鄉村振興背景下村集體經濟參與基層治理的創新路徑

摘要：黨的二十大報告強調要 “發展新型農村集體經濟”，這既是新發展階段推動實現共同富裕的有效抓手，更是構建基層社會治理共同體不可或缺的主體力量。在全面推進鄉村振興戰略要求下，創新集體經濟組織參與基層社會治理的理念與模式，已成為推動實現社會治理現代化的必然路徑。本文以深圳市福田區集體經濟組織 （股份合作公司）參與城中村治理的創新實踐為樣本，在闡述集體經濟壯大與基層善治發展的耦合邏輯基礎上，深入剖析了集體經濟組織在參與基層治理工作中面臨的機制不暢、人才匱乏、信息壁壘等現實問題，并針對性地提出股份合作公司參與基層治理的組織振興、人才振興、技術賦能、品牌塑造、資源整合等實踐創新路徑，旨在為我國其他地方引導集體經濟參與基層社會治理提供有益的借鑒和啟示。

關鍵詞：鄉村振興；集體經濟；股份合作公司；基層治理創新

發展集體經濟組織不僅是推動實現農村共同富裕的重要途徑，也是實現鄉村振興戰略的有力支撐，更是化解社會治理問題的有效抓手，對推進實現中國式現代化建設至關重要。在我國的城市化發展中，傳統集體經濟發展面臨著土地、資金、管理、人才等困難，[1]并隨之陷入城中村治理等多項難題。為破解集體經濟發展和基層治理的桎梏，20世紀90年代初，深圳經濟特區通過股權改革，建立了城市型社區股份合作公司，釋放了大量活力資源。由于特殊的歷史背景，股份合作公司憑借宗族關系、人脈信息等優勢，在參與城中村基層治理工作中起到了不可替代的作用，[2]是深圳市打造社會治理現代化樣本城市的重要主體力量。

作為深圳市城中村較為集中的區域代表，為加速推動城中村基層治理重心下移，加快構建城中村治理共建共治共享的新格局，打造獨具特色的城中村綜合治理新樣本，福田區先行先試，于2016年首次發布 《深圳市福田區支持股份合作公司發展的若干政策》，從政策設計層面將股份合作公司引入基層社會治理格局，以福田區15家股份合作公司為樣本，開展了多項治理創新實踐，收到了一定的治理效果。然而，在進一步推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，以及在深化落實鄉村全面振興戰略的過程中，股份合作公司面臨著參與基層治理機制不暢、人才匱乏、信息閉塞等問題，如何引導其強化主體責任，主動創新參與基層治理的理念、機制、模式等，已成為深圳市加快推進社會治理現代化的新命題。

一、福田區集體經濟壯大與基層善治發展的耦合邏輯

集體經濟壯大與鄉村善治發展及城市統籌 “發展與安全”兩大核心主題息息相關，兩者之間蘊含著互為促進、相輔相成的耦合邏輯，共同構成了推進新時代鄉村全面振興的 “雙翼”，有利于構建福田區發展活力與秩序并存的現代化良性共治新局面。

（一）集體經濟組織是推進社會治理現代化不可或缺的重要主體

黨的二十大報告指出，提升社會治理效能要健全共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。[3]股份合作公司作為社區居民集體利益的代表，20多年來，在加快福田區城市化進程、推動集體經濟轉型、改善民生福利、維護基層和諧穩定等方面發揮了重要作用，已成為推動社區善治發展的重要主體力量。新形勢下，股份合作公司應充分履行參與基層治理的主體責任，依托集體經濟發展的牽引和帶動作用，更深度地參與、鞏固和深化城中村治理成果，提升基層治理效能。

（二）參與基層治理工作是集體經濟實現創新發展的有效路徑

在推進城市現代化建設的過程中，村集體經濟組織的發展面臨著一些內憂外患的問題。例如，福田區各股份合作公司仍以傳統的租賃經濟為主，其發展理念和模式都迫切需要轉變。要加快落實習近平總書記提出的 “發展新型集體經濟，走共同富裕道路”新要求，[4]就不能只瞄準集體經濟增收這一單一目標，而應該更加注重在推進福田區基層善治發展過程中，充分發揮集體經濟組織的特殊優勢和主體作用，在創新參與基層治理模式的過程中破解集體經濟組織的發展困境，為其營造穩定有序的發展環境，實現新型集體經濟發展、鄉村振興和善治發展的良性循環格局。

（三）兩者融合、同步發展是打響特區優秀治理品牌的典型示范

當前，深圳市面臨粵港澳大灣區建設和先行示范區建設兩大歷史性機遇，福田作為中心城區，是深圳城市品牌形象的重要代表，必須將城中村治理作為建設高品質典范城區的基礎性工程和重要突破口予以推進。福田區股份合作公司參考城中村基層治理模式是在深圳中心區的特有條件下發展起來的，其發展成敗關系到深圳是否能發揮核心功能作用。因此，加快創新股份合作公司參與基層治理的新理念、新模式，有利于打造福田區基層治理的樣本典范和品牌優勢，為全國各地集體經濟組織助力推進社會治理現代化提供路徑參考和借鑒。

二、福田區集體經濟組織參與基層治理的現狀與問題

福田區城中村人口的快速涌入導致基層治理超負荷運轉，人口規模大、受教育程度參差不齊、人口流動性大、人口結構復雜，這給福田區基層治理帶來了巨大挑戰。與此同時，受制于房屋規劃不科學、人口密度過高、政府投入資源有限、政府與集體經濟組織邊界不清等問題，衍生出一系列基層治理的新問題、新矛盾，既影響股份合作公司落實主體責任的積極性和參與度，也制約福田區打造共建共治共享新格局的進程。

（一）股份合作公司參與基層治理的機制不暢

總體來看，由于政府對股份合作公司參與基層治理的定位模糊、權責不清，致使其參與治理的合法性、積極性和能動性不足，主要表現在：第一，股份合作公司參與基層治理缺乏明確的法律規范機制，且在參與中話語權不夠，如在村道改造、管網改造等治理事務中缺乏對方案設計、工程把控、質量評價等方面的話語權；第二，股份合作公司集體股權虛置且激勵機制扭曲。[5]股份合作公司的集體股份普遍占比高達51%，集體股權虛置，缺乏明確的所有權主體，導致公司在城中村環境衛生、道路改造等方面不得不嚴重依賴政府補貼，難以通過提高自身發展能力、健全內部治理結構來解決繁重的社會治理負擔；第三，股份合作公司基層治理的相關支出與股東分紅存在矛盾，[6]致使公司高管團隊在城中村基層治理的相關投入方面未必能夠全部獲得股東代表的支持與通過，影響了城中村治理效率；第四，政府的資金支持不足。股份合作公司參與城中村治理的經費來源于政府 “1+6”政策扶持體系，但這種單向性的補貼額度總體較低，致使股份合作公司參與基層治理的支出壓力較大。

（二）股份合作公司參與基層治理的人才資源匱乏

當前，由于人力有限，福田區多項基層治理事務仍主要依托股份合作公司落實和執行。但股份合作公司關于現代企業管理及基層治理所需要的專業人才儲備、引進、激勵等制度皆不健全，致使其在參與基層治理中缺乏有效創新和持續創新。原因在于：第一，公司現有高管多數為選舉產生，主要是村內具有號召力和社會影響力的人員，普遍缺乏基層治理領域的專家型、技術型人才，[7]導致城中村基層治理創新能力和動力不足；第二，引進外來高層次人才困難，雖然政府出臺了一系列引進碩士、博士等高層次人才的政策措施，但很少也很難有高層次人才進入封閉的股份合作公司就業；第三，人才激勵制度不健全。單一的租賃經濟發展模式本身無法為高層次人才提供用武之地，加之多數公司尚未涉及股權改革，股權管理采取 “生不增，死不減”的辦法，新進人才不能參與分紅，也沒有高薪，因此難以吸引和留住人才。

（三）與網格員的基層治理數據共享機制尚不完善

目前，福田區城中村大多采取網格員管理機制，網格員負責安全巡查、信息統計、安全宣傳和隱患上報等多項工作，是基層治理體系中的重要管理角色。然而，福田區城中村的網格員與股份合作公司的信息共享機制尚未打通，存在大量重復工作，缺乏協同效應，主要體現在：一方面，城中村網格員存在數量嚴重不足、工作任務繁重、工資待遇低、流動性大等問題，影響了網格員登記信息質量；另一方面，社區網格員一般采取 “垂直管理、多采多獎、督查督辦”的管理模式，這就決定了社區網格員與股份合作公司的消防巡查、治安巡查等工作相互獨立運行，存在重復投入、重復工作、重復采集等問題。究其根源，在于福田區城中村治理的數據底座不健全，智能化治理水平有待進一步提升。股份合作公司在參與基層治理工作中，人員、資源、數據無法實現整合與共享，治理底數不清、社情民意了解不深入、解決問題不及時等基層治理難題長期存在，影響基層治理效能。

三、福田區集體經濟組織參與基層治理的創新路徑

新階段，在高質量發展的背景下，面對深入推進國家治理體系和治理能力現代化的偉大目標和全面推進鄉村振興戰略的新要求，福田區必須清楚認識到，發展新型集體經濟是推進城市治理現代化的內在要求和必然路徑，要加快將股份合作公司的發展納入城市治理體系和治理能力現代化建設的布局中，以組織振興促黨建引領基層共治，以人才振興強經濟發展和社會善治的智庫力量，以技術賦能為股份合作公司參與基層治理增速賦能，以品牌塑造提升股份合作公司參與基層治理的示范效應，以資源保障增強股份合作公司參與基層治理的共識行動，助力推動深圳市朝著建設中國特色社會主義先行示范區的方向奮勇前行，努力打造社會主義現代化強國的城市范例。

（一）強化組織振興，把穩黨建引領福田基層共治的“定盤星”

黨的二十屆三中全會審議通過的 《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，要 “加強黨建引領基層治理”。[8]習近平總書記也強調：“實施鄉村振興戰略，各級黨委和黨組織必須加強領導。”[9]福田區應深化推進組織振興的引領作用，持續釋放基層黨建紅利，完善多元共治各方的權責體系、考核與激勵機制等，為股份合作公司參與城中村治理工作提供良好的政策渠道和發展環境。

1.完善黨建引領股份合作公司參與基層治理的工作機制

首先，完善福田區各村黨員積分管理機制。健全股份合作公司及其轄區企業的黨員信息數據庫，完善黨員與群眾掛點聯絡機制，為黨員分配一些治安防控、環境衛生、垃圾分類等任務，實現黨員帶頭作用；其次，健全福田區城中村 “黨建+網格”治理機制。鼓勵街道辦黨組織與股份合作公司的黨組織提供資源清單和需求清單，開展雙向認領，相互提供服務，[10]深化推行 “在職黨員進社區”工作機制，切實為居民辦實事、解難題，夯實股份公司黨建引領基層治理的民眾基礎；最后，落實黨風廉政建設主體責任。將股份合作公司黨風廉政建設作為 “一票否決”項納入績效考評體系，強化考評結果在干部任用、評先選優、薪酬福利等方面的應用，增強廉政意識。

2.依托黨建引領深化對股份合作公司 “放管服”改革

首先，明確責任主體，厘清股份合作公司參與基層治理的權責清單。在一些政府需要股份合作公司發揮作用的領域，通過政策、補貼等方式提升股份公司參與的話語權和積極性。同時，暢通股份合作公司參與基層治理的信息報送、問題反饋和協商解決渠道，減少共治過程中的 “踢皮球”現象；其次，優化績效體系，提升股份合作公司參與基層治理的主體意識。在股份公司參與城中村基層治理的重點領域完善基層治理績效考核體系，實施全員考核和問責機制；最后，創新補貼模式，激發股份合作公司參與基層共治的活力。一方面，完善 “以獎代補”激勵制度，[11]對股份合作公司有能力獨立完成的基層治理事項，采取 “基本補貼+高額獎勵”方式予以支持；另一方面，加強對 “以獎代補”資金的督導，每年圍繞股份公司開展城中村基層治理的履職績效等進行評比和獎勵，切實提高示范帶動效應和監督實效。

（二）強化人才振興，壯大股份合作公司參與基層治理的生力軍

1.建立促進集體經濟發展的多層次人才培養體系

首先，試點推進村組集體經濟職業經理人運營模式。在條件成熟的村 （社區），引進一批適應現代經濟發展需要的復合型、戰略型和創新型職業經理人；[12]其次，提升基層人員綜合能力。選優配強村組集體經濟發展的 “頭雁”隊伍，注重培養股份合作公司中高層和村兩委干部在產業規劃、投融資、管理創新等方面的專業能力；最后，探索成立全區新型農村集體經濟高質量發展咨詢顧問團隊。吸納能力強的村書記、企業家以及 “三農”專家等作為成員，為集體經濟發展把脈。

2.創新城中村基層治理人才的引入與發掘機制

首先，健全股份合作公司參與基層治理人員的專業培訓機制，圍繞城中村的治安、消防、智能化設備應用和專業管理知識等方面，對股份合作公司的網格員、信息員等展開培訓，提升公司安保隊伍治理能力；其次，強化技術人才聯合培養。積極聯合高校、社會組織、保安公司、物業企業等單位，采取兼職或者專家咨詢方式，為股份合作公司參與基層治理提供人才智庫；最后，完善股份合作公司內部人才的發掘與認定機制。加大對現有留學生、碩士、高職稱人員的晉升與培養。

（三）強化技術賦能，健全股份合作公司參與基層治理的智慧網絡

1.拓展股份合作公司參與基層治理的信息閉環交流網絡

首先，完善與社區網格員的信息共享機制。完善城中村智慧治理數據平臺，推動雙方核查的治安、消防等安全隱患信息互通和智慧安防，“雙管齊下”推動實現矛盾隱患早發現、早預警、早處理，形成 “發現問題—上報問題—處理問題”的閉環管理；其次，建立雙方定期溝通機制。完善月度溝通會或安全信息交流會制度，明確信息溝通責任人，消除雙方 “信息孤島”，降低信息不對稱帶來的基層治理滯后、重復工作等問題；最后，建立股份公司與網格員的雙向評價機制。針對城中村消防安全管理履職與績效等工作定期開展雙向評價，通過 “以評促建”推動雙方協同合作。

2.創新股份合作公司矛盾糾紛預防調處綜合化解機制

一方面，搭建矛盾糾紛 “一站式”化解平臺。借鑒桐廬縣信訪代辦服務和 “一站式”矛盾化解經驗，建立統一領導、綜合協調、部門負責、分類處理的制度規范，按照 “一體化運行、模塊化協同、社會化參與、法治化標準”打造聯合接待與矛盾化解調處中心，推行 “一站式接待、一攬子調處、一條龍服務”工作模式，實現城中村居民 “最多訪一次”；另一方面，完善村民矛盾反饋與訴求表達機制。拓寬村民合理利益訴求和表達的渠道，引導村民廣泛參與城中村安全隱患、違法行為等的有獎舉報，并推動與智慧福田App的信息對接，同時，對于村內的不法行為和惡性事件，堅持正面引導與負面曝光相結合的發布機制。

（四）加快培樹典范，打造股份合作公司參與基層治理的亮點品牌

1.深度發掘，打造一批 “農文旅融合”品牌

首先，高位謀劃農村文旅產業板塊。支持股份合作公司探索成立文旅集團，統籌開發全區優質文化旅游資源，構建專業的文旅產業、營銷平臺，打造一年四季 “日+夜”特色游、區域特色品牌線路、衣食住行游購娛一體融合發展的文旅產業鏈；其次，培育做精 “土特產”品牌。培育 “一村一品”，做精鄉村特色產業，打造區域標簽品牌，構建高端女裝、空間設計、綠色金融、科技創新等領域特色產業新集群，融合推出 “福田優品”；最后，重點打造商業街品牌。充分釋放城鄉環境整治、美麗鄉村建設等生態振興紅利，對形成規模的商業物業可通過適當降低租金價格、延長租賃合同期等方式，借助市場力量提升形象、做 “旺”地段、“養”好資產，提升集聚性、規模性經營增收效應。

2.文化振興，提升福田 “三治融合”品牌效應

首先，優化福田區新時代村民自治的頂層設計。充分發揮村規民約在城中村居民自治、有效基層矛盾中的 “調節員”作用，支持股份合作公司適時調整和明確村規民約的文本內容和適用對象，結合實際將外來流動人口納入村規民約的制定主體和約束對象中；其次，深化村級文明實踐 “黑紅榜單”制度。由股份合作公司牽頭，鼓勵村民簽訂遵守村規民約承諾書，將文明積分榜、“紅黑公示榜”等制度與公辦學位、資金獎勵、評優評先等工作掛鉤，真正樹立起村規民約的權威性和激勵作用；最后，引導城中村特色優秀文化與現代都市文化融合。支持股份合作公司、民間文化機構、文化學者等合作開展對各村文化史料的挖掘、修訂、錯誤更正等工作，鼓勵村民積極參與地方文化活動，促進村落獨特優秀傳統文化的傳承和傳播，提升文化底蘊和軟實力。

（五）加強資源整合，凝聚股份合作公司參與基層治理的利益共識

1.以政府補貼為杠桿，構筑股份合作公司參與基層治理的資金閉環

首先，要實現 “財政”自主，股份合作公司應加強獨立賬戶的運作與管理，公開公司參與基層治理的資金來源和去向，真正賦予基層股民知情權和監督權，用 “陽光”財政打造清廉的財政體系；其次，要善用政府資金，通過合理的投資和運作，盤活資金活力，以經濟自強 “反哺”基層治理投入和公共服務供給，讓居民切實體會到社區福利，提升居民參與基層治理的能動性；最后，設立社區公共服務發展基金，利用 “節流”資金未雨綢繆，加強對基層治理突發事件和金融漏洞等風險的系統防控，從資金鏈兩端構筑基層治理的 “資金閉環”，實現股份合作公司運營效益擴大、社區居民福祉提升和基層治理優化 “三贏”的局面。

2.以股權改革為切口，營造股份合作公司與村民協同共治集體行動

首先，通過多元化股權設置加快清理 “僵尸股”，讓真正與社區發展休戚與共、利益相關的股民充分利用手中的股權去支持和參與城中村治理和發展；其次，通過多元化股權改革喚醒 “沉默”的大多數，廣開言路，集思廣益，讓真正有想法、有需求的股民參與到股份合作公司的發展和社區基層治理服務的重大決策中去；再次，優化股份合作公司選舉機制，引導股民充分行使民主決策和自治權利，避免高層連任現象，既強化廉政風險防控，又推進選賢任能，讓真正有管理能力和發展宏圖的人帶領社區走向和諧安定和穩步向好；最后，通過股權改革優化分紅機制，在促進股份合作公司做優做強的基礎上，釋放更多股民紅利，以利益為驅動，調動股民參與社區發展的主體意識和行動，構建共治共享、和諧美好的基層治理 “利益共同體”。

四、結束語

黨的二十屆三中全會強調，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。在邁向社會主義現代化強國建設的新征程中，以深圳市福田區股份合作公司為代表的集體經濟組織要樹立大改革、大發展的思維，發揮自身的角色功能和治理優勢，破解參與基層治理中的機制不暢、人才匱乏、信息壁壘等現實難題，以黨建引領明方向、以人才振興為動力、以技術賦能為支撐、以品牌打造為手段、以資源整合為保障，扎根推進基層社會治理的各項具體事務，深耕新時代鄉村振興的各領域，切實推動實現新型集體經濟發展壯大與基層治理現代化互為支撐、同頻共振，為以中國式現代化推進強國建設和民族復興貢獻應有力量。

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