農村人居環境整治問題探討

□文/武騰飛 高玉娟 侯 苗

（東北林業大學經濟管理學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 農村人居環境整治是實現鄉村振興的重要基礎。本文從農村人居環境現狀入手，深刻剖析農村人居環境問題成因，發現在人居環境整治過程中政府主導下的責任缺失、整治工程問題突出、農戶權力保障不足是導致農村人居環境整治過程中產生問題的主要原因。并基于此分別從多方主體共同參與、整治手段軟硬兼施、建立整治長效機制三個路徑提供政策參考，以推動農村人居環境整治全面提升。

引言

農村人居環境是全面推進鄉村振興與健康中國戰略的艱巨任務，是決勝全面建成小康社會與實現我國高質量發展的重要舉措。中央一號文件指出，扎實推進農村人居環境整治提升，加大村莊公共空間整治力度，鞏固農村戶廁問題摸排整改成果，推動農村生活垃圾源頭分類減量，持續開展愛國衛生運動。黨的二十大報告明確提出，提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治，健全現代環境治理體系，城鄉人居環境得到明顯改善，美麗中國建設成效顯著。由此可見，國家縱深治理介入村民日常生活與改造鄉村環境的邏輯得到充分驗證，整治鄉村人居環境的實踐意義極為重大，但是國家社會治理能力有限，農村基層人居環境整治高度依附于三方主體共同治理。因此，發揮三方主體性是“三農”政策有效實施的重要基礎，不僅能通過發揮村民的主觀能動性，提高基層民眾治理效能，而且能改善鄉村公共物品的供給水平與供給效率。然而，農民參與人居環境整治不足漸成常態，資源制約、制度不健全、治理成本偏高等問題日益嚴峻，在深入推動鄉村建設的關鍵時期，闡述主體缺位成因、探究人居環境整治之道，事關全面推進鄉村振興戰略的大局。基于此，結合已有研究進展和實踐經驗與農村人居環境問題整治的綜合性、緊迫性和冗雜性，立足于轉型期農民日常生活的變化，剖析新階段農村人居環境整治的現狀和問題，探索整治農村人居環境的長效機制，從而為促進城鄉融合和農村社會經濟轉型發展夯實堅定的基礎，為強化農村人居環境治理效能和助力鄉村振興提供科學的保障。

一、農村人居環境整治現狀

（一）生產方式的轉變。農村人居環境整治是構建農村長治久安的深厚根基，是改善民生福祉、凝心鑄魂，造就鄉村振興的精神殿堂。農村生活方式隨著鄉村經濟的發展而不斷變化，著重表現為種植業塑料薄膜化、畜牧業規?；?、工業企業鄉鎮化等。在東部發達地區，工業企業數量眾多、規模龐大，少數企業在一味追求經濟效益的同時，還存在肆意排放工業廢水，并未綜合開發利用，對水體的污染日益嚴重，嚴重危害人類健康和安全。畜牧養殖業由自給自足、小而散的形態逐步向規模化、集約化發展，建立在村莊周圍的養豬場、養驢場、養雞場等，隨意丟置動物的排泄物，黑水臭水氣味蔓延，被人類通過不同的途徑吸入體內，造成人體極度不適。與此同時，種植業也發生了急劇變化，農村地區化肥農藥的過量施用造成大面積污染，影響著農民的飲水安全和食物安全，且農用薄膜的使用量持續增加，由2000 年的133.5 萬噸增長至2015 年的260.3 萬噸，廢舊塑料薄膜在使用過后難以達到回收，每當秋冬季節變為到處飄揚的白色垃圾，導致鄉村人居環境的污染。

（二）農村人居環境整治標準的變化。農村人居環境整治標準涉及相關設施設備的開發和制造，以及改造項目的施工、驗收、評估和運營管理應遵循的指導方針和原則。在實施過程中，國家標準與地方標準不能統一協調，以農村生活垃圾處理為例，國家指導意見垃圾處理必須遵循五有標準，即有計劃、有組織、有技術、有設施、有資金，但在各省具體實施過程中，各省對垃圾處理的標準參差不齊，垃圾處理不能做到有效分類與無害化處理，不規范的垃圾填埋焚燒導致的二次污染比比皆是。此外，由于各省垃圾分類投放、收集、運輸及處理的技術不一，各級鄉鎮政府對待垃圾處理的消極態度與資金不足也成為了農村生活垃圾處理的桎梏。以陜西省關中地區為例，由于缺乏統一的整治標準，各級行政村的垃圾處理也千差萬別，大多行政村按照就近原則，采取村民自設垃圾堆的方式，農戶垃圾危害意識與環境保護意識的欠缺，導致垃圾污染嚴重，空氣質量直線下降，有悖于美麗鄉村的建設。

（三）整治機制的變化。首先，環境整治是一項動態、系統的大型工程，工作內容和參與面廣泛。因此，有效的評估和監測機制對于提高監測和更新的質量至關重要。然而，現階段各地缺乏對農村居民區治理的評估和監測機制，地方政府和基層政府不僅未能有效實施基于居民生活需求的政策，而且未能簡化實施并使其機械化，加之評估和監測機制尚未建立，導致執行效率低下。其次，村民積極維護的半公共空間的所有公共空間都被指定為公共空間，他們的責任感也在統一整治后消失了。最后，對于農村居民來說，體制機制亟待完善，農民個體技能不足，削弱了農民管理的有效性，導致農村居民缺乏有效的參與機制，農村人居環境整治機制完善成為當下農村地區需要執行的重要而緊迫的任務。

二、農村人居環境問題成因

（一）政府主導下的責任缺失。農村人居環境整治的主體涉及中央和各級政府、村集體和基層農民群眾等多重利益相關體。一是連續7年中央一號文件對農村人居環境進行著重部署，國家及中央針對農村人居環境整治問題提出了具體行動方案，通過完善村莊規劃、改善農民生活居住條件與建設美麗宜居鄉村政策的不斷深化推動著鄉村人居環境治理水平達到前所未有的水平和高度，為補齊農村突出短板，亟須持續增強政策引導力度。與此同時，農村人居環境已上升為各級政府的中心工作和本職工作，政府的資源、資金支持的投入不足導致村莊難以完成逐步提高的環境治理標準和日益增長的工作量，各級政府的資源下鄉成為開展鄉村人居環境整治的主要資金來源。二是村干部和村集體作為農村人居環境整治的領導者和監督者并未充分發揮其作用，在垃圾處理、污水管道掩埋、旱廁改造等方面沒有結合本村的實際狀況，也沒有將公共基礎設施的維護與環保設施的維修納入日常工作范疇，只是盲目聽從上級的安排，與此同時，村民思想保守狹隘，消極配合環境治理工作，對于村干部提出的垃圾清理與分類等要求置之不理，甚至存在一定的抵觸情緒，認為農村環境的改善只依靠村干部，并未意識到每個人都是人居環境改善的受益者。

（二）整治工程問題突出。農村人居環境整治的對象不僅涉及日常生產生活污染的治理，而且涉及人居環境質量的提升、村莊基礎設施的建設、村莊的合理、科學規劃等以生活宜居為導向的綜合整治。一是農民生活、生產方式及消費結構的轉變，導致我國農村垃圾數量暴漲。據資料研究表明，我國2017 年農村垃圾為50.09 萬噸，垃圾種類復雜多樣且多數不能自然降解、分化，因此從源頭上解決農村日常垃圾問題，標本兼治，便成為持續化改善鄉村人居環境的重中之重。二是鄉村基礎設施建設水平不高，難以滿足農民現階段的現實需求。近年來，鄉村公路設施建設雖然已取得顯著進展，但是施工質量存在明顯問題，“豆腐渣”工程司空見慣，甚至尚未完善污水處理設施，缺乏相應的監管體系。與此同時，村莊的亂搭亂建問題十分嚴重，新房沿路跑、新舊房交錯等現象突出，村莊缺乏科學合理的規劃，甚至規劃模式較為死板，造成污水管道鋪設、房屋修繕等施工進度緩慢，給農村居民的生活帶來不便。

（三）整治過程中農戶權力保障不足。有效協調的基礎是建立一個權力保障機制。在農村居民整治活動中，維護農民的知情權、參與權、表達權和監督權是農民主體性的重要組成部分。但實際行動中，首先，農民渴望有一個良好的生產和生活環境。然而，由于缺乏濃厚的公眾氛圍，一些干部群眾對改善農村人居環境的意識不強，導致人們對美好生活的追求沒有得到解決。一些干部群眾對農村生態修復、恢復綠化等工作做得不到位，工作熱情、投資熱情、事業發展熱情不高。其次，農民參與交流平臺淤塞，沒有考慮到農戶的實際意愿與需求，缺乏民主化、公開化、透明化的反映平臺，村民自治體制空轉，如房屋拆遷改造、危房補貼對象選取、垃圾處理人員分配等往往缺乏公開透明化的競爭，容易打擊村民參與農村人居環境整治的積極性，從而阻礙人居環境的改善進程。

三、農村人居環境整治實現路徑

（一）多方主體共同參與。農村人居環境整治問題是我國社會結構變動下繁雜成因綜合作用的結果，農村人居環境的整治需要中央、政府、村集體和基層農民群眾等多方參與，實現共建、共管、共謀、共享的系統整治。首先，加強中央政策引導力度，完善考評機制。一方面國家可以持續深化改善農村公共衛生環境、污水、垃圾、廁所等專項治理的政策，將政策的實施轉換深度匹配鄉村社會結構與農民生活習慣，樹立、評選如同浙江萬村整治和千村示范的典型，廣泛打造鄉村人居環境整治的氛圍；另一方面改進以鄉村人居環境整治促使多元化投入、健全管護運營、優化整治成果動態評估、凸顯村民主體訴求為內容的長效機制，從而不斷豐富、規范農村人居環境整治的系統性。其次，各級地方政府應加大資源下鄉投入力度，強化人居環境的整治標準。一方面政府部門可以依據整治目標提出合理化的農村人居環境整治標準，將整潔堆放、垃圾分類、不隨意張貼小廣告等行為作為環境整治工作的主要衡量標準；另一方面通過現代化治理手段，嚴格監督考核治理標準，要求村集體或負責人運用視頻或拍照技術及時發現并上傳與環境衛生相關的細事。再次，激發村干部和村集體整治積極性，提高其治理能力。一方面定期組織村集體和村干部開展關于農村人居環境整治的教育培訓活動，摒棄形式主義作風和急功近利的思想，樹立起全心全意為人民服務的思想意識；另一方面進一步完善農村干部激勵考核機制，將農村人居環境整治納入其日常政績考核中，并對整治效果顯著的村集體和村干部相應的獎勵，充分調動其開展農村人居環境整治的積極性。最后，強化村民環保意識，提升其素質。一方面定期組織農民觀看關于農村人居環境整治的教育片、宣傳片，讓農民及時了解最新的國家環保政策和法律法規，并運用貼標語掛橫幅、微信群分享等多種形式宣傳環保知識；另一方面以戶為單位，鼓舞村民踴躍參加衛生評比活動，遵從公平、公正、公開的原則，準許獲勝的家庭懸掛流動紅旗并享受鄉村優惠政策。

（二）整治措施軟硬兼施。首先，增強環保工程設施的建設力度，采取機制化的手段加以引導。一方面我國東部地區的大部分村集體配備了環衛工人和垃圾處理設施，而西部欠發達地區由于缺乏相應的工程設施，導致無法為農民處理垃圾提供適宜的“出口”，幾乎單純依靠風吹日曬處理垃圾，亟待加強相應環保工程設施的建設，解決村民因找不到生活垃圾“出口”而犯難的窘境；另一方面需要運用村規民約等機制化的方式加以制約，使用全新的環保知識加以指引，讓村民主動投身于農村人居環境整治實踐中去。其次，抓好鄉村基礎設施建設，調動村民的積極性。一方面政府部門大力扶持公路等基礎設施的建設，并給予合理的補貼，這不僅為具備公路修繕技能的村民提供諸多就業機會，而且能夠保證工程高效有序進行；另一方面政府部門通過采取一定的激勵措施，如免費為村莊安裝高質量照明路燈，以為農村居民提供生活便利，來充分調動村民的工作積極性。最后，合理規劃村莊及土地建設，做好污水集中處理工作。一方面集中統一治理亂搭亂建現象以及違法建筑，加快拆除廢棄的房屋和廠房，并集結人員清理街邊、溝壑等多處雜物，科學規劃鄉村和土地建設；另一方面合理有效鋪設排污管道，完善廢水處理設施，學習、引進污水處理技術，充分發揮污水處理廠的功能，敦促其嚴謹、負責做好農村污水的集中處置工作。

（三）建立農村人居環境整治長效機制。一方面應加強公共關系，優化與干部的聯系機制。通過加強公眾參與，創造良好的環境。通過雜志、電視、廣播等以及新媒體（如抖音、快手、微信公眾號、微博等）在線廣告矩陣，構建綜合媒體矩陣，達到促進人居環境整治的廣告效果。同時，優化與群眾的溝通機制。增強干部群眾的領導意識，發揮干部群眾的共生性，即干部要發揮模范帶頭作用，成為群眾學習的先進典型，群眾要發揮建言獻策的作用，自覺履行監督責任。另一方面農村環境整治已進入重要階段，基于此，我們要立足工作實際，及時解決發現的問題，建立長效互動機制，為農村經濟社會發展創造良好的外部環境，根據農村人居環境整治的現狀，大力推進美麗鄉村建設，繼而盡早實現鄉村振興的宏大目標。