(jià)為一般適宜和較不適宜面積672.31hm²，以其他林地、其他園地和喬木林地為主，主要分布在徐霞客鎮(zhèn)中部及南部、周莊鎮(zhèn)中部、青陽(yáng)鎮(zhèn)東部及南部等區(qū)域；評(píng)價(jià)為不適宜面積412.30hm²，主要分布在云亭街道北部，周莊鎮(zhèn)中部及東南部、徐霞客鎮(zhèn)北部等區(qū)域。

4.3.2空間管控分析

（1）即可恢復(fù)地類空間管控

針對(duì)即可恢復(fù)地類中的適宜和較適宜區(qū)域，空間管控宜以解決耕地保護(hù)與農(nóng)戶/企業(yè)之間的矛盾為主；通過(guò)適時(shí)出臺(tái)耕地“非糧化”保護(hù)相關(guān)政策諸如對(duì)農(nóng)戶/企業(yè)的種糧獎(jiǎng)懲、耕地保護(hù)補(bǔ)貼、退出補(bǔ)償機(jī)制等，對(duì)“非糧化”的農(nóng)戶或者企業(yè)進(jìn)行政策梳理、引導(dǎo)，使其意識(shí)到耕地保護(hù)的重要性，逐步退出。針對(duì)可恢復(fù)地類中的一般適宜和較不適宜區(qū)域，空間管控宜作為恢復(fù)為耕地的第二梯隊(duì)；在解決農(nóng)戶/企業(yè)保護(hù)耕地矛盾的基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮耕作條件、坡度等因素。

對(duì)于即可恢復(fù)地類中的不適宜區(qū)域，這些區(qū)域除受坡度、耕作條件影響外，還要考慮周邊建設(shè)用地、地質(zhì)災(zāi)害等情況。坡度大于15°且小于25°的區(qū)域，需考慮其恢復(fù)可行性；坡度大于25°的區(qū)域，需以保留現(xiàn)狀為主。

（2）工程恢復(fù)地類空間管控

工程恢復(fù)地類需實(shí)施工程才能恢復(fù)成耕地的情形，需大量的資金投入，在實(shí)施層面一方面要結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)濟(jì)可接受程度，另一方面要結(jié)合周邊地類情況。

對(duì)于工程恢復(fù)地類中適宜和較適宜區(qū)域，需結(jié)合周邊即可恢復(fù)地類、現(xiàn)狀耕地情況，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域土地綜合整治等工作，優(yōu)先劃分綜合整治區(qū)域。對(duì)于一般適宜和較不適宜區(qū)域，則宜作為綜合整治的備選區(qū)域。對(duì)于不適宜區(qū)域，則盡量維持現(xiàn)狀，防止不當(dāng)?shù)墓こ淌┕?duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成破壞。

（3）差別化分區(qū)管控策略

月城鎮(zhèn)、利港街道、璜土鎮(zhèn)三個(gè)區(qū)域中適宜性面積最大，且分布相對(duì)集中，應(yīng)將其列為優(yōu)先退出耕地“非糧化”的重點(diǎn)區(qū)域。利港街道、璜土鎮(zhèn)、徐霞客鎮(zhèn)、月城鎮(zhèn)、顧山鎮(zhèn)等區(qū)域，雖適宜和較適宜面積較大。但耕地保護(hù)壓力相對(duì)較大。后期應(yīng)以政策普及和宣傳為主，引導(dǎo)農(nóng)戶和企業(yè)有序退出耕地“非糧化”，作為耕地“大占補(bǔ)”的潛力區(qū)域；同時(shí)，結(jié)合潛在耕地周邊耕地和永久基本農(nóng)田分布情況，開(kāi)展土地綜合整治工程有序恢復(fù)。徐霞客鎮(zhèn)中東部及南部、祝塘鎮(zhèn)北部及西部、云亭街道北部及西部、華士鎮(zhèn)中部、東北及西北部、周莊鎮(zhèn)東北、中部等區(qū)域，其不適宜面積占較高，則要優(yōu)先考慮其退出耕地“非糧化”的可行性，可以向其他潛在耕地較大的區(qū)域予以適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5討論與結(jié)論

5.1討論

（1）江陰市隨著多年耕地“占補(bǔ)平衡”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩類項(xiàng)目的實(shí)施，多數(shù)地方的未利用地屈指可數(shù)，可復(fù)墾的建設(shè)用地也已復(fù)墾殆盡，且復(fù)墾成本也逐年增加。與已有的圍繞“可復(fù)墾建設(shè)用地”“未利用地”“工礦用地”等研究[20-22]相比，本研究聚焦?jié)撛诟?。此外，本研究更好契合了耕地“大占補(bǔ)”和“千萬(wàn)工程”的時(shí)代背景，識(shí)別出江陰市潛在耕地的宜耕適宜性類別、空間分布及實(shí)施時(shí)序，為其他地方宜耕后備資源的挖掘和指導(dǎo)地方綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施提供了新思路。

（2）本次研究結(jié)果與基于耕地管控剛性與彈性的空間劃定提出的耕地的分區(qū)管控措施[23]和基于耕地形態(tài)特征識(shí)別與優(yōu)化調(diào)控提出的“非糧化”耕地恢復(fù)調(diào)整方案具有相似的特征[14]。值得一提的是，本次研究視角更加微觀，以增強(qiáng)地方政府實(shí)施項(xiàng)目的可行性、提升“非糧化”空間管控的有效性為導(dǎo)向，為地方實(shí)施具體項(xiàng)目提供了普適性的理論借鑒和研究成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

5.2結(jié)論

（1）即可恢復(fù)中的適宜和較適宜區(qū)域，應(yīng)優(yōu)先作為調(diào)整恢復(fù)為耕地的區(qū)域，將其列為耕地“大占補(bǔ)”或“千萬(wàn)工程”的主要潛力對(duì)象；即可恢復(fù)中的一般適宜和較不適宜區(qū)域，應(yīng)作為恢復(fù)為耕地的第二梯隊(duì)。工程恢復(fù)中的適宜和較適宜區(qū)域可劃分為優(yōu)先整治區(qū)，后期結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)情況可采取具體不同的措施；一般適宜和較不適宜區(qū)域則可作為儲(chǔ)備區(qū)，不適宜區(qū)域盡量保持現(xiàn)狀。

（2）在糧食安全戰(zhàn)略背景下，耕地保護(hù)壓力日趨增加，各地都在尋找可用的潛在耕地，如簡(jiǎn)單粗暴地將“非糧化”耕地恢復(fù)為耕地，則有可能會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾。因此，應(yīng)以耕地保護(hù)的壓力情況為根本，識(shí)別出潛在耕地調(diào)整恢復(fù)的難易程度及優(yōu)先順序，制定差別化的空間管制措施，分區(qū)、分類、分時(shí)序?qū)嵤?/p>