合肥市政府投資基金創新模式及對甘肅的啟示

趙 偉 王希寧 何 倩

一、引言

為緩沖政策退坡壓力和經濟下行壓力，補齊產業領域資金供給短板，形成多元化、中長期資金供給體系，各地政府從土地、廠房、稅收等優惠政策的“老三樣”招商，逐漸過渡到設立產業基金、導入產業集群、開啟資本招商的“新樣板”招商，通過科學決策投資項目、審慎選擇投資合作對象、規范參與項目運營管理、形成投資良性循環，推動了經濟的快速發展（金琳，2020）。其中，合肥市創新政府投資基金模式，以“投行思維”做產業導入，把“投行思維”與“招商引資”相結合，出資設立基金平臺，整合國企平臺，引進京東方生產線，重點發展半導體產業，接洽引入科大訊飛，蔚來和大眾落地生根，大力投資維信諾等優勢產業，實現了“一筆投資換一個產業”，打通了“原始創新—技術創新—產業創新”關鍵環節，構建起雙龍頭引領、多節點支撐的“芯屏汽合、集終生智”（即：芯片、集成電路、新型顯示、新能源汽車、安全應急、智能終端、生命健康、人工智能領域）城市八大新興產業鏈矩陣，促使合肥市實現了地方經濟結構的轉型升級，形成了極具發展潛力和發展動力的“合肥模式”。從名聲不顯到全國知名的“新一線”城市，合肥僅用了十余年便實現了經濟水平的跨越式發展，其過程中的經驗做法，值得認真總結和參考學習。

二、“合肥模式”的經驗及做法

“合肥模式”的底層邏輯在于政府引導資金，實施“國資引領—項目落地—股權退出—循環發展”的產業運作模式（羅云峰，2021），即以資本、股權等具有產權關系紐帶的金融工具為突破口和切入點，通過市級財政資金增資或市屬國企戰略重組整合打造介于政策性引導性和市場化法治化并重的國資平臺，通過國資平臺設立產業基金，對優勢企業與產業鏈進行投資，帶動社會形成投資運作動力和產業培育合力，助推合肥產業升級。

目前合肥基金類型主要有兩個體系，一個是由合肥市國資委主管的國有企業投資基金，一個是由合肥市財政主管的政府引導母基金。從扶持單一地方國資投資機構，到設立單只產業基金，再到如今發展基金群，合肥對產業培育和資本運作呈現出基金招商“矩陣化”“集群化”發展態勢。這背后反映了合肥招商引資上向專業化、市場化方向的快速轉變。

（一）瞄準產業薄弱點，積極延鏈補鏈

合肥在家電和汽車的配套生產方面頗有實力，尤其在家電產業方面已形成了較為成熟的產業鏈條。但合肥市在進一步拓展家電產業鏈條時發現，當地冰箱、洗衣機和空調等家電比較好做，產業配套能達到60-70%；而電視則在液晶顯示屏生產方面能力較弱，需要從外地大量購置，其產業配套水平僅有30%。因此，合肥市瞄準家電生產鏈薄弱點，積極引進該類型的優勢企業，彌補擴展產業鏈。經市場調研后，合肥市發現京東方的液晶屏制造水平位居全國前列，但因前期研發虧損，在第六代生產線建設方面存在著巨大的投資缺口，需要外部大額投資，這正好與合肥市產業發展需求薄弱處形成互補，合肥市迅速把握住了機會，通過已組建形成的產業基金投資京東方，將京東方第六代產業鏈落到合肥，不僅彌補了合肥當地產業鏈條的薄弱點，還為當地經濟快速發展奠定了產業基礎。由此，合肥的家電產業迅速擴大，規模突破1000億元，超過青島、順德，成為全國最大的家電生產基地（朱克江，2021）。

（二）建設專業投資平臺，科學管理基金

合肥市秉持“專業的人干專業的事”，提出基金管理團隊人員要有高度的職業水準和專業的運營能力。因此，合肥市在組建基金的同時培育了三大投資平臺，分別是合肥產投、合肥建設和合肥興泰，通過三大投資平臺來調查篩選優勢企業，“選準賽道，投中企業”，實現“用好產業基金，看懂產業未來”的投資目標。三大投資平臺自組建以來，實現了企業專業化管理運作，組建了專業人才團隊，為合肥找到并引進了多個真正有技術和市場潛力的好項目好產業，有效地保證了合肥項目投資的成功。

（三）靈活運用產業投融資模式，擴寬融資渠道

合肥以市場化方式參與產業和項目投資，利用股權投資、定向增發、基金入股等多種投融資模式實施了資金的杠桿撬動，形成了獨具特色的產業投融資“合肥模式”。一是直接股權投資項目；二是參與企業定向增發，將募集資金全部投入項目建設；三是進行投資托管，對優質項目進行投資，遵循企業發展規律，不過度參與具體經營管理；四是成立產業投資基金，吸引社會資本參與其中，以基金化的管理運作方式共同投資產業項目（戚帥華，2021）。通過“合肥模式”，合肥市實現了產業發展的市場化運營，擴寬了企業的融資渠道，使企業獲得了快速成長壯大的空間。

（四）保障人才與政策支撐，優化營商環境

合肥市通過研究國內先進省市的發展經驗發現，高科技企業的發展離不開兩大要素：一個是創新環境，另一個是政策支撐。在創新環境方面，合肥市具有良好的創新環境和雄厚的人才基礎，中國科學院合肥物質科學研究院和中國科技大學在科技創新方面卓有成效，數百家創新企業由此發源，其中包括括科大訊飛、國儀量子等優勢企業；在人才支撐方面，中國科技大學成為了合肥市快速發展的“人才搖籃”，為合肥市的發展貢獻了大批量高精尖技術人才，有力支撐起了合肥市芯片、集成電路、和智能終端等產業的成長成熟、發展壯大。實際上，合肥最成功的一次投資不是京東方，也不是長鑫、蔚來，而是讓中國科技大學落地合肥（朱克江，2021）。合肥也擁有開放友好的營商環境，合肥市黨政機構服務經濟發展真正做到“換人不換方向”，合肥市快速發展的這二十年間，雖然領導干部任命發生過多次調整，但合肥市產業發展規劃始終保持方向不變，企業發展政策始終做到了“一張藍圖繪到底”，而正是這種盡責守信、矢志不渝的營商環境氛圍，讓合肥吸引了無數優勢企業入駐，成為了“全國十大經商成本最低城市”。

（五）堅持產業鏈和價值鏈協同共生，促進產業集聚發展

合肥市聚焦國內外發展熱點項目，積極引進和培育戰略性高科技產業，在生產鏈、價值鏈等方面持續發力，促進合肥市產業逐漸實現集聚發展。一是深耕生產鏈。合肥在重點產業鏈上建立了領導負責的“鏈長制”，由市領導分別擔任各產業鏈的“鏈長”，把生產鏈條的運行責任落實到具體負責人身上，保證生產鏈上的每個環節都能做到運行高效，實現產業“強鏈”。二是提升價值鏈。合肥以科技為產業發展的核心發展點，在培育和服務上下功夫，打造“孵化、支撐、助力”于一體的產業科技建設體系，通過中間體孵化產業、政策人才支撐產業、金融服務助力產業，為合肥市深耕產業價值鏈打好基礎著力提升產業科技水平和創新能力，將合肥打造成全國知名的戰略性高科技產業聚集地。

三、“合肥模式”取得的成效

“合肥模式”的成功，從產業發展和投資邏輯來看，不是盲目的資金投入，而是合肥市委、市政府以及市政府投資基金、市屬國有企業在精準把握自身定位、發展階段、科教優勢、產業基礎、機會判斷的形勢下找準產業發展方向、精準研究產業招商內容、致力打造“政府投行隊伍”、設置嚴謹的論證程序、建立科學決策制度，從而作出的科學判斷和專業運作，并且高效率地落到了實處，讓財政政策資金能夠切實解決企業融資、發展過程中的痛點，為產業發展服務，為地方經濟發展賦能。

（一）實現了較高的投資回報和資產增值

合肥市政府充當產業投資人，直接投資那些對當地有戰略價值、協同效應、預期收益的產業，由此吸引和帶動更多項目落地扎根。這種“資本招商”的創新方式，讓合肥市政府成為企業發展的股東，不僅為當地創造了更多的就業機會，增加了更多的收入，還通過基金平臺，讓政府作為投資者，收獲了企業發展壯大的投資回報和資產效益，提高了合肥市政府財力和資源配置能力，為政府的下一步產業投資計劃奠定良好的物質基礎。

（二）培育了一大批高科技產業和科創型企業

合肥市投資京東方、維信諾等一批龍頭企業，帶動了70 多家配套企業落地，形成了從原材料到核心器件再到終端應用的新型顯示產業集群，推動了科創行企業在當地的發展壯大（朱克江，2021）。2021年合肥市新型顯示器件、集成電路、人工智能產業入選首批國家戰略性新興產業集群，入選數量居全國城市第四，新型顯示器件整體規模居國內第一（朱克江，2021）。在合肥市的重點投資和關注下，京東方在合肥投資已超過1000億元，構建起數條生產線，為當地創造了數萬個工作崗位，為合肥經濟的騰飛奠定了堅實的產業基礎。

（三）帶動了省市經濟快速發展壯大

如圖1 所示，2022 年合肥市生產總值超過12000億元，比2002年增長了17.64倍，全國排名躍升至20位。2020年合肥市新增上市公司數居全國省會城市首位，如圖2所示，2020年合肥市高新技術企業數已達8559家，較2010年增長了18.5倍，戰略性新興產業飛速發展，當地經濟實現了“量質齊升”。

圖1 2002-2022年合肥市生產總值（GDP）變化情況（單位：億元）

圖2 2010-2020年合肥市高新技術企業數量（單位：戶）

（四）構建了地方政府本土招投人才體系

合肥市在引進頭部企業、擴展產業鏈條的過程中，通過培養本土招投團隊、借助外部人才力量構建了強大的招投人才體系（孟憲平，2022）。目前，合肥市政府的招商團隊實現了投行化、專業化，基層的招商員都具備全產業鏈知識，合肥市政府招商團隊在精準把握產業發展方向、確定有價值的投資項目、選擇懂行靠譜的合作企業等方面做出了巨大的貢獻。同時，合肥還大量聘請知名企業家作為招商顧問，為合肥市招商投資工作提供更加專業的意見建議，建立起更加專業、更有活力、更具特色的合肥招商模式。

四、對甘肅基金招商工作的啟示

自2012 年以來，根據國家有關政策和甘肅省政府工作安排，甘肅省級財政先后設立了12 支政府投資基金，重點支持了戰略性新興產業、綠色生態產業、科技創新、鄉村振興、生物醫藥、制造業、服務業、旅游業等領域產業發展。甘肅省基金總設計規模為2185.5億元，截止目前實繳到位資金109.25億元，其中省級財政出資55.22億元，市縣及社會資本出資54.03億元，累計實際投資金額共計64.33億元。這些基金對推動蘭白試驗區科技創新、相關產業發展和優質中小企業上市融資起到了積極作用。但由于部分投資基金在管理運營中存在著基金杠桿比例較高、社會資本到位率較低、政府出資代持機構較多、投資決策流程較長、專業管理人才較為匱乏、基金產品同質化較為突出、項目投資進展較為緩慢等問題，致使甘肅投資基金在基金實效與招商潛能挖掘方面尚未達到預期目標。

政府投資基金的“合肥模式”備受好評，其發展經驗可以為甘肅省統籌整合政府投資基金探索形成基金招商“甘肅模式”等方面提供寶貴經驗。

（一）選準優勢產業，引進發展強勁的優勢企業

甘肅省應充分借鑒合肥發展經驗，深入市場掌握甘肅產業發展情況，瞄準產業鏈薄弱點，在挖掘產業優勢的基礎上引進相關企業，積極延鏈補鏈，推動甘肅形成完整高效的產業鏈條。經前期調研，甘肅省確立了動力電池、生物醫藥、新能源及裝備制造、電子信息、有色冶金、石油化工等六大產業培育方向，并以其所涵蓋的項目（項目庫）為主線，以尊重市場規則和產業發展規律為前提，以資本紐帶統攬全局作為資本招商和產業鏈招商的切入點，按照“頭部企業+重大項目→產業鏈條→產業集群”的發展思路和“一條產業鏈條配套一支產業基金”、“一位產業鏈鏈長+一個資本招商專班+一戶產業鏈鏈主企業+一家金融機構”的運作思路，直接投資或組建各類產業投資基金參與產業集群和重大項目建設，將投行思維、投行工具、投行人才、投行機制等運用于政府資本招商全過程，以基金模式遴選國內A 股上市的上述六大產業領域頭部企業定增后募投項目，以項目來導入相關產業招引落地（主要以動力電池、生物醫藥、新能源及裝備制造、電子信息產業為主）和500強企業（主要以有色冶金、石油化工為主）產業鏈延伸，并在項目投資建成投產后階段性退出，實現基金募投管退的閉環循環和滾動發展，吸引行業龍頭企業持續加大投入、產業鏈關鍵節點企業加快落地，提振企業家和市場主體信心，提升資本價值，形成產業培育合力。

（二）瞄準短板弱項，打造競爭能力強的產業集群

充分挖掘當地的資源特色、產業結構、基礎條件，圍繞“風口”產業和產業鏈關鍵環節，錨定六大產業方向精準招商精準投資，在補齊補強產業鏈短板和弱項上下功夫，補出新功能、延出附加值，培育新業態、實現新增量。加快推動傳統產業向“風口”產業轉型，改變傳統的招商策略，接軌資本市場，找準并培育扶持一批高成長性中小微企業、高新技術企業，并通過統籌整合省級政府投資基金導入優勢產業和未來產業，促進企業加強合作與協同，形成產業鏈上下游的緊密聯系，打造具有吸引力和競爭力的產業集群。

（三）健全投資機制，營造良好的招商環境

健全科學、規范的基金招商決策機制，建立產業扶持政策體系和招引項目投資決策體系，完善省級政府投資基金直接投資與參股子基金投入實施細則，完善政府招商人才培育計劃等一攬子政策措施，根據未來將重點發展的六大產業編制全省14條重點產業鏈基金精準招商引資目錄或產業鏈圖譜等。構建政府、專家、市場主體、金融機構共同參與的招引項目論證和投資決策機制，完善基金募投項目跟進機制和僵尸基金出清機制，定期開展基金所投項目績效評價。充分運用“財政+金融”工具，以財政為核心，靈活運用基金、擔保、股權投資等金融工具，推動財政資金發揮二次放大作用，為市場主體提供全方位投融資服務。

（四）轉變思維模式，提高投資基金使用效率

首先，政府相關職能部門和監管機構以及投資平臺要切實解放思想轉變觀念，改變行政化指令性思維方式，充分學習借鑒合肥、深圳、蘇州等發達地區先進城市在財政資金投入創新、政府投資基金創新等領域的做法，把“整體思維”“投行思維”與“招商引資”相結合，充分運用市場化機制和法治化思維來運營發展產業。比如，改變國有資本投融資模式，從“土地優惠、稅收減免”為主向“資本運作、基金支持”為主轉變。其次，政府投資基金的管理運作要突出專業管理和市場運作，通過學習借鑒，不斷更新甘肅的基金管理運用理念，引入市場化專業基金機構共同組建基金管理團隊，優化基金運用方式，創新競爭性和規范化的基金管理機制，提高基金運營效率實現資源最優配置、收益最大分配，打造符合全省資源稟賦和產業發展實際的投行化招商模式。

（五）規范管理方式，增強基金平臺運營專業性

省級政府投資基金應按照“所有權、管理權、托管權相分離”的原則進行管理，堅持“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的管理運作原則，重點打造省級財政資金“蓄水池”實現滾動發展，確?；鹫咝阅繕巳缙趯崿F。省級政府層面應出資組建政府投資基金管理機構，統一扎口管理省級政府投資基金，對2012 年以來所設立的各類政府投資基金進行統籌整合和歸口管理。省級政府投資基金“募投管退”全業務流程均通過市場化運作及實現“滾動式”發展和“閉合”循環。原則上，省級政府出資不再作為省屬企業資本金進行使用，亦不再委托相關省屬國有企業進行代持，而僅以出資方的身份，按照“利益共享，風險共擔”的原則享受利益分配、承擔經營虧損。

（六）調整出資比例，建立健全基金投資體系

為吸引和撬動更多社會資本，建議省級政府投資基金投資符合甘肅省定制化投資機會清單、產業鏈招商圖譜和招商引資政策清單的企業以及國家、省級“專精特新”小巨人企業，省級政府投資基金在子基金的出資比例由目前的30%增加到40%，其中對落戶甘肅境內的國際國內500 強企業或上市公司募投項目的子基金投資，省級政府投資基金出資比例增加到45%。完善基金投資體系建設，整合政策、資金、產業、項目、人才、團隊等已有的優勢資源，健全政府投資基金和國企投資平臺領先投資、政府投資基金參股子基金和國資體系相關上市公司跟進投資、產業鏈上下游企業和市場化投資機構選擇性參股投資的投資體系，借力省級政府投資基金，引大引強引頭部，引進一批高質量、高科技、高端化的企業，推動產業高質量發展。

（七）培育專業團隊，提高招商工作能力

面對恢復經濟內生動力的壓力和政府“引大引強引頭部”的決心，甘肅省政府投資基金管理機構要以高水平的管理能力來應對投資風險的不確定性，不斷加強政府內部團隊與外部專業機構的交流溝通，積極招聘具有財務、法律、投行、產業、金融等從業背景的專業人才，努力提升招商工作人員的項目信息挖掘、服務和跟蹤能力，按照“學習借鑒經驗+招引目標遴選+招商洽談+項目盡調論證+投資決策+落地實施+投后管理+投資退出”的資本招商工作程序，把“投行思維”“產業鏈思維”與“招商引資”“招商引智”相結合，努力打造一支“懂產業、懂項目、懂資本、懂企業”的投行化、專業化的招商隊伍。

（八）增強溝通交流，優化招商引資模式

優化全省一盤棋的招商引資工作機制，與外部專業機構建立合作機制，加強省級政府投資基金、產業主管部門、國有企業、各類開發區和重點產業園區等不同層面政府內部資源的協調配合，完善投行化專業化招商體系。同時，充分借鑒安徽、廣東、江蘇、深圳等省市資本招商的項目遴選、評判和決策機制，建立分級分類投資決策體系，加強投資風險管理，提升項目與城市發展的匹配性，通過資本招商等方式做大政府投資基金“朋友圈”，加強與發達地區國有企業的投資合作，通過資源整合與互換，促進甘肅省招商引資工作快速發展。