多源流視域下網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯探究

摘要：在數字信息時代，網絡輿情作為一種新型政治參與形式，在涉及公共利益的重要議題和議程設置中發揮著越來越關鍵的作用。本文基于多源流理論，分析 “鄭州地鐵5號線事件”，探究網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯。分析發現，在問題流中，焦點事件的注意力聚焦能夠引起相關指標動態變化；在政策流中，專家學者和意見領袖針對議題提出相關觀點和政策建議，豐富 “政策原湯”；在政治流中，國民情緒、媒體傳播以及政民互動相互作用，共同影響政策的制定。網絡平臺為三流匯聚提供空間，政策之窗開啟，政策企業家抓住機會推動社會問題提上政策議程。根據多源流分析所得出的結論，從輿情監測與分析、輿情引導、輿情回應三個方面優化策略，實現政策議程設置的民主性、科學性與合理性。

關鍵詞：網絡輿情；政策議程；議程設置

政策議程是決策的邏輯起點和首要環節，其將社會存在的種種問題依據重要性進行排序，最后篩選出值得關注、解決的問題。[1]隨著互聯網技術的飛速發展，網絡輿情成為一種新的表現形式，影響著政策議程設置，有效地推動各層級及地方政府治理政策的制定。[2]同時，由于網絡的虛擬性、匿名性以及信息傳播的迅速性，一些突發事件或熱點議題可能會被夸大或惡意歪曲，擾亂社會秩序，帶來消極影響。在這一背景下，探討網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯，引導網絡輿情發揮正確作用具有重要的現實意義。因此，本文以多源流理論為研究框架，結合 “鄭州地鐵5號線事件”這一典型案例，對網絡輿情與政策議程設置的關系進行深入剖析。從問題流、政策流以及政治流進行分析，闡明網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯，以網絡時代政策議程設置的分析視角，優化網絡治理政策體系。

一、網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯及框架

（一）網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯

1.政府支配主導到多元主體互動的制度變遷

從歷史的角度來看，我國政策議程設置的內在邏輯經歷了從以往的政府支配主導到多元主體互動的制度變遷。以往，我國的政策議程設置是以政府為中心的治理結構，政府發揮決定性作用，其決策過程相對封閉，公眾的參與度較低。但隨著我國政治體制的不斷改革與深化，政府開始賦予公民更多的權利和參與決策的機會。新時代下，公民的自主自律意識逐步覺醒，他們開始積極參與公共領域和公共政策的產生、運作及監督過程，多元主體集體行動的政策議程設置過程逐步完善。

2.網絡媒介平臺成為民意表達的重要開放場域

隨著我國網絡社會的不斷發展，獨立于現實之外的主體之間的互動網絡逐漸形成，虛擬空間下的網絡媒介和平臺成為民意表達的重要開放場域。突發事件發生后，公眾可以通過網絡平臺平等地提出意見，表達真實的想法與需求，媒體在其中起著信息傳遞和輿論引導的助推作用。專家也可以在網絡平臺上發表自己的看法和建議，從而增強公眾對于某一議題的關注度，影響政府對該議題的重視程度。通過分析網絡輿情走向，政府可以更好地了解民意和社會需求，及時調整政策方向，提高政策的針對性和實效性。網絡平臺為政府決策提供了更加多元化的信息來源，也為民眾參與政策制定提供了更多渠道，有助于形成更加合理和民主的政策議程。

（二）多源流視域下網絡輿情觸發政策議程設置的邏輯框架

多源流理論自提出以來，便被廣泛地運用在政策相關領域。金登認為，政策議程的設置存在三條源流：問題流、政策流、政治流。[3]其中，問題流指決策者關注并界定問題的過程。通過各種機制—指標、焦點事件和反饋，使問題引起決策者的關注；政策流涉及學者、國會委員會委員等人員，他們共同對某一政策領域中的問題進行關注并提出建議；政治流包括國民情緒、媒體傳播、政府本身等。政治流中提到，在國民情緒促進項目提上政策議程的過程中，公共輿論的變化或廣泛的社會運動是國民情緒最為普遍的表達形式，確定了公共政策的基本范圍和方向。當三個源流都具備后，政策之窗就有了打開的可能性，政策企業家就可以抓住機會，針對問題提出可行的解決方案。

新時代下，隨著我國民主化的推進以及互聯網的快速發展，公眾通過互聯網表達自身訴求、參與公共政策制定的熱情愈發高漲，這為多源流理論在我國的運用提供了一個可行的政治環境。因此，本文以多源流理論作為分析框架，進行本土化改造，最終形成以下框架來闡述網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯 （詳見圖1）。問題流中，當突發事件發生后，信息在網絡平臺 （如微博、百度等）快速傳播，形成焦點事件，引發網絡輿情對問題的共識和壓力，造成相關指標變動；政策流中，網絡輿情引起專家學者及意見領袖的關注，并圍繞這一問題發表自己的觀點和想法，豐富政策建議和備選方案；政治流中，網絡輿情推動了政府與公眾之間的互動和溝通。網絡為公眾意見表達提供了平臺，而媒體在網絡輿情中具有引導作用，能夠傳播信息，有效引導公民關注和思考問題。同時，政治家可以通過社交媒體平臺上的網絡留言板感受國民情緒的變化，從而采取行動策略，解決公眾問題，保障民生安全。最終，三流匯聚，政策之窗開啟，推動政策議程設置。

二、案例研究：以“鄭州地鐵5號線事件”為例

“鄭州地鐵5號線事件”作為近年來具有突發性和較大社會影響力的事件，受到了社會各界的廣泛關注并引起網絡熱議，最終，河南省人民政府出臺了 《河南省城市軌道交通運營突發事件應急預案》。通過對該案例展開研究，可以更全面地了解網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯，為今后類似事件的應對和政策制定提供有益啟示。接下來本文將從問題流、政策流和政治流三個層面對該案例展開分析。

（一）問題流：焦點事件、指標變動

焦點事件與指標變動：焦點事件的發生往往能夠吸引更多民眾的注意，并迫使其參與其中，使其對某一社會問題的注意力快速提升。[4]2021年7月20日，鄭州遭遇了歷史罕見的特大暴雨天氣。多名乘客被困在地鐵5號線上，政府和相關部門收到群眾求救信息后迅速展開緊急救援。不幸的是，經全力施救，仍有12名乘客遇難。事件發生后，在網絡平臺引發高度討論。焦點事件的關注度可以通過指標來進行反饋。[5]在7·20當天，關于鄭州地鐵相關內容搜索的百度指數飆升至96380。在隨后的15天內，日平均關注指數約為17204，持續居高不下。通過數據可知，本次事件引發了強烈的社會關注，反映出鄭州市城市軌道系統及基礎設施薄弱、應急預案不完善等問題，相關議題亟須加快進入政府議程。

（二）政策流：專家學者、意見領袖

專家學者與意見領袖：專家學者具有專業的研究能力，其對政策問題的分析與評價往往具有較高的可信度和說服力。事件發生后，他們能夠深入研究和客觀分析，提出科學合理的政策觀點和建議。意見領袖在網絡輿情中扮演著 “放大器”和引導者的角色。他們往往具有較大的影響力，能夠代表公眾聲音，將民眾的急切訴求反饋給決策者。在網絡空間中，專家學者與意見領袖的言論往往能夠引起大眾關注，并通過媒介的轉發和傳播，形成輿情的聚集效應，吸引政府注意力，促使決策者更加重視相關議題。

在本次事件中，專家學者及意見領袖的建議和主要觀點詳見表1。

（三）政治流：國民情緒、媒體傳播、政民互動

國民情緒：通過互聯網渠道，公眾可以更加便捷地表達自己的意見和訴求，促進政策的民主化和公眾參與度的提升。本次事件中，從收集到的數據來看，中性情緒占比72.34%，正面情緒占比4.52%，負面情緒占比23.14%。其中，大部分群眾對于該事件的發生呈現震驚、悲傷、同情等情緒，同時，對政府的及時救援行動表示贊賞和感激，但也有部分群眾展現出不滿情緒。公眾對地鐵運營方是否盡到了安全責任提出了質疑。他們紛紛在社交媒體上表示，希望有關部門加強軌道交通防汛工作，完善應急預案，確保地鐵設施的安全性和應急響應能力。

媒體傳播：媒體在其中起著信息傳遞、報道以及輿情引導作用。數據截止到7月25日，已有104家媒體進行跟蹤報道。一方面，媒體及時、準確地報道地鐵救援的進展情況和相關信息，為公眾提供了權威、可靠的消息來源，能夠幫助公眾了解事態的全過程；另一方面，媒體還具有輿情引導作用。通過深入分析和評論引導公眾對事件的認識和理解，以及對責任追究、救援行動和防范措施等方面的共識。同時，向公眾介紹災害防范知識、應急處置方法等，提高公眾的安全意識和應對能力。

政民互動：2016 年，國務院辦公廳發布的 《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》明確強調，要進一步做好政務輿情回應工作。事件發生后，中國氣象局、鄭州公安局等政府部門在微信公眾號等平臺詳細解釋了救援行動的組織和進展情況，回應公眾關切。同時，收集并匯總公眾建議和需求，發布救援資源的調配情況、捐款渠道和志愿者招募信息，提供援助和服務。

（四）多源流耦合

最終，三源流匯集，政策之窗成功開啟。2022年9月30日，河南省針對此次事件出臺了 《河南省城市軌道交通運營突發事件應急預案》。預案強調，將加強對城市基礎設施建設和管理的監管并加大對地鐵運營企業的監督和檢查力度，建立健全運營突發事件應急處置工作機制。“鄭州地鐵5號線事件”是一次極具代表性的網絡輿情觸發政策議程設置事件。在觸發政策議程設置的過程中，網絡輿情是社會力量的集結和凝聚。公眾、媒體以及專家等多方主體使政策議程得到了進一步的調整和完善，為今后應對類似事件提供了經驗和借鑒。

三、網絡輿情觸發政策議程設置的優化策略

網絡輿情可以幫助政府了解公眾的關切和需求，促進政策制定的透明和參與，同時，網絡的虛擬性、匿名性等局限性問題，也容易為虛假信息在網絡上擴散提供溫床，造成社會混亂，影響決策者的理性判斷，給政策議程設置帶來消極影響。對此，本文從以下三個方面提出優化策略：

（一）加強網絡輿情監測與分析能力

建立健全的輿情監測系統，增強網絡輿情監測與分析能力。通過及時獲取和分析網絡輿情的數據和趨勢，政府可以更好地了解公眾的關注點和意見，為政策制定提供科學依據。因此，政府部門應強化數據采集和整理能力，配置適當的技術設備和軟件，幫助輿情監管部門自動化地采集、整理和存儲海量的網絡信息，提高輿情監測的精準度和效率。同時，運用技術手段對歷史數據進行分析和預測，有助于更好地了解輿情走向和反饋群眾需要。

（二）加強輿情引導能力

作為由政府直接管轄、服務于政府單位的官方媒體，應該在宣傳政府形象和政策、統一輿情導向、增加社會凝聚力等方面發揮良好作用。在突發事件發生后，官方媒體應及時發布真實、準確的信息，耐心引導和解決公眾的認識困惑和誤區，營造良好的輿情氛圍。同時，官方媒體還應當做好表率作用，積極引導自媒體正確報道突發事件的相關信息，避免錯報、漏報，以及為博流量而胡亂報道的現象。通過開展培訓、交流等方式，幫助自媒體從業者提高新聞素養和專業水平，促使其更好地履行社會責任。

（三）加強輿情回應能力

政府部門應遵循網絡輿情的發展規律，形成事前、事中、事后全覆蓋的網絡輿情回應能力建設體系，實現從低效率公關模式向高效率公關模式的轉變。及時掌握輿論態勢，與時間賽跑，積極回應公眾需求，利用社交媒體平臺與公眾進行互動和溝通，回復公眾的評論和留言，解答他們的疑問，提供相關信息和指導，增加公眾參與感和滿意度。

四、結束語

政策議程設置是政府科學決策的重要一環，正確認識網絡輿情在議程設置中的價值，是提升政府治理體系和治理能力現代化的重點任務和客觀要求。本文以多源流理論為原型，結合我國當下時代特征進行本土化修改，建立了分析框架。從問題流、政策流、政治流三個方面梳理了網絡輿情觸發政策議程設置的內在邏輯，并從輿情監測與分析、輿情引導、輿情回應三個方面提出建議，以優化網絡治理的政策體系，實現政策議程設置的民主性、科學性與合理性。

參考文獻：

[1] 王紹光.中國公共政策議程設置的模式[J].中國社會科學， 2006（05）：86-99，207.

[2] 刁龍，薛海平.網絡輿情對地方政府課外補習治理政策制定的影響機制研究：支持 “雙減”政策優化落實的一項實證研究[J].首都師范大學學報（社會科學版），2024（02）：152-169.

[3] [美]約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌，方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2004.

[4] [美]弗蘭克·鮑姆加特納，布賴恩·瓊斯.美國政治中的議程與不穩定性[M].曹堂哲，文雅，譯.北京：北京大學出版社，2011.

[5] 李燕凌，許汛，李立清.網絡輿情推動下的直播帶貨事件規制政策變遷邏輯：以多源流理論為視角的案例分析[J].智庫理論與實踐，2022，7（02）：1-13.