數字治理背景下的高校財會、審計、巡視協同監督路徑研究

曾曉璇（高級會計師），丁友剛（博士生導師），顧力為（高級審計師）

2023 年2 月15 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》，明確指出財會監督工作面臨著需要完善工作機制、提升財會監督效能以及與其他各類監督貫通協調的問題。在高校，如何完善財會監督機制，提升財會監督效能？如何建立財會、審計和巡視協同監督機制？特別是在校園數字治理日益成熟的今天，如何以數據治理的思維重塑財務、審計、巡視監督主體之間的協同關系？這些問題無疑是新形勢下高校財會監督工作面臨的重要課題。

一、高校財會、審計、巡視監督的現狀與協同需求分析

1.高校財會、審計、巡視監督的現狀。高校財會監督是學校財務部門依據相關法律法規和內部控制制度，對學校內部經濟業務和會計資料等進行的日常監督檢查，注重過程審核，關注預算執行過程的完整性、規范性和及時性（卿文潔等，2022），常用的監督手段為審查資料和財務分析。高校各類經濟活動、財務風險與資金流動息息相關，因此，財務部門具有及時、全面獲取“第一手”信息的天然優勢，財會監督是其他監督的基礎。同時，財務部門能在事前識別內部風險，而且相對于其他校內監督部門，財務部門更了解學校內部風險，可以為審計和巡視提供重要線索。不少高校財務部門正在探索數字化財會監督，但財務數據大都還“躺”在系統數據庫中，與審計、巡視部門的信息交互不夠充分，“信息不對稱”“信息孤島”問題普遍存在，財務數據和財務監督數據在審計和巡視中沒有得到有效分析。高校審計監督是學校內部審計部門運用系統、規范的方法，對學校內部業務活動、內部控制和風險管理進行審查和評價，關注被審計事項的適當性和有效性。審計部門以事后評價為主，兼顧過程審計，常用的審計監督手段包括面談、分析法、函證、監盤、穿透測試等（劉曉賓，2020）。大多數高校審計人員相對較少、行家里手相對較缺乏，審計監督數字化水平不高。高校巡視巡察是由學校黨委對下級黨組織的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設等方面組織實施的黨內監督，以事后監督為主（黃亮，2019），常用監督手段包括收集、調取證據，詢問、查詢銀行賬戶信息，查看文件資料等，權威性更強，但因人員臨時組建或專業能力不足而容易出現短期內對問題把握不夠精準等情況。相對于財會監督，大多數高校的巡視巡察數字化水平較低。

2.高校財會、審計、巡視監督的協同需求分析。協同監督是高校實現治理現代化的內在需要。高校財務、審計和巡視部門通過統籌協調多方力量，實現目標、計劃、過程協同聯動監督，可以達到“1+1＞2”的協同效應（吳文君，2022）。一是實現監督的目標協同。對高校而言，財會、審計、巡視監督的總體目標是一致的：規范管理、風險管理、促進發展。財會、審計、巡視協同監督可以實現優勢互補，形成全方位、多角度、多層次的監督模式，推動教育事業高質量發展。二是實現監督的計劃協同。協同監督有利于各監督部門圍繞學校的戰略目標和發展規劃，制定年度監督計劃，共享各自部門的監督計劃安排情況，協同開展專項監督檢查工作，避免重復監督或監督不到位的情況出現，形成監督計劃共享的協同模式，最大限度發揮協同監督的有效性。三是實現監督的過程協同。多部門聯動下的監督機制能適時彌補三類監督方式的劣勢和不足。三種監督形式可互為證據支撐和問題切入點，同時從事后監督延伸到事前、事中監督，進一步增強監督權威性，從信息來源和監督方式上相互補充、相輔相成，提升監督效率和效果。

二、高校財會、審計、巡視協同監督的現狀與問題

為了解高校財會、審計、巡視協同監督現狀及其堵點，本研究向18省（含直轄市）約124所高校發放問卷，收回問卷124 份，有效問卷124 份。調研結果顯示，大多數高校在財會、審計、巡視協同監督方面還有一定的提升空間。就財會監督分別與其他監督的協同情況而言，財會與審計協同監督情況優于財會與巡視巡察協同監督情況。詳見表1。

表1 協同監督現狀調查

在協同監督方面，存在以下現實的堵點問題：

1.監督技術較落后。①監督信息化建設仍有較大的提升空間。問卷結果顯示，有66%的高校認為監督技術落后是最主要的現實堵點。關于信息化在協同監督中的作用，有11%的高校表示未運用信息化系統，40%表示信息化建設尚在起步階段，44%表示信息化發揮了一定的作用，僅有5%表示已建立較為完善的信息化系統。高校現有審計監督方式一般是在審計項目立項后，采取人工調閱相關資料、詢問相關人員等方式查找問題，但因人手不足和審計流程較長，監督過程存在較大的局限性，監督效率不高，大多數審計軟件應用于審計項目管理，在數據分析層面停留在簡單的財務報表分析，并未真正介入學校經濟業務環節。巡視巡察在未依托信息化手段的情況下，無法對高校各類經濟業務活動進行有效監督，監督存在滯后性。②數字化校園缺乏一體化的集成設計。高校財務系統與其他業務系統互聯互通是數字治理的基礎。高校信息化建設雖啟動較早，但資產、財務、教務、科研系統等源于不同軟件商，設計缺乏整體性、標準化、系統化，數據標準、接口標準不統一，龐大的數據難以實現共享連接。通過問卷發現，資產系統與財務系統的互聯互通比例最高，但也僅有75%的高校實現這兩個系統的互聯互通。采購系統與財務系統的互聯互通比例為46%，居第二位。科研系統、教務系統、合同系統的互聯互通比例分別為41%、27%、19%。基建系統與財務系統的互聯互通比例最低，僅為8%。甚至有17%的高校選擇了“與以上系統均不互聯互通”。

2.監督協同性不夠。①協同路徑不暢通。問卷結果顯示，有62.9%的高校認為協同監督路徑不暢通。近年來，在審計結果運用方面，審計部門向巡視部門加大了對審計發現的重大違紀違法問題線索的移送量，但是大部分單位還是存在溝通不通暢、不及時的情況，對問題根源挖掘還不夠深入。財會、審計、巡視監督之間如何銜接、配合尚缺少具體辦法，協同監督方式、范圍、程序、權責、措施等有待明確，缺少可操作的具體措施細則。②協同意識較薄弱。問卷結果顯示，有53%的高校認為協同監督意識較薄弱。雖然《關于進一步加強財會監督工作的意見》提出各單位要建立財會監督與其他各類監督貫通協調的工作機制，但各級層面未出臺明確具體的實施細則或工作指引，因此，大部分高校未能充分認識到協同監督機制建立的重要性，唱“獨角戲”等問題仍普遍存在，難以展開有效的協同監督。③治理結構不完善。問卷結果顯示，有45.16%的高校認為治理結構不完善。部分高校治理結構尚處于變革中，校院兩級權責關系也在調整演變，監督部門不僅存在監督職能弱化的現象，更枉談協同監督。不同監督部門獨自開展工作，在任務計劃和分配、人員力量整合、工作協調配合等方面沒有充分商議，監督力量不足問題充分凸顯，監督效率較低或出現重復監督，引起被監督單位反感。④協同保障不到位。問卷結果顯示，有41.94%的高校認為協同保障不到位。關于協同監督保障，超過80%的受訪者認為高校在協同監督制度建設方面有待加強，這說明高校應建立更加完善的協同監督機制，以保障監督工作的有效性和權威性；超過70%的受訪者認為高校在協同監督人才保障方面有待加強，這說明高校需要加強對協同監督人才的培養和引進，要建立一支高素質、專業化的監督隊伍，以提高監督工作的質量和效率；超過85%的受訪者認為高校在協同監督平臺建設方面有待加強，這說明高校需要加強協同監督平臺的建設，建立更加高效、便捷的信息共享和溝通機制，以提高協同監督工作的效率和效果。⑤協同監督主體失序。問卷結果顯示，有24.19%的高校認為存在這一問題。近年來，高校財會、審計、巡視監督主體之間的互動性較之以往顯著增強，但與新時期對協同監督的要求仍不相適應。一是存在認識偏差，或是用落實監督責任代替落實主體責任，或是重形式監督、輕整改落實。二是協同監督工作融合度不夠，缺乏明確的組織協調。針對同一監督事項，有時多頭監督，監督任務交叉重疊；有時又相互推諉，誰都不愿意管。監督無序性導致監督相互脫節或相互削弱，出現監督盲區和死角。三是審計和巡視監督缺乏過程監督，弱化了監督在前的預警功能。

三、高校財會、審計、巡視協同監督技術路徑

基于以上調研，本文擬從資源層、動力層、應用層等三個方面探索數字驅動協同監督路徑（如圖1 所示）。資源層展示的是協同監督的數據來源，通過業財信息一體化建設，實現類型相同數據的自動勾稽比對，經過數據交叉印證，突出疑點、提示重點、解決難點，同時，對基礎數據標準化后，集成多個系統，實現易擴展、可追溯，方便后續人機交互和機器智能處理。動力層展示的是在內驅力和外驅力雙重作用下的技術運用和保障機制構建，探索建立協同監督保障機制，實現數據實時交互、實時分析、事先預警，自動推送提示和關注要點，有效防范風險，力求形成監督疊加效應。應用層展示的是系統性協同監督平臺建立。財會、審計、巡視部門聚焦重要領域的關鍵環節和薄弱環節，對預警事項進行協同監督，實現即時感知、科學決策、主動服務、高效運行、智能監管。

圖1 數據治理背景下的協同監督技術路徑

1.打破數據壁壘，資源層釋放潛能。采購、基建修繕、合同、財務、資產、后勤等業務信息和數據是數字化監督中“數字”的構成，而數字化監督的核心問題則是數據交互和流轉，打破數據壁壘，讓數據產生實際價值。首先，獲取準確可靠、充足詳細的數據是實現“數字化”監督的基本前提。基礎信息系統根據不同業務模塊，從數據中臺采集、提取學校所有內控系統不同環節的基礎數據，如包含：采購物料、供應商、單價、數量、計量單位、交貨時間、驗收條件、采購方式等采購信息；建設項目立項（核準、備案）批復編號和批復日期、建設工程規劃許可證批復編號和批復日期、建筑工程施工許可證批復編號和批復日期、開工和竣工日期、綜合單方造價等基建項目信息；合同簽訂方、簽訂日期、標的名稱、標的物數量、履行期限、履行方式、價格、違約責任、履行地點、解決爭議的方式、合同履約情況等合同信息；資產類型、數量、規格、價值、存放地點、責任人、采購時間、資產狀態等資產信息等。基礎信息系統根據使用人員的職能分別授權，以獲取相應的、符合條件的數據，財務、審計、巡視人員可以根據工作任務，通過基礎信息系統實現對相關數據信息的即時調取。其次，基礎數據標準化后，多個系統集成、易擴展、可追溯，方便后續人機交互和機器智能處理。再次，實現數據互聯互通。通過采購管理、基建修繕管理、合同管理、財務管理、資產管理、后勤管理等業務信息和數據的收集、流轉而形成數據共享中心，財會、審計、巡視等監督部門可以根據不同權限在線獲取相應數據，解決“信息不對稱”“信息系統不聯通”等問題。

2.應用預警技術，動力層實現智能化。通過建立預警模型，對不同業務信息指標進行設置和管理，通過編制唯一項目編號關聯項目全流程數據，數據實時交互、實時分析。設定每個預警指標的風險值，類型相同的數據可以自動進行勾稽比對，具有邏輯關系的數據經過自動交叉印證，按照模型規則進行數據分析與碰撞，實現數據處理、分析、挖掘。當實際值達到風險值時，則會及時自動預警，從業務源頭發現問題，形成疑點、提示重點，動態感知識別風險，自動推送提示和關注要點。監督部門人員可查看具體預警事項的詳細信息，提高監督效率，及時防范風險。例如，當系統獲取采購數據，識別出同一家公司兩次以上中標后，會對項目進行異常標識，形成風險提示和預警。審計或紀檢監督人員根據不同風險等級，按照“預警-研判-分辦-處置-反饋-跟蹤”流程，實現全過程線上閉環監督管理。財務人員也可以把識別的可疑、預警信息和數據直接推送至審計或巡視部門，由后者通過其他權限和可運用的手段進一步核實、確認。財會、審計、巡視部門通過數據導入、統計分析、電子歸檔、自動關聯、預警提醒、實時監控，在不同部門之間實現信息傳遞、業務流轉，有效實現信息互通、問題互商，實現財會、審計、巡視監督貫通協調，實現對權力運行的留痕可溯、監督預警、全程跟蹤。

3.搭建監督平臺，應用層協同見效。即時感知、科學決策、主動服務、高效運行、智能監管是監督數字化、智能化的新形態。監督平臺通過系統對接、信息共享，使數據交互和使用更加公開、透明、精準。監督平臺聚焦分析結果可視化，監督信息以趨勢圖、柱狀圖、統計表等直觀形式呈現，簡單明了地展示預警情況，生成的網狀雷達圖以圖表“殘缺”情況進行分級預警。例如，財務人員通過駕駛艙系統，可以直觀得到預算執行進度預警情況、指標數據規范性預警情況、國庫資金支付預警情況、支付報銷規范性預警情況、整改預警情況等大數據信息。財會、審計、巡視監督可重點對出現的異常關鍵指標預警的、人為修改或經過人工審核進入到下一個環節的事項進行深度挖掘分析，或者對超過一定比例預警情況的事項進行聯合研判，有針對性地開展專項監督檢查，有效運用線上監督與線下監督相結合的方式進行監督。各監督單位基于大數據平臺預警分析數據，成立可疑問題核查小組，根據線上線下監督掌握的情況，認真進行梳理分析，必要時會同召開專題會議，各監督部門共同參與，進行聯合分析研判、聯合排查認定。同時，建立信息共享機制，各監督部門將各自掌握的可以共享的數據信息傳輸至共享空間，將問題疑點及時向其他監督部門進行通報流轉，并協同開展疑難重大問題的研究。

四、財會、審計、巡視協同監督應用場景

具體到協同監督應用場景方面，可聚焦高校基建、采購、合同、收支和資產管理等重要領域的關鍵環節、薄弱環節。根據業務流程和風險控制管理需求，設定預警閾值和標準，一旦出現與系統標準不符的情況，系統立即產生預警提醒，進而推送相關信息。

1.建設項目監督。財會監督對建設項目的支出情況進行監控，在關鍵階段節點設置信息比對，跟蹤關鍵成果資料提交情況、跟進項目進展情況，系統自動判斷支付合規性。如與合同約定不一致，則進行預警，財務人員進行研判，如需項目負責人填寫原因的，將信息推送給項目負責人。項目負責人收到提醒后，應及時在系統中填報原因或重新調整報銷金額。如果支付金額達到合同簽訂金額扣除暫列金和安全文明施工費用后的90%時予以預警，項目負責人收到提醒后，應及時在系統中填報原因，信息推送到審計部門，財務部門根據審計部門的審計意見執行。對已完工投入使用的在建工程，提醒按照規定進行轉固等；結合財務竣工決算，對建設項目進行監控，包括立項手續的完備性、采購過程的規范性、建設項目成本的經濟性等，對不符合設定規則的，則系統發出預警，將信息推送給項目負責人，同時，自動推送至審計部門。審計監督則通過信息系統推送的數據信息，通過查看建設資料等方式，對建設項目立項手續的完備性、采購過程的規范性、建設項目成本的經濟性、是否按照合同約定支付進度款等進行審查。如果發現建設項目實施過程中存在管理問題，則發出整改函，并推送到巡視部門。巡視監督則對審計推送的信息做進一步核查。如果確認為違紀問題，則對相關人員進行處理，追究其責任，維護學校利益。

2.采購業務監督。財會監督利用財會網報系統報銷數據形成采購信息庫，當供應商頻繁中標或每年多次重復采購且為同一供應商時，系統將有關數據自動推送至審計部門；將巡視部門等提供的黑名單設置在財務網報系統，如收款方為被學校納入黑名單的供應商，系統自動預警，不予報銷，并將相關信息自動推送到巡視部門。審計部門根據財務系統推送的信息，對頻繁中標的供應商的項目進行審查，查看是否存在采購舞弊風險；對每年多次重復采購且為同一供應商的數據進行審計，審查是否存在應招未招、化整為零規避招標，將違規和涉嫌違紀事項推送紀檢巡視部門。巡視部門對財會、審計推送的信息進一步核實，如果查到舞弊問題，對相關人員進行處理。

3.合同監督。財會監督對不滿足支付條件而業務部門提請支付的事項發出風險預警，請求進一步人工審核確認，同時，將相關預警情況推送至審計部門。審計部門通過推送的信息，對合同簽訂、合同履約等情況進行調查，將發現的問題推送到巡視部門。巡視監督部門則對審計推送的存疑問題進行進一步調查。

4.收支業務監督。財會監督對票據自動進行智能稽核，全面檢查單據完整性、票據規范性、報銷及時性、金額準確性，系統禁止重復報銷、虛假發票問題。按中標單位開具發票，系統禁止開具與中標方不一致的發票，系統自動比對合同方信息，如有不一致則預警。通過對客戶和供應商合同條款、履約數據的實時錄入，可建立賬齡分析模型，對應收未收賬款進行催繳提醒。對支付供應商賬戶與合同約定不一致的，進行預警。對存疑報銷事項，自動推送至審計部門。審計部門對超出正常支付期限的應收賬款及時向業務部門發出審計建議書進行整改提醒；對合同方與中標方不一致的、支出結構不合理或疑似虛構業務支出的項目進行專項調查或審計，并將發現的問題推送到巡視部門。巡視監督對審計推送的存疑問題進一步核實。如果查到違法違紀問題，對相關人員進行處理，并追回違紀款。

5.資產管理監督。財會監督對資產處置進行監控，對擬處置資產自動核實財務系統資產凈值是否為零，如不為零，則進行預警；對處置未經過規定程序等進行預警；將盤虧金額較大的異常資產信息自動推送到審計部門。審計部門重點關注信息系統推送的數據信息，同時對固定資產是否定期盤點進行預警。對存在問題的相關部門發出整改函或管理建議書，并將發現的問題推送到巡視部門。巡視部門對審計部門推送的存疑問題進一步調查。如果調查發現是個人原因造成國有資產流失的，對相關人員進行處理，追究其責任。

【 主要參考文獻】

劉曉賓.高校紀檢監察與審計協同監督體系構建研究［J］.廉政文化研究，2020（6）：62 ～66.

黃亮.我國高校紀檢監察與財務、資產、審計多部門聯動機制構建初探——基于內部治理體系視角［J］.中國總會計師，2019（6）：153 ～155.

卿文潔，張貽旺，祝子麗.財會監督與其他監督的數字化協同機制研究［J］.湖南財政經濟學院學報，2022（4）：84 ～100.

吳文君.高校巡視巡察與其他監督貫通融合研究［J］.人民論壇，2022（5）：67 ～69.