總體規劃改革中的全域空間管控研究和思考

鐘 超

（泗縣自然資源和規劃局，安徽 宿州 234300）

1 “三區三線”的內涵

在空間規劃中，“三區”是指三種主要的國土空間類型：城鎮空間、農業空間和生態空間。這三種空間各具特色，發揮著不同的功能。首先，城鎮空間主要聚焦于支撐城市的經濟、社會、政治、文化和生態等多方面的需求。它是城市發展的核心部分，不僅需要強大的經濟實力和綜合服務能力，還應具備良好的交通網絡和基礎設施，以優化資源配置和促進協調發展。其次，農業空間主要致力于農業生產和農村居民的生活需求。它包括用于農業生產的土地（如永久基本農田和一般農田）和農村居民生活用地（如村莊），是農產品生產和農村生活功能的關鍵空間。最后，生態空間專注于提供生態系統服務和生態產品。這類空間包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地和荒漠等。在城市化進程中，重視生態環境保護與修復，不僅有助于強化生態系統的保護和修復，也是提升居住環境質量和實現經濟社會發展與生態文明建設良性循環的關鍵策略[1]。

“三線”分別對應在城鎮空間、農業空間、生態空間劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條控制線。

其中，生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能，必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等區域。永久基本農田是指按照一定時期人口和經濟社會發展對農產品的需求，依據國土空間規劃確定的不能擅自占用或改變用途的耕地。城鎮開發邊界是指在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，重點完善城鎮功能的區域邊界，涉及城市、建制鎮和各類開發區等。

2 總體規劃改革中的全域空間管控面臨的現實問題

2.1 土地資源的合理利用問題

土地資源的合理利用成為當前總體規劃改革中全域空間管控面臨的一個重要現實問題，城市和經濟發達地區，人口密集、經濟活動頻繁，土地供需矛盾突出，大量土地被占用于住宅建設和商業開發，導致農田減少、生態環境惡化等[2]。為了解決這一問題：一是需要加強對土地使用權的管理和監督，確保土地資源能夠得到合理配置和有效保護；二是需要借助制定合理的區域發展規劃，鼓勵資源優勢互補、協同發展，避免過度開發和資源閑置；三是土地利用方式單一也是影響土地資源合理利用的一個重要因素。在過去的規劃中，規劃部門往往只注重經濟效益而忽視了社會、環境等方面的考慮，大量土地被用于工業園區、商業中心等單一功能區域建設，導致城市布局不合理、資源利用效率低下，需要推行多元；四是土地資源合理利用過程中還存在著監管不力、違法違規現象嚴重等問題，由于監管手段不夠完善或執行力度不夠大，在一些地方出現了違法建設、非法占地等情況，嚴重損害了公共利益和社會秩序，并對土地資源合理利用造成了阻礙。

2.2 城鄉發展不平衡問題

城鄉發展不平衡，也是目前城鄉發展總體規劃和全域空間管控面臨的現實問題，這一問題涉及資源分配、環境保護、人口流動等多個方面：一是給資源分配帶來了挑戰。隨著城市化進程的推進，大量資源被吸引到了城市地區，導致農村地區資源匱乏、基礎設施滯后，這種不平衡的資源配置使得農村地區無法充分利用自身優勢，在農業、旅游等領域中發展壯大，造成了資源浪費和環境破壞；二是對環境保護構成了威脅。由于城市建設過程中存在很多環境污染問題，如工業廢水排放、大氣污染等，這些問題嚴重影響了周邊農村地區的生態環境，由于城市人口的集中和農村人口的減少，農田面積被不斷壓縮，導致土地資源短缺、生態系統失衡，給城鄉居民帶來了很大的健康風險；三是引發了大量的人口流動[3]。由于農村地區經濟發展相對滯后，很多年輕人選擇外出打工或者進入城市謀求更好的生活，這種人口外流現象導致了農村地區勞動力短缺、老齡化加劇，并在一定程度上加劇了城市社會資源供給壓力，隨著農村人口減少和老齡化趨勢加劇，傳統農業生產方式面臨著轉型困難和產業結構調整問題。

2.3 基礎設施建設不足問題

隨著信息化的迅猛發展，基礎設施建設不僅涵蓋了傳統的交通、能源和通信等領域，還擴展到了信息技術的集成和應用。在城市地區，信息化基礎設施的建設，如高速網絡、智能交通系統和數字化公共服務，已成為支持全域空間管控的重要組成部分。然而，在一些發展相對滯后的農村地區，信息化水平依然較低，導致這些地區在全域空間管控方面面臨更多的挑戰。例如，網絡覆蓋不足和數據傳輸能力弱，不僅影響了當地居民的日常生活，也限制了科技創新的推廣和應用，從而制約了全域空間管控的效率和質量。此外，信息化基礎設施的不足在緊急情況下更加凸顯，如自然災害或公共衛生事件期間，信息的及時傳遞和處理對于保障人民安全和協調救援行動至關重要。

2.4 部門之間缺乏有效協作問題

在總體規劃改革的過程中，信息化的應用成為促進部門間協作的關鍵因素之一。由于不同部門之間存在信息孤島，信息化的推進可以通過建立統一的數據共享平臺來縮減這些壁壘。例如，通過建立跨部門的信息系統，各部門可以輕松訪問和共享關于規劃、資源分配和進度更新的數據。這樣的系統不僅提高了信息的透明度，而且促進了部門間的溝通和協調。雖然目前在總體規劃改革中尚未建立起完善的信息化協作機制，但信息化的進一步發展有望改善這一狀況。通過信息技術的應用，可以實現對各部門工作的實時監控和評估，從而更有效地識別和解決協作中的問題。此外，信息化還能夠幫助制定更加公平和全面的評價指標體系，以更好地反映各個部門在總體規劃改革中的貢獻，從而提升部門間的積極性和合作性。

3 總體規劃改革中基于“三區三線”的全域空間管控建議

3.1 積極推進“三類空間”功能的互補和促進

在推進“三類空間”功能互補方面，應充分利用現有資源，并通過優化布局來實現更高效的整合。如在經濟發達地區，可通過引導產業向內陸地區轉移，并結合當地資源特點打造特色產業聚集區。在農村地區，可以通過發展鄉村旅游等產業，實現農村經濟的多元化發展，以此改善城鄉空間格局，還能夠提升全域經濟發展水平。在實現“三類空間”功能相互促進方面，應該注重優化交通網絡和基礎設施建設，通過加強交通樞紐的建設和優化布局實現不同地區之間的快速連接和資源共享，加大對邊遠地區的基礎設施投入力度，提升邊遠地區發展潛力和競爭力，以此打破地理壁壘，促進各地之間的資源流動。在推進全域空間管控過程中，還應該強化規劃管理和政策支持，制定明確的規劃目標和措施，并加強對落地執行情況的監督，確保全域空間管控工作有效推進。同時出臺一系列支持政策，鼓勵各地區積極參與全域空間管控工作，并給予適當的獎勵和補貼，助推相關工作形成合力、形成共識，推動全域空間管控的實施[4]。

3.2 對各區域開發建設行為進行分類管控

基于“三區三線”的全域空間管控，需要在實施過程中充分考慮各個區域的特點和需求，并結合城市發展的整體規劃進行綜合施策：對于城鎮空間，應該注重其規劃布局和建設質量，確保其在交通便利、商業配套、公共服務等方面具備完善的條件，使之成為城市發展的重要支撐點，要加強對周邊地區的規劃引導，避免過度集聚人口和資源造成不可持續的壓力；傳統上，農業產業空間的管理主要集中于耕地和永久基本農田的界定，這種方法在考慮用地內部差異方面存在不足。結果是，農業產業的發展往往難以與適當的土地布局相匹配，導致空間管理效果不盡如人意。此外，林地和草地的管理較為薄弱，常遭到耕地的過度侵占。鑒于此，重新構思農業產業空間的管理策略至關重要。應從單一聚焦于耕地的管理轉變為綜合考慮山、水、林、田、湖、草等多元要素的全面管理。這不僅涉及嚴格控制耕地轉為非農用途的情況，還包括關注農業產業空間內部不同地類之間的相互轉換和協調，以實現更有效的空間利用和可持續發展；在生態環境保護與修復重點區方面，應該注重生態保護和環境治理，加強對自然保護區、水源涵養區等特殊區域的管控，嚴格限制開發建設行為，并加大力度進行生態修復和環境治理工作，確保生態系統的健康運轉和資源的可持續利用。

3.3 加強部門之間的信息化溝通

在總體規劃改革的背景下，各個部門在全域空間管控中缺乏有效協作的問題日益凸顯。要解決這一挑戰，信息化的引入成為關鍵策略，為各部門提供更好的協同工作環境。首先，通過信息化系統的建設，各部門可以實現數據的共享和流通。全域空間管控需要涵蓋大量的數據，包括地理信息、人口統計、資源分布等，這些數據如果能夠在各個部門之間實現共享，將為全域空間管理提供更為全面和準確的信息基礎。因此，建立統一的信息化平臺，實現數據的集成與交互成為關鍵一環。其次，信息化系統可以通過標準化的數據格式和接口，實現各部門系統的無縫對接。由于不同部門可能使用不同的信息系統，導致數據孤島的問題。通過采用統一的標準，各系統之間能夠更加方便地進行數據交換和共享，避免了信息溝通的障礙，提高了工作效率。在信息化的基礎上，建立起全域空間管控的協同工作機制也顯得尤為重要。通過信息化系統，可以實現對各部門工作流程的監控和協同，確保各個環節的銜接和協調。這樣的機制不僅提高了工作的透明度，也能夠更加及時地發現和解決問題，為全域空間管理提供了更加高效和協同的工作模式。

3.4 完善現有動態評估和考核機制

當前的規劃評估存在過于注重數量指標而忽視了質量指標的問題，因此在未來的規劃工作中，應該更加注重對各項指標進行綜合評估，并根據實際情況進行調整和優化，在考核機制上也應該加強對地方政府履行職責情況的監督，確保規劃目標能夠得到有效落實。在總體規劃改革中，“三區三線”已被確定為基礎框架。我們應該通過建立健全的制度機制，確保這些區域和線路的劃定得到有效執行，同時，還需要加強對各個區域功能的協調與整合，避免出現重復建設和資源浪費的情況。要注重提高土地利用效率，減少土地浪費，可以通過推進城市內部空間的優化利用，加強老舊小區改造和閑置土地開發等措施來實現，同時也需要借助鄉村振興等規劃引導人口向鄉村回流、促進城鄉統籌發展等方式來減輕城市本身的壓力，在進行空間布局時，還應該根據不同城市特點和發展需求進行差異化規劃，并且注重保護歷史文化遺產和自然生態環境。在規劃過程中，應該廣泛聽取社會各界的意見和建議，并將其納入決策過程中，加強對規劃實施情況的監督與評估，確保規劃目標能夠得到有效落實[5]。

3.5 加強技術支撐和信息化建設

在全域空間管控過程中，還需要加強技術支撐和信息化建設，積極推動相關技術的研發和應用，并將其納入總體規劃改革中。例如，在土地利用方面，可以利用遙感技術進行土地分類和監測，在交通網絡規劃方面可以借助交通仿真模型進行交通流量預測和優化，在城市管理方面可以利用智能化系統對城市設施設備進行監控和管理，通過技術支撐和信息化建設，可以提高空間管控的精準性和效率。各地要加快實景三維中國建設，豐富時空信息數據供給，依托國土空間規劃“一張圖”、國土空間基礎信息平臺、用途管制監管系統，實施國土空間用途管制業務全周期數字化監管，為更有效地開展評估與考核提供數據支持。

4 結語

在黨的二十大勝利召開，以中國式現代化引領中華民族偉大復興的背景之下，為更好地助力中華民族偉大復興中國夢的實現，總體規劃改革工作推進過程中要立足于“三區三線”對目前全域空間管控工作開展過程中存在的問題進行全面分析，從問題出發積極建立空間規劃體系并監督實施，推進“三類空間”功能的互補和促進，對各區域的開發建設行為進行分類管控，完善相關配套保障政策和評估與考核機制，不斷加強技術支撐和信息化建設力度，以此更好地助力總體規劃改革工作的開展，實現全域空間的有效管控。