國(guó)土空間治理現(xiàn)代化：理論邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間治理；中國(guó)式現(xiàn)代化；國(guó)家治理；國(guó)土空間

現(xiàn)代化是一場(chǎng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各方面的整體性變革，是各國(guó)共同追求的理想目標(biāo)[1]。改革開放以來，我國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中形成了典型的“空間轉(zhuǎn)向”特征，探索出一條以低成本要素吸引全球產(chǎn)業(yè)資本、高投資報(bào)酬吸納過剩資本、高杠桿撬動(dòng)金融資本大規(guī)模投資的“以地謀發(fā)展”道路，但也由此帶來了生態(tài)環(huán)境退化、區(qū)域發(fā)展失衡等一系列空間性問題。自2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“治理”成為化解眾多改革難題的理論與實(shí)踐指引，國(guó)土空間治理頂層設(shè)計(jì)也不斷明晰。《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容”的空間規(guī)劃體系[2]，首次明確了空間治理的內(nèi)涵。2018年國(guó)家組建自然資源部，賦予其“兩統(tǒng)一”職能，進(jìn)一步健全國(guó)土空間治理“四梁八柱”基礎(chǔ)制度體系。中共二十大提出“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，系統(tǒng)闡釋了中國(guó)式現(xiàn)代化的特征、挑戰(zhàn)、任務(wù)與路徑，為國(guó)土空間治理奠定了全新的理論環(huán)境。中共二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步確立以全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的主線任務(wù)，要求更加注重系統(tǒng)集成、注重突出重點(diǎn)、注重改革實(shí)效，這對(duì)我國(guó)國(guó)土空間治理體系現(xiàn)代化提出了更高目標(biāo)與要求。

國(guó)土空間作為生產(chǎn)、生活的基本空間要素，物質(zhì)地、實(shí)踐地進(jìn)入國(guó)家治理之中，通過實(shí)踐這一中介由此達(dá)成“自然和人的同一性”[3]，國(guó)土空間治理也由此與現(xiàn)代化的總體構(gòu)成深刻關(guān)聯(lián)。當(dāng)前，有關(guān)國(guó)土空間治理研究方興未艾，主要有以下方面：一是引介西方治理理論并探討國(guó)土空間治理概念內(nèi)涵，指明國(guó)土空間治理具有治理主體多元性、客體屬性多維性、實(shí)現(xiàn)路徑多樣性等關(guān)鍵特征，并將公共價(jià)值作為核心價(jià)值取向[4-5]。二是從多尺度、多類型、多學(xué)科視角，圍繞城市群、城市、鄉(xiāng)村等不同空間中涉及的中央與地方、政府與企業(yè)、集體與私人、市場(chǎng)與計(jì)劃等互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行闡釋，提出尺度政治轉(zhuǎn)型、人民城市塑造、鄉(xiāng)村空間重構(gòu)等理論命題[6-7]。三是從歷史、理論與實(shí)踐邏輯探討不同現(xiàn)代化階段中推進(jìn)國(guó)土空間治理的制度選擇，包括土地政策、空間規(guī)劃、環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)等，在融入了時(shí)代背景與現(xiàn)實(shí)國(guó)情后提出了針對(duì)性優(yōu)化策略[8-9]。盡管現(xiàn)有研究已揭示國(guó)土空間治理是一個(gè)涉及多主體、多要素的系統(tǒng)過程，但與中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求差距明顯，仍然沿用西方治理理論的話語體系，難以深刻解釋、指導(dǎo)中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)際過程。對(duì)此，本文試圖拓展傳統(tǒng)西方空間治理的理論視域，構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)土空間治理理論框架，為全面助力中國(guó)式現(xiàn)代化提供借鑒參考。

1國(guó)土空間治理的概念內(nèi)涵

1.1國(guó)土空間治理的概念

從詞源學(xué)上考究，現(xiàn)代意義上的“治理”（Governance）與拉丁文中“掌舵”（Steer）、“控制”（Cybern）等相對(duì)應(yīng)，具有調(diào)控、引導(dǎo)和操控之意。當(dāng)前，學(xué)界影響最為深遠(yuǎn)的治理概念主要沿用全球治理委員會(huì)發(fā)布的《我們的全球伙伴關(guān)系》，將治理概括為各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式總和[10]。從西方治理理論興盛的原始語境來看，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家的回退”（Rollingback）成為學(xué)界基本論調(diào)[11]。一方面，隨著區(qū)域貿(mào)易、地緣政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等公共事務(wù)不斷呈現(xiàn)出全球化、跨區(qū)域等趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定等本地需求側(cè)管理的傳統(tǒng)凱恩斯主義式微，西方福利主義國(guó)家必須采取更為經(jīng)濟(jì)的公共政策來實(shí)現(xiàn)再分配，國(guó)家權(quán)力由此出現(xiàn)了向上回收、向外轉(zhuǎn)移、向下放權(quán)等不同配置策略。另一方面，高科技工業(yè)、金融服務(wù)等新興行業(yè)的全球擴(kuò)散，“要力求消除交往即交換的一切地方限制”，以標(biāo)準(zhǔn)化大規(guī)模生產(chǎn)、泰勒式管理為特征的福特主義增長(zhǎng)體系受到?jīng)_擊，中央與地方政府嵌入到更為廣泛的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)之中，對(duì)國(guó)家治理提出了新挑戰(zhàn)。

全球范圍內(nèi)的“時(shí)空壓縮”效應(yīng)不僅促進(jìn)了西方國(guó)家權(quán)力的邏輯立場(chǎng)變化，國(guó)土空間也不再被視為固定國(guó)家各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“有界空間”“靜態(tài)容器”，以國(guó)家為中心的地域主義（Territorialism）認(rèn)識(shí)論與方法論發(fā)生消解。第一，國(guó)土空間從笛卡爾式“空間即事物”轉(zhuǎn)向辯證、社會(huì)建構(gòu)主義的“空間即過程”。人流、物流、技術(shù)流等“流空間”打破了國(guó)家、城市等相對(duì)封閉狀態(tài)，空間的變革性力量開始在全球范圍內(nèi)傳播，并滲透到經(jīng)濟(jì)、政治乃至意識(shí)形態(tài)等各領(lǐng)域，列斐伏爾、哈維、索亞等大批學(xué)者批判了笛卡爾式的靜態(tài)空間范式與歷史決定論[12]。第二，國(guó)土空間存在物理空間、功能空間、權(quán)域空間等多維形態(tài)特征。在全球—地方體系相互碰撞之下，快速的“再地域化”進(jìn)程促進(jìn)福特主義生產(chǎn)體系主導(dǎo)下的“核心—邊緣”、中心地等空間形式重組，造就了城市—區(qū)域、大都市區(qū)、全球城市等多維空間組織形態(tài)。第三，傳統(tǒng)嵌套、層次化的靜態(tài)地理尺度概念被打破，關(guān)系尺度成為確保國(guó)家地域形態(tài)一致性和功能統(tǒng)一性的重要內(nèi)容，國(guó)家權(quán)力持續(xù)發(fā)生尺度重構(gòu)（Re-scaling）。為了應(yīng)對(duì)全球跨尺度鏈接帶來的全新自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊，國(guó)家權(quán)力的組織形式、制度結(jié)構(gòu)和地理范圍也會(huì)在不同尺度間流轉(zhuǎn)，重新建構(gòu)社會(huì)分工與政府調(diào)控的關(guān)聯(lián)模式，以權(quán)衡國(guó)家在經(jīng)濟(jì)放權(quán)中所享有的“效率效應(yīng)”與積極開展再分配帶來的“補(bǔ)償效應(yīng)”[13]。

誠(chéng)然，如列斐伏爾所言：“空間中隱含著國(guó)家的秘密”，無論是“治理”還是“國(guó)土空間”，兩者是一體兩面、相輔相成的。一方面，不同的治理主體、治理對(duì)象與治理路徑具有空間選擇性，國(guó)家治理活動(dòng)會(huì)直接或間接產(chǎn)生空間效應(yīng)。另一方面，國(guó)土空間既作為國(guó)家治理前提條件而存在，同樣也是重大戰(zhàn)略、各項(xiàng)空間政策的績(jī)效與結(jié)果，國(guó)家治理需要合理組織空間生產(chǎn)與空間修復(fù)來確保社會(huì)生產(chǎn)過程連續(xù)性。國(guó)土空間治理根植于漸進(jìn)式的理論探索與實(shí)踐發(fā)展，聚焦社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，其本質(zhì)是對(duì)于人與人之間（空間資源分配制度）、人與地之間（空間開發(fā)保護(hù)行為）、地與地之間（山水林田湖草生命共同體）等諸多關(guān)系的重新建構(gòu)[14]，其過程、形態(tài)、目標(biāo)與模式不斷迭代更新[15]。基于此，融合治理與國(guó)土、空間等相關(guān)概念，國(guó)土空間治理可定義為：“多元主體管理其共同空間存在，使相互沖突或不同利益達(dá)成適應(yīng)調(diào)和，采取適宜開發(fā)保護(hù)行為，協(xié)調(diào)、重塑空間關(guān)系的系統(tǒng)過程。”

1.2國(guó)土空間治理的基本內(nèi)涵

1.2.1治理客體：要素—結(jié)構(gòu)—功能—價(jià)值—權(quán)益

國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)過程，涉及到地理環(huán)境與人類社會(huì)等多個(gè)子系統(tǒng)的自組織作用與互動(dòng)反饋機(jī)制，治理是決定其有效性、可持續(xù)性和公平性的關(guān)鍵變量[16]，新技術(shù)、新因素的出現(xiàn)也不斷改變著各類關(guān)系互動(dòng)的深度、廣度與方式。因此，國(guó)土空間治理的對(duì)象化體現(xiàn)于因地制宜、因時(shí)制宜、因人制宜，準(zhǔn)確把握自然生態(tài)系統(tǒng)多維規(guī)律與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求多樣性的關(guān)聯(lián)特征，主要涵蓋要素、結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值、權(quán)益五大空間維度，其內(nèi)在聯(lián)系是：要素決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)承載功能，功能彰顯價(jià)值，價(jià)值聯(lián)結(jié)權(quán)益。

第一，要素是以“山水林田湖草生命共同體”為物質(zhì)基礎(chǔ)的實(shí)體空間，遵循不同尺度、不同類型生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在耦合規(guī)律，是國(guó)土空間治理的基礎(chǔ)載體[17]。第二，結(jié)構(gòu)是由各類要素根據(jù)不同比例組合關(guān)系而形成特定的空間格局，是國(guó)土空間治理的關(guān)鍵參數(shù)，主要通過地域空間分區(qū)、主要特征分類、調(diào)控強(qiáng)度分級(jí)等方式來調(diào)整不同層次空間布局模式[18]。第三，功能是為人類提供多層次、多類型福祉的能力，為國(guó)土空間治理提供基本依據(jù)[19]。在地球自然生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行過程中，國(guó)土空間不僅因自身要素類型、結(jié)構(gòu)關(guān)系變化而提供各類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，也通過社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)耦合而不斷疊加出現(xiàn)新的地域功能，國(guó)土空間治理是兼顧供需兩端、促進(jìn)空間多功能包容并蓄的中介。第四，價(jià)值基于功能而彰顯，既蘊(yùn)含著人類無差別抽象勞動(dòng)的客觀價(jià)值，也因人類主觀滿足感與支付意愿而變化，是國(guó)土空間治理實(shí)施的核心目標(biāo)。進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代，人民對(duì)良好生態(tài)環(huán)境與優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增長(zhǎng)，更多自然資源要素進(jìn)入價(jià)值發(fā)現(xiàn)與市場(chǎng)交易過程，國(guó)土空間治理為賦能空間保值增值提供契機(jī)。第五，權(quán)益反映的是不同主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系及行動(dòng)準(zhǔn)則，貫穿于要素、結(jié)構(gòu)、功能、價(jià)值各屬性。建立健全行之有效的體制機(jī)制，為激活要素流動(dòng)、結(jié)構(gòu)合理、功能凸顯、價(jià)值增益，有序?qū)嵤﹪?guó)土空間治理提供全程保障。

1.2.2治理主體：中央—地方—市場(chǎng)—社會(huì)

治理理論興起并非偶然，是對(duì)資本主義全球化進(jìn)程中市場(chǎng)失靈與國(guó)家失敗并存的批判與反思[20]。在空間生產(chǎn)、再生產(chǎn)與空間修復(fù)的共同驅(qū)動(dòng)下，國(guó)土空間的私人物品、“俱樂部”物品、公共物品等多維屬性不斷被發(fā)掘，國(guó)土空間治理也正逐漸超越“政府—市場(chǎng)”二元調(diào)控主體而拓展至“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”多主體動(dòng)態(tài)適應(yīng)[21]。不同于西方空間治理對(duì)于國(guó)家主體邏輯消解或多元主義、統(tǒng)合主義與統(tǒng)合多元主義等基于利益集團(tuán)對(duì)抗關(guān)系的模式，中國(guó)國(guó)土空間治理是以國(guó)家主體邏輯為底層支撐，以適應(yīng)多層次、多主體關(guān)系為主線的，這是由廣大人民與中國(guó)特色社會(huì)主義道路所決定的，也深受歷史文化傳承、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響。

首先，中央政府承擔(dān)著國(guó)土空間“元治理”的主體職能，兼有對(duì)私法與公法領(lǐng)域治理秩序的構(gòu)建與監(jiān)督職能。中國(guó)《憲法》明確了自然資源資產(chǎn)公有制主體地位，中央政府既行使全民所有自然資源所有權(quán)，享有占有、使用、收益等私法意義上的權(quán)益，同時(shí)又需要結(jié)合公共利益從公法領(lǐng)域直接或間接行使公權(quán)力[22]。其次，因國(guó)土空間面積廣大、地區(qū)差異顯著，中央政府客觀上需要放權(quán)于地方政府來維持治理有效性與效率，“中央管大事、地方管小事”成為基本模式。再次，市場(chǎng)主體在資源配置中起決定性作用，是國(guó)土空間治理能效的集中體現(xiàn)。中國(guó)的國(guó)土空間治理既將市場(chǎng)化視為一種治理目標(biāo)，也寄希望于通過市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展目標(biāo)，兼有“治理市場(chǎng)”與“市場(chǎng)治理”雙重意涵。市場(chǎng)主體在名義上通過采用招標(biāo)、拍賣等競(jìng)爭(zhēng)方式獲取并享有用益物權(quán)，但實(shí)際仍需嚴(yán)格遵守規(guī)劃許可與用途管制，在具體項(xiàng)目布局上也高度依賴地方政府的公益性項(xiàng)目配套，自主能力與能動(dòng)空間相對(duì)有限。最后，自市民社會(huì)從政治國(guó)家中分離以來，以奧斯特羅姆為代表的多中心治理成為重要補(bǔ)充，即以可信承諾、相互監(jiān)督與制度供給為基礎(chǔ)的自我治理。無論是在鄉(xiāng)土中國(guó)還是在城鄉(xiāng)中國(guó)，社會(huì)主體主要承擔(dān)問責(zé)主體，特別是在農(nóng)村土地征收領(lǐng)域，地方社會(huì)訴求和壓力會(huì)傳導(dǎo)到上級(jí)政府甚至直抵中央，進(jìn)而影響上級(jí)決策乃至國(guó)家相關(guān)法律修訂[23]。

1.2.3治理路徑：全域—全周期—全場(chǎng)景

改革開放后，受計(jì)劃與市場(chǎng)“雙軌制”影響，我國(guó)早期的國(guó)土空間治理主要通過建設(shè)項(xiàng)目、用地分級(jí)限額審批等方式安排用地規(guī)模、開發(fā)強(qiáng)度等技術(shù)指標(biāo)，試圖在“擺房子”式建設(shè)中將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包裹于空間容器內(nèi)，工具理性主義成為主導(dǎo)模式。然而，現(xiàn)實(shí)中的人會(huì)受信息不對(duì)稱與有限理性因素制約，無法充分應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的不確定性，工具理性反而會(huì)束縛“人的主體性”[24]。據(jù)此，國(guó)土空間治理在路徑上不僅僅是以新技術(shù)、新機(jī)制來修補(bǔ)規(guī)劃信息不完備、集體決策困境，而是以全域、全周期、全場(chǎng)景治理為靶向，將以人為本作為根本邏輯。

第一，全域是將原有零散、孤立、局地的治理活動(dòng)進(jìn)行充分關(guān)聯(lián)，從地域全覆蓋視角對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。國(guó)土空間治理規(guī)模是國(guó)家在統(tǒng)領(lǐng)其管轄領(lǐng)土及其生活于之上民眾的空間規(guī)模與實(shí)際開發(fā)保護(hù)行為與內(nèi)容，進(jìn)入新時(shí)代，生態(tài)優(yōu)先、公平正義、以人為本等成為更高要求，國(guó)土空間治理需要從城市空間擴(kuò)展至全域空間，與國(guó)家政府組織規(guī)模、治理負(fù)荷實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。“把每一寸土地規(guī)劃得清清楚楚”并不意味著對(duì)于國(guó)土空間事無巨細(xì)地捆綁，而是將治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)思維用以協(xié)調(diào)多層級(jí)空間關(guān)系。第二，全周期意味著國(guó)土空間治理在時(shí)間維度方面，要綜合考慮源頭規(guī)劃、過程管控與結(jié)果監(jiān)管的質(zhì)量保障與閉環(huán)關(guān)系，全過程堅(jiān)持人民民主。在傳統(tǒng)以政策績(jī)效與結(jié)果為導(dǎo)向的新公共管理范式中，隱含著政府本位基本假設(shè)，政府也會(huì)因此為了追逐“自我定義”的效率指標(biāo)忽視公共產(chǎn)品真正使用者的實(shí)際效用[25]。全周期的國(guó)土空間治理將關(guān)系過程作為有機(jī)體，從整體性與周期性串聯(lián)開發(fā)保護(hù)各環(huán)節(jié)，有效增強(qiáng)了重大公共事件響應(yīng)與民生服務(wù)保障能力。第三，全場(chǎng)景是對(duì)不同規(guī)劃目標(biāo)、不同治理事務(wù)、不同發(fā)展趨勢(shì)做出精細(xì)化決策[26]。全場(chǎng)景的治理手段是技術(shù)進(jìn)步的象征，從以往的要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向數(shù)字驅(qū)動(dòng)，打造可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的國(guó)土空間治理技術(shù)支撐體系。

2國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的理論邏輯

從世界現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程來看，世界各國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程長(zhǎng)期由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化程度較高的西方資本主義國(guó)家所主導(dǎo)，但中國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化的道路始終是一種極具歷史自覺性、戰(zhàn)略前瞻性與實(shí)踐互饋性的自主選擇[27]。推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的支撐與保障，迫切需要深入解構(gòu)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的邏輯內(nèi)核。

2.1構(gòu)建與人口規(guī)模相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量國(guó)土布局是基礎(chǔ)

人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化指明了國(guó)家建設(shè)發(fā)展的客觀條件與優(yōu)勢(shì)，要求堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民多層次需求，實(shí)現(xiàn)全體14億人口整體繁榮、全面發(fā)展。在我國(guó)，近現(xiàn)代數(shù)次歷史重大轉(zhuǎn)折都緣起于人地之間，人地關(guān)系一直是地理學(xué)、土地管理學(xué)等學(xué)科的核心范疇。人口總量巨大、結(jié)構(gòu)差異巨大、流動(dòng)巨大的特殊國(guó)情，要求構(gòu)建底線安全穩(wěn)定、空間結(jié)構(gòu)合理、要素動(dòng)態(tài)響應(yīng)的高質(zhì)量國(guó)土空間體系。

首先，巨大人口規(guī)模牽引了巨量資源需求，面臨資源緊約束這一長(zhǎng)期挑戰(zhàn)，需要建立一個(gè)基本安全的國(guó)土空間體系，以足量空間來應(yīng)對(duì)不確定性。據(jù)測(cè)算，我國(guó)化石、鋼鐵、有色金屬、非金屬、生物物質(zhì)等主要資源表觀消費(fèi)量近40年增長(zhǎng)超7倍，總量位居世界第一，而人均耕地、森林、水資源、礦產(chǎn)資源占有量?jī)H為世界平均水平的1/4[28]，資源自主保障能力有限。以人口需求量與初級(jí)產(chǎn)品產(chǎn)能為綱，實(shí)施水資源紅線、“三區(qū)三線”管控、能源“雙控”等底線控制，有助于自主應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、市場(chǎng)重大失靈等公共危機(jī)。其次，年齡、性別、文化、知識(shí)等人口結(jié)構(gòu)性差異意味著空間需求層次差異巨大，需要在有限地域單元內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置，釋放有效需求。在當(dāng)前少子化與老齡化疊加態(tài)勢(shì)下，適齡勞動(dòng)人口減少抬升了了企業(yè)成本，代際間撫養(yǎng)責(zé)任的加劇進(jìn)一步耗散了人類投入空間生產(chǎn)的精力，使得投資回報(bào)率較低的用地集約水平不高。因此，應(yīng)合理調(diào)整城鄉(xiāng)人居設(shè)施結(jié)構(gòu)，精準(zhǔn)匹配不同群體空間需求，提升資源利用效率與區(qū)域消費(fèi)能力。最后，巨大人口流動(dòng)為生產(chǎn)要素與多元需求重新組合創(chuàng)造機(jī)會(huì)，對(duì)于要素保障動(dòng)態(tài)響應(yīng)能力提出了更高要求。“流空間”內(nèi)不同生產(chǎn)要素、民族文化在空間層面交融，改變了過去土地利用轉(zhuǎn)型規(guī)律。面向我國(guó)高達(dá)3.7億人的流動(dòng)人口，應(yīng)更加注重大城市配套設(shè)施更新與保障，為收縮城市提供轉(zhuǎn)型路徑。

2.2健全面向共同富裕的自然資源政策體系是核心抓手

全體人民共同富裕的現(xiàn)代化凸顯了社會(huì)主義本質(zhì)要求，擘畫了人民群眾共建共享共富的大同社會(huì)，是區(qū)別于西方國(guó)家現(xiàn)代化的關(guān)鍵特征。在馬克思主義理論視域下，共同富裕是把生產(chǎn)力提升至滿足全體人民需求，結(jié)束犧牲一部分利益來滿足另一些人需要的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)移，“三大差距”成為當(dāng)前推進(jìn)共同富裕的突出難題。不同于財(cái)政稅收、養(yǎng)老保障等專業(yè)領(lǐng)域政策，自然資源政策同時(shí)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)初次分配、再分配與三次分配，對(duì)于同步解決“三大差距”，實(shí)現(xiàn)發(fā)展、共享與可持續(xù)統(tǒng)一至關(guān)重要。

首先，自然資源政策直面土地這一“財(cái)富之母”，支持自然資源資產(chǎn)保值增值，是做大共同富裕蛋糕的首要之義。在過去10年，以土地為核心的房地產(chǎn)、金融與建筑業(yè)三駕馬車對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)到26.4%，高于制造業(yè)19.4%的帶動(dòng)作用，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)與居民財(cái)富收入的穩(wěn)定器①。因此，有必要結(jié)合要素市場(chǎng)供求關(guān)系變化，調(diào)節(jié)地方政府市場(chǎng)自主權(quán)，合理配套財(cái)政、稅收、金融政策“組合拳”等，支持自然資源經(jīng)濟(jì)健康循環(huán)。其次，自然資源資產(chǎn)全民所有、全民共享，與國(guó)民收入三次分配密切關(guān)聯(lián)，堅(jiān)持自然資源公有制不動(dòng)搖，優(yōu)化自然資源配置是共享發(fā)展蛋糕的必由之路。長(zhǎng)期以來，重城市、重效率、重規(guī)模的政策取向，將大量自然資源驅(qū)趕至競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，自然資源過快的資本化進(jìn)程脫離了過剩勞動(dòng)力現(xiàn)狀，加大了區(qū)域、城鄉(xiāng)收入差距。為此，自然資源政策制定要兼顧區(qū)域、城鄉(xiāng)、社會(huì)實(shí)際發(fā)展水平，保有對(duì)重要資源的實(shí)際控制權(quán)與專有收益權(quán)。最后，共同富裕是可持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，要求自然資源政策需兼顧代際公平，發(fā)揮好約束監(jiān)管作用。地方官員在有限任期內(nèi)，傾向于消耗外部性較高或易變現(xiàn)的自然資源來換取地方發(fā)展機(jī)會(huì)，增加了接續(xù)政府保護(hù)修復(fù)成本，也影響后代享有的自然資源福祉。基于此，自然資源政策不僅要使國(guó)土空間開發(fā)與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，也要兼顧央地、代際之間成本收益權(quán)衡。

2.3探索社會(huì)主義市場(chǎng)化的要素配置模式是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)

物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，符合“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的辯證唯物史觀，是對(duì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的一貫堅(jiān)持，也對(duì)發(fā)展質(zhì)量與層次提出更高要求。國(guó)土空間不僅是物質(zhì)文明高質(zhì)量發(fā)展的空間載體，同時(shí)也孕育了“道法自然”“天人合一”等中國(guó)傳統(tǒng)文化思想。優(yōu)化國(guó)土空間配置是提升經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化多維價(jià)值的題中之義，這對(duì)建設(shè)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要素配置模式提出了新要求。

根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，在規(guī)模報(bào)酬與專業(yè)分工驅(qū)動(dòng)下，優(yōu)勢(shì)地區(qū)可擴(kuò)大自身空間生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)來謀取更多超額利潤(rùn)，為培育后發(fā)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)齊短板創(chuàng)造機(jī)會(huì)[29]。發(fā)揮地區(qū)主體功能、加快要素流動(dòng)，完善不同領(lǐng)域資源配置利用方式，為優(yōu)勢(shì)地區(qū)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。首先，城市化地區(qū)彰顯的是要素經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在有效市場(chǎng)這只“看不見的手”上，使要素流向效率最高的行業(yè)部門與生產(chǎn)者手上。其次，農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)是物質(zhì)文明與精神文明的保障者，需協(xié)同發(fā)揮政府與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)作用，引導(dǎo)全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)更匹配，有力有效全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。最后，生態(tài)功能區(qū)、文化遺址保護(hù)等公益性領(lǐng)域蘊(yùn)含著社會(huì)與精神屬性，就是要通過有為政府這只“看得見的手”，矯正市場(chǎng)失靈、支撐市場(chǎng)健康發(fā)展，以最大限度發(fā)揮要素社會(huì)功能。面向國(guó)土空間治理現(xiàn)代化目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以確保競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的要素“雙向奔赴”、協(xié)同配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間要素多維價(jià)值彰顯。

2.4拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化路徑是人與自然和諧共生的關(guān)鍵

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是在人與自然關(guān)系經(jīng)歷了天命論、天人合一論、人地相稱論、人定勝天論等系列演化后，立足世界趨勢(shì)與新中國(guó)實(shí)踐的全新命題，“兩山”論是習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心要義。邁向現(xiàn)代化國(guó)家新征程，需要堅(jiān)持摒棄過去要素驅(qū)動(dòng)模式，探索出以共生理念為指引、生態(tài)經(jīng)濟(jì)為新增長(zhǎng)點(diǎn)、生態(tài)福祉公平共享的“兩山”轉(zhuǎn)化路徑。

首先，自然資源是提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品的源頭，但國(guó)土“二調(diào)”以來，全國(guó)有880多萬畝林地開墾為陡坡耕地，近1.8億畝緩坡、平原耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值丌伲罅克帘３帜芰θ酢⑸鷳B(tài)多樣性低、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的人工生態(tài)系統(tǒng)擠占了自然生態(tài)空間。強(qiáng)化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)客觀運(yùn)行規(guī)律認(rèn)知，提升生態(tài)保護(hù)修復(fù)科學(xué)性、系統(tǒng)性并兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)多維效益是重要挑戰(zhàn)。其次，自然資源是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素，應(yīng)以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為靶向，引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面綠色轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，以追求產(chǎn)品與服務(wù)高產(chǎn)出的唯GDP模式被奉為圭臬，自然資本對(duì)人類生計(jì)貢獻(xiàn)與損耗代價(jià)被低估。為此，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與生態(tài)保護(hù)矛盾，將有限人為活動(dòng)融入生態(tài)空間，以綠色新質(zhì)生產(chǎn)力不斷提升資源節(jié)約集約水平，為自然注入現(xiàn)代性。最后，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，生態(tài)福祉公平共享為“兩山”轉(zhuǎn)化提供長(zhǎng)久活力。生態(tài)系統(tǒng)所提供的空氣凈化、水源涵養(yǎng)等服務(wù)具有天然公共物品屬性，需要發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)勢(shì)，通過國(guó)土布局優(yōu)化調(diào)整不同區(qū)域、城鄉(xiāng)以及不同群體生態(tài)產(chǎn)品可達(dá)性與質(zhì)量。

2.5形成面向“雙循環(huán)”的國(guó)土空間共治體系是根本保障

和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化是中國(guó)實(shí)現(xiàn)復(fù)興得以穩(wěn)步前行的道路選擇。西方發(fā)達(dá)國(guó)家走向現(xiàn)代化過程中，充滿了與其他國(guó)家與地區(qū)的矛盾、沖突乃至戰(zhàn)爭(zhēng)，是“資源掠奪式”的發(fā)展道路，部分發(fā)展中國(guó)家更是長(zhǎng)期陷入“資源詛咒”，難以跨越中等收入陷阱。與西方資本主義國(guó)家有著本質(zhì)不同的社會(huì)主義中國(guó)，將致力于構(gòu)建包容、開放空間治理體系，為全球治理貢獻(xiàn)中國(guó)式方案。

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局是新階段為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要部署，意味著我國(guó)要引領(lǐng)全球多邊貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)合作、氣候治理跳出囚徒困境“內(nèi)卷式”博弈，從多中心空間生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、多中心治理結(jié)構(gòu)等方面共治體系。一方面，對(duì)外開放是我國(guó)的基本國(guó)策，構(gòu)建“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)”的高層次開放格局將為提升國(guó)際“生態(tài)位”提供重要窗口。長(zhǎng)期以來，低成本、高規(guī)模的要素驅(qū)動(dòng)型發(fā)展模式幫助我國(guó)快速融入全球價(jià)值鏈，但也使得我國(guó)大部分產(chǎn)業(yè)處于依附性地位，創(chuàng)新力、自主控制力不足。應(yīng)進(jìn)一步提升開放層次、開放深度與質(zhì)量，促進(jìn)資源要素跨國(guó)流動(dòng)，為優(yōu)勢(shì)地區(qū)提供發(fā)展動(dòng)能。另一方面，共享發(fā)展的核心要義是要求我國(guó)深度參與全球分工，承擔(dān)氣候變化、糧食安全等公共事務(wù)治理的主導(dǎo)職責(zé)。在傳統(tǒng)全球化進(jìn)程中，世界主要財(cái)富與利潤(rùn)由發(fā)達(dá)國(guó)家所享有，中低收入國(guó)家面臨資源損耗、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、貿(mào)易傾銷等帶來的全球性危機(jī)。我國(guó)在推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中，致力于為全球提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，為挖掘新興經(jīng)濟(jì)體市場(chǎng)潛力、貢獻(xiàn)中國(guó)方案提供支撐。

3國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

國(guó)土空間治理現(xiàn)代化根植于國(guó)家整體現(xiàn)代化進(jìn)程，與中國(guó)式現(xiàn)代化的多元價(jià)值取向相互關(guān)聯(lián)，這與我國(guó)過去“增長(zhǎng)主義”時(shí)期強(qiáng)調(diào)單一維度重點(diǎn)發(fā)展的思路有著根本性差異。面向中國(guó)式現(xiàn)代化的多維艱巨任務(wù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為第一要義，更需要立足于“兩統(tǒng)一”改革實(shí)際，系統(tǒng)推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化。

3.1健全國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制體系，構(gòu)建“三生融合”的高質(zhì)量國(guó)土空間布局體系

完善以“三區(qū)三線”為核心的國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制體系，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間“三生融合”，是新時(shí)代國(guó)土空間治理的首要任務(wù)。為此，一是要堅(jiān)守糧食安全底線，更加注重耕地保護(hù)質(zhì)量性、效率性。進(jìn)一步落實(shí)耕地用途管制與永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)要求，打通耕地分區(qū)劃定、分類占用、分級(jí)整治等全鏈條，合理組織“萬畝方、千畝方”農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地梯次開發(fā)等各類耕地工程，優(yōu)化農(nóng)用地生產(chǎn)布局。同時(shí)，探索永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)調(diào)優(yōu)路徑，探索高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“調(diào)優(yōu)”機(jī)制，健全耕地、永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和糧食功能區(qū)“多田套合”“多田儲(chǔ)備”“多田留白”機(jī)制，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。二是健全生態(tài)保護(hù)紅線管制體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間多維價(jià)值協(xié)同管理。科學(xué)劃定一般生態(tài)保護(hù)空間、整治修復(fù)空間、價(jià)值轉(zhuǎn)化空間、嚴(yán)格保護(hù)空間等，明確有限人為活動(dòng)與不同類型生態(tài)空間用途管制關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間分級(jí)分類精細(xì)化治理。三是引導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚發(fā)展，重點(diǎn)支持城市群、特大城市等優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，釋放縣域城鎮(zhèn)化動(dòng)力。按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化”原則，探索制定分地域、分階段的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理與擴(kuò)展系數(shù)控制辦法。對(duì)于長(zhǎng)三角、京津冀等城市群區(qū)域，探索跨行政區(qū)的規(guī)劃銜接與協(xié)同保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享；對(duì)于縣域應(yīng)立足其主體功能定位，推動(dòng)重大項(xiàng)目與土地政策紅利向縣域?qū)用鎯A斜，支持國(guó)家統(tǒng)籌保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要新質(zhì)生產(chǎn)力策源地等用地需求，并允許將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、公益性設(shè)施等納入成片開發(fā)方案。

3.2建立共富型自然資源政策保障體制，助力“三大差距”在共富單元建設(shè)中有序縮小

在社區(qū)、城市、區(qū)域等不同尺度開展共同富裕示范單元建設(shè)，建立健全“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合、社會(huì)包容”的系統(tǒng)性政策體系，持續(xù)縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、收入“三大差距”。首先，建立與主體功能區(qū)適配的土地發(fā)展權(quán)多層次轉(zhuǎn)移機(jī)制，保障區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)與實(shí)際、潛在增長(zhǎng)水平相一致。通過耕地異地代保、指標(biāo)跨區(qū)域交易、“飛地經(jīng)濟(jì)”等多渠道調(diào)配機(jī)制，合理補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展利益，幫助中西部資源、人力、文化等資源富集區(qū)域積極融入全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，以增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。其次，聯(lián)動(dòng)完善承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”改革與收益分配，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)集體土地制度改革。進(jìn)一步打通集體建設(shè)用地認(rèn)定、用地指標(biāo)預(yù)留、項(xiàng)目準(zhǔn)入清單、土地征收管理、鄉(xiāng)村要素保障、規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督等政策全鏈條，為鄉(xiāng)村振興的落地性需求提供制度依據(jù)。同時(shí)，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房整村打包、整體運(yùn)營(yíng)，以換股、出租等多元化方式豐富農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，審慎協(xié)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與既有房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系，穩(wěn)妥推進(jìn)入市改革節(jié)奏。最后，完善以人為本的社區(qū)包容性治理體系。統(tǒng)籌好建設(shè)保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“三大工程”，建立房地產(chǎn)去庫(kù)存周期與供地掛鉤機(jī)制，在未來土地供應(yīng)中考慮將建設(shè)用地供應(yīng)量與新增常住人口掛鉤，并重點(diǎn)針對(duì)不同社會(huì)群體特征建立差別化的房地產(chǎn)稅收政策。

3.3深化自然資源要素創(chuàng)新性配置改革，通過“三有協(xié)同”助力統(tǒng)一大市場(chǎng)體系建設(shè)

發(fā)揮有為政府、有效市場(chǎng)、有治社會(huì)多渠道資源配置能力，優(yōu)化私人物品、公共物品、俱樂部物品、公共池塘資源等不同屬性自然資源資產(chǎn)供給格局，推動(dòng)要素順暢流動(dòng)、高效配置，塑造公平一流的營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)不同地區(qū)深度融入全國(guó)要素市場(chǎng)。首先，針對(duì)利用外部性特征強(qiáng)、要素綜合性高的公益性資源，重點(diǎn)發(fā)揮政府在培育市場(chǎng)、轉(zhuǎn)移支付等方面積極作用。不斷深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，暢通不同資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與自然資源管理體制互動(dòng)渠道，建立基于山水林田湖草生命共同體特征的組合產(chǎn)權(quán)、組合儲(chǔ)備、組合供應(yīng)等新型要素保障模式，以特許經(jīng)營(yíng)、政策性金融、新型資源權(quán)益交易等方式因地制宜拓寬“礦地+”“水生態(tài)產(chǎn)品+”等價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。其次，商品化程度較高的私人物品應(yīng)以效率為核心導(dǎo)向，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。充分對(duì)接各類產(chǎn)業(yè)用地需求，堅(jiān)持以畝均論英雄、以綠色論英雄、以創(chuàng)新論英雄，重點(diǎn)強(qiáng)化礦產(chǎn)、海域海島、建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)等領(lǐng)域改革，逐步推廣“標(biāo)準(zhǔn)地”“標(biāo)準(zhǔn)林”“標(biāo)準(zhǔn)礦”“標(biāo)準(zhǔn)海”等定制化有償使用制度建設(shè)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)生命周期合理制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策。最后，發(fā)揮社區(qū)基層治理公共池塘資源能效，關(guān)注公共資源配置中不同主體自我約束、相互監(jiān)督、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的合作機(jī)制，為農(nóng)村開放性資源搭建社區(qū)自主治理平臺(tái)，并將農(nóng)村自然資源保護(hù)利用統(tǒng)一納入備案管理，促進(jìn)資源可持續(xù)利用。

3.4統(tǒng)籌全域國(guó)土一體化整治更新修復(fù)，聚焦“三大轉(zhuǎn)化”以因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力

不同于早期工業(yè)文明以馬力、電氣時(shí)代以電力、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以網(wǎng)力為代表的產(chǎn)業(yè)體系，新質(zhì)生產(chǎn)力以“算力”為主攻方向，引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面邁向智能化、綠色化、集約化。因此，統(tǒng)籌實(shí)施全域土地綜合整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、低效用地再開發(fā)三大行動(dòng)，是重新優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向“三產(chǎn)融合”轉(zhuǎn)化，生態(tài)空間實(shí)現(xiàn)“兩山”轉(zhuǎn)化，城鎮(zhèn)空間向“創(chuàng)新生產(chǎn)”轉(zhuǎn)化的必由之路。第一，以全域土地綜合整治拓寬鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展空間。進(jìn)一步豐富鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策升級(jí)，實(shí)現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)與城鄉(xiāng)空間同步置換，滿足農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地需求。第二，深化生態(tài)保護(hù)修復(fù)推進(jìn)機(jī)制，釋放第四產(chǎn)業(yè)新動(dòng)能。鼓勵(lì)針對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)、流域型生態(tài)系統(tǒng)、森林生態(tài)碳匯空間等不同生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)施差異化生態(tài)用地認(rèn)定與復(fù)墾激勵(lì)措施，將增減掛鉤機(jī)制拓寬至生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，為綠色新質(zhì)生產(chǎn)力用地騰挪空間。第三，全面開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)與城市更新行動(dòng)，科學(xué)匹配新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目要素需求，實(shí)現(xiàn)要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、審批、供地、用地等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)控制與節(jié)地評(píng)價(jià)制度，推進(jìn)公鐵、油氣復(fù)合通道等“多線共構(gòu)”“多線共廊”布局，推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施與新質(zhì)生產(chǎn)力項(xiàng)目深度契合。同時(shí)，繼續(xù)實(shí)施“增存掛鉤”機(jī)制，將存量盤活激勵(lì)指標(biāo)全額返還于地方政府，鼓勵(lì)“向地下、向天空、向周邊”拓展用地。

3.5推進(jìn)國(guó)土空間數(shù)字化治理機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌“三融五跨”的全鏈路高效能治理新路徑

以數(shù)字技術(shù)和國(guó)土空間治理深度融合為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，推動(dòng)形成跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同治理機(jī)制，全面賦能各類國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)與治理活動(dòng)。首先，激活國(guó)土空間多源大數(shù)據(jù)的要素價(jià)值，系統(tǒng)整合空間維、時(shí)間維、業(yè)務(wù)維、行業(yè)維多源大數(shù)據(jù)，逐步建立全球時(shí)空大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系。基于國(guó)土空間的唯一性，沉淀不同時(shí)點(diǎn)國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、管制、利用、保護(hù)、修復(fù)、權(quán)益等全生命周期信息，支撐全環(huán)節(jié)貫通、全信息集成，并與國(guó)際通用行業(yè)體系接軌。其次，打造場(chǎng)域交互、風(fēng)景集成、情景預(yù)判的多跨場(chǎng)景應(yīng)用，構(gòu)造能夠適應(yīng)復(fù)雜時(shí)空?qǐng)鼍暗膰?guó)土空間治理大腦，為項(xiàng)目審批、工程實(shí)施、政策制定等不同場(chǎng)景應(yīng)用提供決策支撐。例如，針對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)場(chǎng)景，借鑒美國(guó)環(huán)境效益指數(shù)（EBI）、我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)（EI）動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估生態(tài)服務(wù)水平，提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)策略、生態(tài)資源交易定價(jià)等針對(duì)性策略。最后，完善多跨協(xié)同的政府溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共享智治。以國(guó)土空間數(shù)字化治理平臺(tái)為中介，“一帶一路”、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定等重大戰(zhàn)略為樞紐，構(gòu)建跨區(qū)域、跨層級(jí)的工作專班、聯(lián)席會(huì)議等治理組織，打通縱向央地之間、橫向多部門間的關(guān)鍵職能。

4結(jié)論

國(guó)土空間治理現(xiàn)代化是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要任務(wù)，與中國(guó)式現(xiàn)代化的五維特征緊密關(guān)聯(lián)。我國(guó)堅(jiān)持自主選擇適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化道路，發(fā)展形成了頗具中國(guó)特色的國(guó)土空間治理體系。作為多元主體在共同空間存在中協(xié)調(diào)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治空間行為的動(dòng)態(tài)過程，空間適宜性、主體適應(yīng)性、路徑適用性是國(guó)土空間治理的基本屬性。

中國(guó)式現(xiàn)代化與國(guó)土空間治理現(xiàn)代化相輔相成、互為一體，具體需要從構(gòu)建與人口規(guī)模相協(xié)調(diào)的高質(zhì)量國(guó)土布局方略、健全面向共同富裕的自然資源政策集成、探索社會(huì)主義市場(chǎng)化的要素配置模式、拓寬“兩山”轉(zhuǎn)化的人與自然和諧路徑、形成面向“雙循環(huán)”的國(guó)土空間共治體系5個(gè)邏輯向度實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化。在實(shí)踐中，我國(guó)要堅(jiān)持圍繞國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制體系、共富型自然資源政策保障體制、自然資源要素創(chuàng)新性配置改革路徑、全域國(guó)土一體化整治更新修復(fù)模式、國(guó)土空間數(shù)字化治理機(jī)制建設(shè)等方面深化改革。我國(guó)幅員遼闊，不同區(qū)域資源稟賦、發(fā)展階段與文化環(huán)境等存在較大差異，因而不能簡(jiǎn)單套用西方國(guó)土空間治理理論與方法，各地要將深化國(guó)土空間治理改革作為推進(jìn)自然資源領(lǐng)域工作的重要內(nèi)容，因地因時(shí)制宜制定謀劃好重大目標(biāo)體系、重大工程建設(shè)、重大改革舉措，為更好地推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化與建構(gòu)中國(guó)自主國(guó)土空間治理理論體系提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。