完善社區治理的路徑研究

摘要：本文基于分析L市的社區治理現狀、成就及發展困境等，提出完善社區治理體系、增強社會治理韌性、培育社區治理隊伍、促進多元協同治理、夯實社區公共服務、激發社會治理活力等對策建議，旨在為增強社區治理效能提供借鑒。

關鍵詞：L市；社區治理；考評體系；治理成效

基層穩，則天下安。黨的十八大以來，社區治理呈現出黨建引領、重心下移、社會協同、居民自治、機制創新等時代特點。[1]當前，完善社區治理路徑已成為夯實社會治理的基層基礎的重要抓手。

一、L市社區治理的現狀

截至2023年底，L市共設置5區、3縣，轄14鄉、47鎮、53個街道辦事處、449個社區、731個村。[2]近年來，L市社區治理在優化制度設計、完善治理體系、激發社區活力等方面取得一定成就，具體表現為：第一，制度效能優勢日趨顯現。L市順應經濟社會發展，從區域化大黨建到黨建引領社區治理創新實踐，通過推進社區治理網格化，已逐步探索出有效整合社區資源的制度路徑，一定程度上解決了居民對基礎建設、城市管理、矛盾調處、公共服務等方面的 “急難愁盼”；第二，治理體系不斷完善優化。L市社區實行書記和居委會主任 “一肩挑”、民主選任居委會副主任及社區工作專干工作隊伍，調動社區各類組織和群眾，形成了相對完備的自治、法治、德治相結合的治理體系，為完善社區黨組織建設及居民自治良性互動提供了組織保障；第三，自治活力不斷聯動加強。諸多社區打造了特色鮮明的服務品牌，組建了各類社區社會組織及志愿者服務團隊，有效促進了基層民主建設，實現了群眾自我教育、自我監督、自我管理、自我服務。

二、L市社區治理存在的問題及緣由

（一）社區治理行政傾向制約為民服務

L市社區治理體系中存在多頭管理、多方監管現象，社區面臨 “上面千條線，下面一根針”的治理困境。首先，社區工作事務繁雜且強度較大。部分行政部門通過公共資源的分配裹挾相關職能工作事務，一起下派鄉鎮 （街道），進而導致大量事務聚集在村 （社區）層面。社區承擔著社保、就業、養老、低保、各類創建任務等的數據統計、信息匯總、摸底排查、處理反饋等六大類150余項基礎性工作，同時還伴隨不定期的任務性調研、督查、考核等，不堪重負；其次，晉升渠道與行政考核密不可分。L市社區書記及副書記屬于事業單位管理崗位編制，其工作績效、年終考核均與上級指派任務的完成高度相關，因此，行政科層體系設計及個人發展的綜合考量致使社區以服從并完成上級部門及有關職能部門的相關工作任務為主，而在切實為轄區居民服務、進行社區文化建設、改善社區發展環境等方面存在時間和精力相對不足、積極主動創新求變空間較小等問題；最后社區治理認知存在誤區。社區工作人員的治理邏輯及發展定位不明確，在思想創新、業務衍生、服務精準等方面存在不足。在對待居民方面，社區為維護現有平衡，對有些居民群眾實行兜底式 “服務”，致使部分居民滋生了 “等靠要”的懶惰情緒。此外，社區與轄區單位合作的主動性較弱，聯動開展活動的頻率較低、內容單一，未能有效撬動相關單位發揮自身優勢和資源參與社區治理。

（二）社區治理隊伍建制制約效能提升

當前，L市社區書記、居委會主任及社區工作者在人員數量、編制薪酬、學歷要求、能力水平等方面存在一定差異，進而對社區治理工作隊伍的梯隊建設形成三方面制約。一是書記工作能力差異制約社區均衡發展。各社區書記在文化程度、社交能力、工作經歷及專業素養等方面存在差異，導致各社區在拓展公共服務資源及空間方面存在較大差異。從短期來看，一定程度上制約和影響了團隊的發展。從長遠來看，容易導致社區發展差距、轄區居民心理落差等問題頻發，產生相對應的社會剝奪感，進而危及社區可持續發展，沖擊社區發展精神，制約社會和諧發展；二是工作隊伍能力不足制約風險矛盾化解。目前，社區專干在聘人員綜合素質、業務能力、電子化辦公技能等相對較低，缺乏一定的專業基礎、溝通協調能力、法治思維等，存在明顯的 “本領不足”現象；三是工作人員流動性大制約服務專業水平。L市社區工作人員的勞動合同性質導致工資水平及社會保障水平低，工作人員的積極性、主動性較差，離崗率高、流動性大，嚴重制約社區服務的專業化和精細化。

（三）社區治理認同感低制約共建意愿

“居民自治的根本在于社區公共空間的塑造，其基本形態在于居民對社區公共事務的參與。”[3]當前，城市社區居民之間是較為分散的原子化地緣關系社會關系，自治發育程度均有待提升。首先，居民對社區的認同普遍較低。現階段，城市社區居民大多 “只知小區，不知社區”，很多居民對社區發展關注較少，社區自治意識較為匱乏；其次，青年群體參與社區治理不足。青年參與社區治理的頻率較低，且參與的頻率和目的大多囿于單位組織的剛性要求，出于社會責任心和自身興趣的參與較少；最后，社區組織的活動或服務吸引力較弱。一方面，轄區居民多元化、異質性大，生活訴求、興趣愛好、時間精力、性格特質等方面存在巨大差異，短時間內社區很難策劃出大范圍的、能夠滿足多樣性需求的活動，尤其是較為專業化的服務 （例如，“一老一小”的相關服務尚處在萌芽狀態）；另一方面，社區自身缺乏經營能力、活動經費、配套設施、活動場所等，較難組織具有一定影響力的社區活動。

（四）社會力量引育不足制約多元活力

社會治理的內在機制是社會多元協同治理，重點在于社會力量多樣化的有序融入。當前，L市社區治理領域依舊存在社會市場力量參與不足問題，具體表現為：第一，L市社區治理中相對缺乏社會組織專業化服務的引育和發展，甚至大部分社區都處于 “空缺”狀態；第二，部分社會組織內部構架缺乏規范性，工作人員的專業素養有待提升，且社工的薪酬待遇較不穩定 （受項目資金制約），工作人員流動性較大。在管理過程中，有限的發展資金制約了發展空間，長期嵌入社區發展比較困難；第三，社區引入社會力量缺少專業監管。L市社區自身不具備監管資質且缺乏相關法律部分已引入的市場力量 （如一些小型物業公司）在社區服務中仍存在良莠不齊、質價不匹的現象，易引發居民不滿、拒繳服務費等矛盾和問題。此外，引入社會組織及市場資源豐富治理也會存在一定的風險隱患。

三、加強社區治理，助推社會治理體系和治理能力現代化

社區治理是社會治理的基礎所在，因此，應切實解決當前社區治理中存在的突出問題，推進基層社會治理體系和治理能力現代化，以保障國家現代化進程行穩致遠。

（一）完善社區治理體系，增強社會治理韌性

1.構建黨建引領的社區治理共同體

加強黨對基層治理的領導，是 “堅持黨對一切工作的領導”這一基本方略在基層治理中的具體體現。首先，完善社區黨組織體系，厚植黨的執政基礎。社區黨組織要充分發揮黨建制度優勢，將黨群服務中心、社區五級網格治理體系等陣地作為社區治理的 “前臺哨所”，吸納黨員深度參與社區治理，以更為便捷的方式和路徑，了解人民群眾的需求，更好地服務人民群眾，進一步堅實黨的群眾基礎，打造更理想的社區治理模式；其次，增強 （鄉鎮）街道的承上啟下作用。街道既要做好對社區工作的統籌協調，又要利用資源，通過協調各類行政命令、費隨事轉等形式，切實為社區減負增效；最后，引導社會組織參與社區治理。要以發展共同的利益點作為社區與社會組織合作的新切口，積極引導社會力量參與社區治理，從結構的多元化，完善社區治理體系，增強基層社會治理韌性。

2.明晰社區治理目標定位

社區是基層社會治理的一個基礎信息庫、風險預防網、自治孵化器。社區是日常統計基層基礎信息的主要端口，有關部門應建立標準化的數據統計更新平臺，支持各部門數據共享。社區定期上報數據信息的變化，切實為基層減負。社區作為安全網，針對轄區內的特殊困難群體，有責任落實扶危濟困政策；針對潛在的風險隱患，社區有義務預警上報；針對重大突發事件，社區應積極主動協同相關部門，提供基礎信息。作為自治孵化器，社區可培育孵化社區居民自治組織，整合社區居委會和業主委員會的自治權利、組織形式和基本職能，完善社區協商民主制度，讓居民自治組織角色回歸，而非社區 “大包大攬”。

3.優化社區治理考評體系

社區治理考評體系是基層治理價值導向的深刻體現。需建立基于引導性、過程性的社區治理考評體系，不宜局限在打分、排名、獎勵、懲罰等形式；以增強信息對稱性、提高問題處理的實際效力為目標，引導社區治理主體更好地因地制宜地完成本職工作。督促社區根據自身情況進行自查自糾，構建社區和諧環境；針對不同主體制定不同的考評指標，重視考評內容，設計過程性指標、具體事務性指標，而非單一結果導向的標準化指標；促進考評主體多元參與，實行自我評議與互評相結合，統籌各項考核檢查，增進社區治理工作內容、過程及效果的務實有效。

（二）培育社區治理隊伍，促進多元協同治理

社區治理是國家、市場、社會協同共治的基礎場域，應不斷適應社會發展，激發社會活力，促進體制機制創新。

1.實施治理人才梯隊建設，充實人力資源

2024年，國家出臺了 《關于加強社區工作者隊伍建設的意見》，為實操層面提供了指引。地方政府需要推動社區工作者職業水平與崗位等級的銜接聯動，建立崗位薪酬制度并完善動態調整和職業成長機制，切實增強社區工作者的積極性和主動性；適時適宜進行社會工作理論及國家有關社區治理的方針政策的學習，分階段組織基礎性、進階性、骨干性治理能力培訓，增進業務能力；促進社區工作者的經驗交流分享，加強 “傳幫帶”，對典型治理案例進行復盤，有條件的可邀請一些專業人員和參與者進行指導，或以實戰實訓著力提高社區工作者的各方面能力，增強社區工作者的職業優越感與社區歸屬感；不斷發掘社區工作者的性格特點、興趣專長的聚焦點，有針對性地做好引導與培養，不斷提升其對專項問題的治理技巧與能力，促進個體綜合發展，從深遠發展角度為社區自治能力的培養與提升奠定基礎。

2.引育壯大社會市場力量，豐富治理主體

社區可引育壯大社會組織力量，鼓勵已有社會組織廣納賢才，壯大隊伍，培育骨干核心力量，孵化新的組織分支，彌補部分社區社會組織力量不足與不均衡的問題；充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將社會化服務綜合打包，以市場化方式探索社區服務的延伸與衍生，切實解決社區服務供需矛盾，一定程度上減輕政府財政壓力與供給差異等問題；健全社會組織和市場力量的法人治理結構，發揮社會組織的黨建引領示范作用，落實社會組織民主選舉、決策、管理等，促進其權責明確、運轉協調、制衡有效。

3.健全質效評價監督體系，保障治理成效

社區治理中，各類資源涌入供給公共物品及公共服務，必然兼顧民生保障與改善，部分政府購買服務的形式更凸顯出鄉鎮 （街道）乃至政府的整體形象，其服務質量的優劣關乎黨的執政地位和國家政權安全，因此，必須以質效評價促進規范管理。相關部門需通過組織登記備案、規范化管理、退出機制等法治方式，以及財政補貼、資源分配等經濟形式，促使其形成成熟的管理架構、明確的組織規范、清晰的參與意識，增強社會組織的工作實效及參與社區治理的可持續性。財政、民政、工商部門等需要加強對社會組織的負責人、組織資金、組織活動的監管，街道和社區需依據居民滿意度進行情勢研判，鼓勵支持新聞媒體、網絡大V等自媒體以及社會公眾進行監督。街道、社區要把好新項目準入關，為居民群眾作出有效提示，引導居民理性參與或購買相關服務，厘定民事責任，避免市場資源潛在風險損害轄區居民的自身利益及基層政權的公信力。

（三）夯實社區服務基礎，激發社會治理活力

1.改善人居環境，增強社區認同

從 《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》的內容和原則中可以看出，社區治理的 “帕累托最優解”是社區工作服務化。社區服務主體需要明晰居民在居住品質、安全品質、環境品質等方面的訴求及意愿，確保惠民工程的實效與長效。

2.聚焦群體訴求，兼顧普惠特殊

社區生活群體因年齡、經濟狀況、工作經歷等多方面原因，存在較大異質性，因此，社區做好服務需兼顧普惠性與針對性。社區的基本職責是做好兜底性保障，服務社區特殊群體，如老人、兒童、殘障人士以及生活相對困難群體，協助其開展基本生活，及時有效地與相關部門合作，紓解生活訴求；通過嵌入基本公共服務設施，提供便捷安全的 “養老托幼”服務，解決群眾后顧之憂。同時，社區需借力青年友好城市建設等政策紅利，打造青年社區驛站等平臺，為青年提供休閑、娛樂、交友、互助、志愿服務等機會，不斷延伸社區治理 “觸角”，培養社區各群體間守望相助的社區家園情懷。

3.革新服務思維，促進資源互濟

居民參與社區治理往往以生活需求為中心，服務是凝聚社區治理的有效載體。優秀的社區服務是轄區居民研判社區治理能力的重要參考。在開展活動時，要遵循項目化管理，針對社區發展項目、特殊群體、特定事件、資助組織項目等做好前期評估，將原則性與靈活性、剛性與柔性融入項目設計，制訂切實可行的行動方案。在計劃供給服務時，要有產品思維，重視該類服務的內在價值和服務群體，以運營、用戶、創新、團隊等綜合性意識進行服務項目研發，并基于轄區居民體驗進行迭代升級，不斷創新社區服務形式和內容，促進社區服務可持續發展。[4]建立鄉鎮 （街道）、區縣乃至市域層面的資源互通共濟機制，組織社區書記定期參與活動策劃、經驗交流分享沙龍等，促進社區治理主體彼此間相互學習，共同探討，深度挖掘社區潛在資源，實現資源的盤活與有效利用。

四、結束語

社區治理體系和治理能力現代化是一個漫長而充滿探索的過程，不僅要嚴格執行中央關于社區治理的大政方針，也需要結合社區治理的實情與勢情，在完善黨全面領導的基層社會治理制度、基層群眾自治制度、基層智慧治理能力建設等方面做深做細做精，于細微處彰顯基層社會治理的現代性與時代性，夯實基層基礎，助力中國式現代化行穩致遠。

參考文獻：

[1] 吳曉琳.理解中國社區治理：國家、社會與家庭的關聯[M].北京：中國社會科學出版社，2021.

[2] 蘭州市民政局：關于2023年全市行政區劃設置情況的通報[EB/OL].[2023-03-09].https：//mzj.lanzhou.gov.cn/art/2024/4/2/art_2913_1339026.html.

[3] 劉建軍.居民自治指導手冊[M].上海：格致出版社、上海人民出版社，2021.

[4] 張良廣.社區治理10堂課：從社區分析到社區品牌[M].北京：中國社會出版社，2021.