論國土空間的生產要素屬性及其理論意蘊

關鍵詞：國土空間；生產要素；理論意蘊；治理現代化

自2018年自然資源部組建以來，隨著國土空間規劃實踐的縱深發展，有關國土空間的研究議題引起學界高度關注，國土空間的重要性日益凸顯。然而，對于國土空間與土地的內在關系，學界尚未在學理層面給予充分闡釋。作為從土地概念衍生而來的理論與實踐范疇，國土空間自然具有土地的生產要素屬性，但國土空間的生產要素屬性與土地的生產要素屬性有何聯系與區別？對國土空間作為生產要素屬性的探究能否從理論認知上產生新的啟迪？厘清這些基本問題，對促進土地科學發展和國土空間治理現代化具有重要的現實意義。

近年來，學界關于國土空間的研究主要有三種進路。第一種進路是圍繞國土空間的內涵展開討論，形成4種代表性觀點：一是基于規劃導向視角，認為國土空間是國家主權權利管轄下的權域空間[1-2]；二是基于資源整合視角，認為國土空間是包含自然資源與經濟要素的整體地理空間，既是包含山水林田湖草等生態要素的生命共同體，又是連接自然與人類經濟活動的重要載體[3-4]；三是基于系統演化視角，認為國土空間是在自然地理環境與人類社會活動的時空動態交互作用下形成的復雜人地耦合系統[5]；四是基于利益共同體視角，認為國土空間是多主體、多目標、多層次的利益共同體，其規劃治理需要多元主體參與，兼顧生態、安全、經濟、社會等多方面目標[6]。綜合來看，可把國土空間界定為基于國家主權意志與規劃管理需要，包含自然資源要素與社會利益主體，并在自然地理環境與人類社會活動的交互作用下不斷演化的復雜人地耦合系統。

第二種進路是圍繞國土空間治理的政策演變進行梳理，大致分為5個階段：一是20世紀80年代—90年代初期的資源管控階段，空間治理主要局限于地表層次；二是20世紀90年代中期—21世紀初的生態功能認知階段，空間治理走向多要素綜合管理；三是21世紀初期—2010年的系統整合階段，空間治理從多要素管理走向系統整合；四是2010—2018年的立體空間拓展階段，空間治理拓展到對地上、地表和地下的多維覆蓋；五是2018年至今的“多規合一”與統籌深化階段，空間治理走向精準化和立體化。綜合來看，國土空間治理在對象上由單一土地要素、多要素發展為系統整合，在技術層面則經歷了規劃—協調—統籌的發展過程，體現了治理理念和技術發展的深度結合[7-10]。

第三種進路是圍繞國土空間規劃的理論與實踐問題展開討論。一是關于國土空間規劃的體制機制，強調區域統籌、全域覆蓋、立體布局、動態評估，既要具有規范性和約束性的基礎功能，又要通過協同治理和多方參與的機制設計服務于國家高質量與可持續發展戰略需求[11]；二是關于國土空間規劃的技術支撐，強調數字化、智能化和立體化，形成覆蓋規劃編制、審批、實施、監督的“一張圖”動態管理系統[12]；三是關于國土空間規劃的內容體系，強調以空間實體的全面統籌為基礎，以功能屬性的分類管控為核心，以管理體制的統籌優化為保障[13]。科學高效的國土空間規劃體系需要適應生態文明建設和國土空間治理現代化的現實需要，處理好社會發展各維度各目標之間的關系[14]。

綜上所述，現有研究側重于關注國土空間的內涵、治理與規劃問題，尚未厘清國土空間與土地的內在關系，更未闡明國土空間與土地在生產要素屬性上的聯系與區別。如前文所述，學界對國土空間內涵的界定其實與廣義土地的內涵并無本質區別。廣義土地是指“由地球陸地及其水面的土壤、巖石、礦藏、水文、大氣和植被等要素構成并綜合了人類正反面活動結果的自然—經濟綜合體”[15]。事實上，國土空間不僅延續了土地在經濟活動中的基礎性功能，還因生產力發展的推動，展現出獨有的生產要素特性。因此，厘清國土空間與土地的內在關系，闡明國土空間的生產要素特性，是十分必要的。有鑒于此，本文從生產要素視角切入，通過探討國土空間與土地的內在關系、國土空間的生產要素屬性及其理論意蘊，期望為土地科學的發展與國土空間治理現代化提供基礎支撐。

1國土空間與土地的內在關系

隨著生產力的發展，生產要素會與時俱進地發生變化。一方面，新的生產要素不斷涌現；另一方面，生產要素的屬性、功能及重要性也會變化更替。土地作為生產要素也符合這一規律，隨著生產力的進步，人們對土地要素的功能與內涵認知不斷深化，國土空間就是生產力發展推動土地要素功能拓展與內涵演變的時代產物。

1.1從土地到國土空間的內涵演進

從土地發展到國土空間，是生產力進步與時代需求變遷下的漸進過程。隨著生產力的發展，人們對土地要素功能與內涵的認知不斷深化。農業經濟時代，人們對土地要素的功能認知主要是生產資料，在內涵上局限于狹義土地的理解，即地球表面或地球的陸地部分，最狹義的理解是“土地即耕地”。進入工業經濟時代，土地的生產資料功能逐漸減弱，經濟學家們一度認為土地要素的功能可以被資本要素替代。但隨著人口的爆炸性增長，工業化與城市化的推進，土地的稀缺性凸顯，土地供需矛盾日益尖銳，尤其是大都市的土地供需矛盾更加尖銳，土地要素的空間載體功能逐步彰顯。此后，為了應對生產規模擴大與經濟集聚催生的局部土地供需失衡問題，在技術進步的支撐下，土地開發逐步由平面式向立體式轉變，人們對土地內涵的認知逐步從地表拓展到地下空間和地上空間，國土空間概念開始萌芽。

生態文明理念的興起，是國土空間概念發展的重要驅動力。隨著工業化與城市化的縱深發展，人類活動對自然界的影響越來越大，生態破壞問題愈來愈突出。在可持續發展思想的指引下，人們對土地要素的生態功能認知得以深化：（1）土地與地表上下的附著物是不可分離的整體，土地天然具有生態功能；（2）土地包含于生態系統，不合理開發會對周邊環境產生負外部性影響；（3）立體式開發使土地與采光、大氣流通、環境污染和氣候變化等問題直接聯系起來。可以說，土地受陽光、雨水、風、氣候變化以及不同溫度、土壤、地形、生物、環境等因素的影響，同時也影響環境，人們很難把自然與土地分開。因此，“土地就是自然，自然就是土地”[16]。此時，土地內涵得到了最廣義的理解，土地既是包含了地表、地下和地上的三維物質空間，也是承載著自然地理、生態環境和人類活動的復雜系統，土地管理也開始從單一維度走向多功能、多要素的綜合協調階段，國土空間概念應運而生。

隨著人們對土地要素的功能與內涵認知不斷深化，國土空間的概念逐步從學術話語演變成政策話語。2010年，《全國主體功能區規劃》首次提出“國土空間”概念，將其定義為“國家主權與主權權利管轄下的地域空間，是國民生存的場所和環境”[3]。2017年，《全國國土空間規劃綱要》將國土空間的開發、保護與整治融合，要求在開發保護區域型國土空間的同時強化對資源型國土空間的管理，實行“三位一體”規劃。同年10月，中共十九大報告首次提出國土空間用途管制，土地管制正式由平面走向空間，從土地單要素管制走向多要素綜合管制。2018年，新組建的自然資源部整合土地利用規劃、城鄉規劃與主體功能區規劃，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。隨后，“多規合一”的國土空間規劃體系逐步建立完善，成為涵蓋生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮開發邊界的硬約束框架，并成為引導和規范一切開發建設活動的基礎依據。至此，國土空間從理念到政策的全面轉化得以實現。

1.2從土地到國土空間的理論拓展

國土空間從土地衍生而來，自然具有土地作為生產要素的一般屬性。然而，隨著生產力的提升與社會需求的多樣化，國土空間又超越了土地，展現出新的生產要素特性。盡管學界尚未系統探討從土地到國土空間的生產要素屬性變化，但對國土空間的空間、生態和人地和諧等屬性的研究，為探討國土空間生產要素屬性的變化提供了理論基礎。

首先，國土空間拓展了土地的空間屬性。一方面，國土空間突破了土地概念在空間范圍上的限制，不僅包含地表空間，還延伸至地下空間和地上空間，形成了立體化的空間體系。空間范圍的拓展，使資源利用從平面布局邁向立體開發，為資源集約高效利用提供了理論依據[17]。另一方面，國土空間豐富了土地在空間維度上的內涵，不僅作為承載物質的載體空間，而且融入了社會經濟和權利分配的內涵。作為物質載體，國土空間為生產、生活和生態活動提供基礎，是人類活動的物質依托。通過人類的開發利用行為，國土空間被賦予社會經濟屬性，從單純的自然空間轉化為動態運轉的功能性空間。而國土空間的開發利用實質上又是產權利益的重構與分配過程，涉及利益主體間的權利調整，直接影響到相關區域的福利水平[5]。

其次，國土空間強化了土地的生態屬性。不同于以往以單一要素為核心的生態保護體系，國土空間中的自然資源與特定的地形、地貌、氣候和水文等相互交織，形成各具特色的自然地理環境。特定的自然地理環境又與生物群落共生共存、相互影響，構成具有生命共同體特征的生態系統。這種綜合性生態系統為生態保護、修復和可持續管理提供了科學基礎，也使得生態效益在國土空間管理中占據重要地位。當前，在“碳達峰、碳中和”目標驅動下，國土空間的生態屬性不再僅限于傳統意義上的保護，而是作為推動綠色轉型的重要驅動因素，被賦予了更高的戰略價值[18-19]。生態文明建設已成為國土空間規劃的重要議題，國土空間規劃應將生態保護與空間優化深度融合、協同推進。

最后，國土空間彰顯了人地和諧屬性。人地關系是社會、經濟與生態系統相互依存和相互制約所形成的動態關系[20]。國土空間中的自然要素與社會經濟要素呈現高度交融與互動特征，使國土空間催生出經濟價值、社會價值與生態價值。通過促進生產空間、生活空間與生態空間的協調發展，國土空間成為實現人與自然和諧共生的重要載體[5]。生產空間的開發利用不再是單純的資源開采，而是與生態保護、社會福利提升緊密相聯。城市擴張、農業發展、交通建設等活動必須在生態承載力和社會公平的框架內進行，以避免對生態環境的過度破壞和對資源的無序浪費。國土空間的人地和諧屬性是社會、經濟與生態系統交織互動的動態結果，使其同時具備了承載經濟活動、調節生態環境、優化社會結構的功能。

總之，相較于土地要素，國土空間具有更強的綜合性、協同性和多維性[2，5，21]，更能形象地反映廣義土地的功能與內涵，有助于實現對空間內部資源的系統治理與生態系統的整體保護，響應了新時代生產力的發展要求。

2國土空間的生產要素特性分析

生產要素作為社會財富創造與生產經營活動的基本要素，一般兼具生產功能與價值功能，既可以作為參與生產的物質資料，又可以作為經濟財貨在市場流通。國土空間脫胎于土地，自然繼承了土地作為生產要素的一般屬性：一方面，國土空間為生產生活與經濟發展提供了不可或缺的基礎性資源與環境條件，直接服務于物質生產；另一方面，國土空間具有價值，可以進行價值衡量與流通。同時，國土空間又因土地要素的功能與內涵拓展而展現出新的生產要素特性。

2.1數量豐度的非稀缺性

從數量豐度看，國土空間具有非稀缺性。土地要素是一種有限的自然資源，天然具有稀缺性[15]。隨著經濟發展與污染加劇，優質土地資源數量遞減，整體生態系統也受到影響，經濟社會發展對土地的需求與土地供給的稀缺性形成不可調和的矛盾。在此背景下，土地經由人為劃定水平方向上的明確邊界形成國土，國土在垂直方向上無限延伸形成國土空間（圖1）。區別于土地的相對扁平性，國土空間是人類立體式利用土地并間接依附于土地而形成的空間，在數量上超越了單一的土地概念，是破解人地矛盾的重要鎖鑰。國土空間豐富了土地利用數量，包含了地表、地上、地下等多個維度，形成立體式、整體化的開發模式。例如，在低空經濟領域，智能無人機物流網絡正改變傳統物流模式，將有限的土地資源與低空空域結合，大幅提升物流效率。這種模式突破了地面運輸的容量限制，不僅緩解了地面交通與基礎設施壓力，還為區域經濟增長創造了新的發展動能。低空經濟的發展實踐不僅拓寬了國土空間的應用場景，也充分驗證了其在數量豐度上的獨特優勢，為推動人地關系協調發展提供了示范。因此，在技術動態條件下，國土空間僅在局部區域存在結構性稀缺，理論上不再受到土地資源數量的嚴格限制，實現了數量相對豐裕。

2.2資源配置的效率倍增性

從資源配置看，國土空間具有效率倍增性。一是國土空間內部的資源要素在地理空間上存在接近性，有利于資源要素自發地采取集中式布局和規模化經營，從而產生集聚經濟效應。如在大灣區的建設中，深圳的科技創新資源與東莞的制造業基地緊密結合，通過產業鏈上下游的地理接近，實現了研發與生產的高效協作。其內部的廣深港高鐵等交通網絡進一步強化了區域要素流動，促進創新要素與生產要素的空間集聚，使大灣區成為全球重要的創新經濟區。二是國土空間不僅允許多個產權主體在同一片土地上共享使用權，提升土地利用集約程度，緩解土地供需矛盾，而且有利于多個產權主體在空間內部共享公共服務設施、勞動力市場和技術信息等關鍵資源，降低生產成本和交易成本，破解資源分散化利用效益低下的問題，使有限資源釋放出更大的經濟效益，從而產生共享經濟效應。如北京市通州區通過建設復合功能的建筑綜合體，以綠色建筑為基礎，集辦公、商業、居住和公共服務于一體，提高了土地利用的集約程度，緩解了土地供需矛盾，充分釋放了土地的經濟效益。三是國土空間作為一個有機的整體系統，不僅重視資源的合理配置與有效利用，而且關注空間整體的可持續發展，兼容生產高效、生活便利和生態綠色目標，從而產生1+1＞2的協同經濟效應。如河北雄安新區通過建設高效交通網絡、可再生能源基礎設施和智能化服務平臺，打造綠色智慧城市，實現綠色低碳發展的目標。在集聚經濟效應、共享經濟效應和協同經濟效應的綜合作用下（圖2），國土空間得以實現內部資源利用整體效率的倍增。

2.3要素功能的不可替代性

從要素功能看，國土空間具有不可替代性。新古典經濟學的經濟增長理論認為，土地在現代經濟增長中的作用下降，甚至可以被資本要素替代。然而，隨著工業化和城市化的縱深發展，土地供需矛盾日益尖銳，國土空間的空間載體功能逐步彰顯，使得國土空間成為現代經濟發展不可或缺、不可替代的重要生產要素[22]。離開了國土空間的載體支撐，勞動力、資本等要素就成了“無源之水、無本之木”，既難以在空間內存在，又難以實現高效的流動配置和優化組合，更不可能形成現實的生產力（圖3）。雖然技術、數據等要素在現代經濟發展中的作用愈加重要，但它們并非現實生產力形成過程中不可或缺、不可替代的生產要素。離開了國土空間的載體支撐，技術和數據等要素同樣難以發揮預期作用。如上海青浦區、江蘇蘇州吳江區、浙江嘉興嘉善縣三地聯動，打破地理上的行政邊界限制，科學規劃生態保護區、創新產業區和高品質生活社區，成功實現了資本、勞動力和技術要素在跨區域國土空間中的優化組合，支撐了長三角經濟一體化進程。因此，國土空間不僅在物理上提供了經濟活動的場所，而且在現實生產力形成中扮演了不可或缺的角色，這使其在現代經濟體系中占據基礎性地位。

3國土空間作為生產要素的理論意蘊

從生產要素屬性的視角透析國土空間，有利于深化對國土空間的理論認知，在空間經濟理論、土地經濟規律及土地開發利用方式等方面產生新的啟迪，進而推動國土空間治理理論與實踐的發展。

3.1空間經濟理論的創新發展

在經濟學說史上，馬克思最早把空間視為生產要素。他在分析地租合理性時指出，土地所有權能夠得到貢賦，是因為“空間是一切生產和一切人類活動所需要的要素”[23]。馬克思不僅把空間視為人類生產生活不可或缺的生產要素，而且可以看出他對土地的認識不是一個平面概念，而是空間概念，換言之，“土地即空間”。進一步考察馬克思對資本主義生產方式的分析，能洞見到他深邃的空間經濟思想。一方面，在生產領域，資本主義生產方式的重要特征之一就是空間生產。土地是生產的載體，體現了資本對空間的占有關系。“在生產力發展的一定階段，總是需要有一定的空間，并且建筑物在高度上也有它一定的實際界限。生產的擴大超過這種界限，也就要求擴大土地面積。”[23]同時，資本發展為生產空間擴張提供了無形界限，“資本發展程度越高，它就越是成為生產的界限”[24]。資本家將生產資料與勞動力集中，既保證生產的連續性，又減少基礎設施費用、節省勞動力，由此產生的區域效益差異會加劇區域發展不平衡，影響生產布局。另一方面，在流通領域，從產品到商品的跨越依賴于空間流通。馬克思認為，產品成為商品，只有通過流通空間進入市場，才能完成“驚險的跳躍”[25]。因此，生產需要不斷擴大流通空間，為創造剩余價值提供條件。“因為生產部門的多種多樣，從而產品能夠進行交換的范圍，都隨著資本主義生產而不斷擴展。”[26]資本擴張，一方面要求擴大流通空間，擴展流通渠道與市場范圍，另一方面要求縮減流通時間，使流通空間的擴張更加便捷。

中共十八大以來，習近平立足新時代實踐，傳承馬克思空間經濟思想，進一步從生態文明高度深化了國土空間優化發展的規律性認識。一是國土空間具有整體性。國土空間是由“山水林田湖草”等要素組成的生命共同體，“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”[27]，各要素之間相互依存、相互制約。例如，濫伐林草會導致水土流失、農田毀壞，必然威脅人類的生存發展。因此，對任一資源要素的不合理開發，必然影響與之關聯的其他資源要素，產生連鎖反應，最終危及整體國土空間的安全。“生命共同體”的特性決定了必須對國土空間進行整體性保護和綜合性管理，不能管土地的只管土地、管水的只管水、管林草的只管林草。二是國土空間具有協調性。國土空間是由“農業、生態、城鎮”等不同功能空間組成的有機復合體，不同功能空間之間存在著客觀的比例關系。只有保持合理的比例關系，才能實現國土空間布局體系“科學適度有序”[28]。如果城鎮空間擴張過度，就會擠壓農業空間和生態空間，影響國家的糧食安全與可持續發展。因此，遵循協調性要求，國土空間規劃的核心要義是科學劃定“三區三線”，引導形成“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”的國土空間發展格局。三是國土空間具有差異性。中國地域遼闊，不同地區的國土空間適宜開發程度和資源環境承載能力存在很大差異。有的地區資源環境承載能力強，可以進行重點開發建設；有的地區生態環境脆弱，不適宜高強度開發，應限制甚至禁止開發。這種差異性要求國土空間治理充分考慮地區資源環境承載能力和國土空間開發適宜強度，將不同地區劃分為重點開發、優化開發、限制開發和禁止開發等類型，“按照主體功能定位劃分政策單元”[29]，充分發揮地區的比較優勢，引導不同地區差異化發展。這些規律性認識，有助于推動空間經濟理論的創新發展，提升國土空間的“善用、善治”水平。

3.2土地邊際收益遞減規律的認知拓展

國土空間拓展了對土地邊際收益遞減規律的認知。土地經濟學認為，邊際收益遞減規律適用于土地要素分析。但相較于土地要素，國土空間拓展了多維度與多功能屬性，并受到技術與管理水平的影響，其邊際收益情況更加復雜多樣。

首先，從內涵看，國土空間作為一個多維度的復雜系統，其內部包含多種要素，并由于要素間的相互影響與組合而衍生出多種應用場景，邊際收益遞減規律可能并不具有普遍適用性。由于國土空間在垂直空間方向上的擴展，同樣的建設用地可以通過合理規劃提升建筑密度和容積率，承載更多經濟主體與產業投資，實現產業和人口的集聚。同時，國土空間內部可以共享基礎設施與公共服務，在提升生產效率的同時降低生產生活成本。基于此，國土空間可能通過集聚經濟、共享經濟、協同經濟“三大效應”的綜合作用，提升土地要素尤其是建設用地的利用效益，影響土地邊際收益狀況。

其次，從功能屬性看，國土空間對土地要素進行多功能劃分，使其可以按照多種標準分類。例如，按“三生”功能分為生產空間、生活空間、生態空間，按規劃管理需求分為耕地、園地、林地、草地、濕地、農業設施建設用地、居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業用地、工礦用地、倉儲用地、交通運輸用地、公用設施用地、綠地與開敞空間用地、特殊用地、留白用地等。不同空間類型可在同一片土地上并存并相互影響，如同一宗建設用地可兼具居住、商業與交通功能甚至農業生產功能。這打破了土地經濟學中土地單一用途的局限性，使土地利用更加復合高效。不同功能在空間內的疊加，也會為土地帶來更多附加收益，從而在一定程度上抵消土地要素的邊際收益遞減程度。

最后，從技術與管理看，科技創新水平與規劃引導能力是影響國土空間效益的重要因素。在技術與管理水平動態的條件下：一方面，農業生產、城市建設、生態保護、建筑設計等方面的技術不斷進步，為土地要素的開發利用帶來更多創新性與可能性，使土地要素的產出收益倍增，影響土地要素的邊際收益狀況；另一方面，通過劃分“三區三線”、推行《全國主體功能區規劃》、建立國土空間規劃體系、完善《土地管理法實施條例》等政策引導，國土空間可以協調內部的多種要素與功能，兼顧生產空間的集約高效、生活空間的宜居適度、生態空間的山清水秀。這種管理能力的提升可以通過國土空間內部的要素組合與布局優化，提升土地利用的綜合效益，在一定程度上削弱土地要素的邊際收益遞減程度。

3.3土地開發利用方式的創新與治理升華

在人類社會早期，土地開發利用方式完全由土地所有權人的意志支配。隨著人們對土地利用規律的認識深化，逐漸形成了樸素的可持續利用觀，如“春三月，山林不登斧，以成草木之長；夏三月，川澤不入網罟，以成魚鱉之長。”進入工業社會以來，人們對土地供給的稀缺性、利用方向變更的困難性以及利用后果的外部性等有了更加深刻的認識，政府開始以公共利益等名義不斷加強對土地開發利用的干預，建構了一整套制度，以約束土地產權主體的逐利行為。政府與市場的博弈，推動著土地開發利用方式的不斷創新與治理制度的變遷。國土空間概念的形成及對其作為生產要素屬性的認識深化，有助于推動土地開發利用方式的再創新與治理升華。

首先，基于立體式開發的治理升華。中國有著悠久的農耕文明傳統，在締造了精耕細作等先進技術的同時，也陷入了土地平面開發利用的陷阱，增加耕地面積與糧食產量主要依靠開疆擴土和墾造荒地。進入工業社會后，土地平面開發利用的觀念依然根深蒂固，加之“以地謀發展”模式的影響，城市發展主要依靠大量征地呈現攤大餅式外延擴張特征，地方政府沉迷于對建設用地指標的追逐，導致保障發展用地、保護耕地與維護民生權益的目標很難兼顧。因此，為了解決土地供需矛盾，國土空間治理應轉向遏制平面擴張和鼓勵立體開發，城市建設要按照地表、地上空間和地下空間“三位一體”規劃，經濟增長要從增量土地驅動轉向存量土地挖潛，發展理念要從以GDP論英雄轉向以地均GDP論英雄。從地均GDP來看，根據CEIC數據庫中的地區GDP與幅員面積之比測算，2023年新加坡為49.2億元/km2、中國香港為24.4億元/km2、深圳為17.3億元/km2、上海為7.4億元/km2、北京為2.7億元/km2、成都為1.5億元/km2。可見，中國城市提升地均GDP的潛力還很大。從適應立體式開發的角度審視，相關的國土空間治理制度仍較缺乏，節地技術、立體開發技術的創新激勵不足，國土空間規劃還不能適應“低空經濟”的發展需要，特別是基于地表土地設計的土地產權制度存在局限性，對地表、地上和地下“三個空間”產權的分層設計制度亟待完善。

其次，基于復合性利用的治理升華。對土地進行規劃、用途管制與分區利用是世界發達國家普遍實行的規則，其必要性毋庸置疑，但目前政府對土地進行規劃、用途管制與分區利用的做法卻難以適應土地復合利用的實踐需求。一是土地規劃用途單一，不符合土地多功能利用的客觀要求。例如，耕地不僅可用于農業生產，而且具有生態保育、觀光旅游和農事體驗等多種功能，通過農文旅融合發展可有效提升耕地利用的綜合效益；宅基地也不只是居住功能，自古以來農民常利用宅院從事養殖、紡織、晾曬、倉儲等多種功能性活動，通過宅院的多功能利用可更好地滿足農民的生計需要。二是國土空間用途分層規劃的制度不夠完善，不利于土地復合利用。對于同一宗土地，地表、地上、地下可以分層設置不同的功能用途，加以復合利用；也可以按照“前店后廠”等方式，實現工業與商業的混合利用。對于宅基地，可以探索分層設權制度，在不違背生態保護等條件下適當放松建筑高度管制，如一二層設置為農戶住宅用地，三四層租賃或出讓給第三方用于民宿、酒店等商業用途。三是土地規劃用途細化，增加制度性交易成本。隨著產業融合發展與產業結構的軟化，工業、商業與住宅的用地形態越來越難以區分，寫字樓既可用作商業用途，也可作為工業企業的總部辦公場所，還可用于居住；隨著電商、直播等新業態的出現，居住與商業辦公的土地復合利用需求顯著增加。這種狀況不僅增加了土地用途管制與監管的難度，而且會誘導市場主體根據不同土地用途的差別化價格鉆營制度的漏洞。因此，需要針對土地復合利用的新問題，及時創新完善國土空間利用與治理制度。

最后，基于市場化經營的治理升華。國土空間的生產要素屬性，決定其可以交易、定價與市場化經營。一是國土空間的構成要素如容積率、建筑密度等可獨立定價與市場化交易。深圳在城市更新的實踐中，允許低于法定容積率的樓宇所有者將自己不用的容積率集中到市場公開拍賣，價高者得，這種做法不僅受到市場的歡迎，而且有助于防范暗中調整容積率的尋租風險。二是國土空間可整體作為生產要素進行市場化經營。隨著經營鄉村的實踐發展，有的地方把鄉村作為整體空間進行景區式營造，發展鄉村旅游與美麗經濟，特別是在民宿定價時，認識到城市人并不只是住宿，而是對鄉村空間“山水林田湖草沙”的整體消費與享受，因而動輒上千元的民宿價格中實際包含了“山林里竄出的小松鼠帶來的驚喜、深夜滿天小星星帶來的愜意”等城市難有的舒適體驗；有的地方在流轉集體土地用作野外露營基地時，認識到不應僅僅計算土地價值，還應把當地的優美環境、清新空氣和舒適氣候等生態價值計算在土地價格之內，但如何合理定價是一個現實難題。三是國土空間的空間載體屬性，意味著國土空間發展權可進行市場化配置與交易。通過規劃對國土空間及其資源要素的配置，形成不同地類、功能用途與結構布局，進而影響了特定空間地域的發展能力及相關產權主體的權益實現，由此帶來空間發展的效率與正義問題，更遑論行政主導下的國土空間規劃導致的國土空間要素錯配問題。因此，基于對特定空間地域發展能力受限及相關產權主體權益受損的補償和國土空間要素錯配的矯正，催生出國土空間發展權的市場化配置與交易制度。中國雖然在土地指標市場化交易、糧食產銷區橫向利益補償、生態保護區橫向生態補償等方面進行了積極探索，但尚未在法律層面構建起完善的國土空間發展權市場化配置與交易制度。

4結論

本文從生產要素視角，對國土空間與土地的內在關系、國土空間的生產要素屬性及其理論意蘊進行了分析，主要結論如下：（1）國土空間是隨著生產力的發展，人們對土地要素的功能與內涵認知不斷深化而生成的；相較于土地要素，國土空間更加突出空間屬性、生態屬性和人地和諧，具有更強的綜合性、協同性和多維性，響應了新時代生產力的發展要求。（2）國土空間脫胎于土地，一方面繼承了土地的基本生產要素屬性，具有生產功能和價值功能；另一方面又展現出新的生產要素特性，主要表現為數量豐度的非稀缺性、資源配置的效率倍增性和要素功能的不可替代性。（3）對國土空間生產要素屬性的深化認識具有重要的理論意蘊，有利于促進空間經濟理論的創新發展，拓展土地邊際收益遞減規律的認知，推動土地開發利用方式的創新與治理升華，為破解國土空間生產過度、土地利用效率低下、城鄉發展失衡嚴重、公共服務投入不足、可持續發展困境等現實難題提供理論支持，為探索土地資源高效、公平與可持續利用路徑提供新的啟迪。