發(fā)展權視角下橫向耕地保護補償理論框架與實證研究

關鍵詞：橫向耕地保護補償；土地發(fā)展權；分配正義；長江中下游地區(qū)

耕地是最寶貴的資源，如何進行科學、合理和有效保護一直是中國政府和社會高度關注的話題。長期以來，國家制定并不斷完善最嚴格的耕地保護制度，通過耕地“大占補”、“高標準農(nóng)田建設”和“退耕還林還草”等系列政策實施，推動實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護。然而，由于我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，城市規(guī)模急劇擴張并不斷侵占耕地資源，同時因耕地種植比較效益低下，沖擊著農(nóng)戶耕地保護的積極性，區(qū)域耕地保護難度不斷加大[1]。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有耕地保護機制強調外力約束，缺乏對耕地保護主體的內在激勵，一定程度挫傷耕地保護積極性[2-3]。因此，近些年來作為經(jīng)濟激勵的重要手段，耕地保護補償頻繁出現(xiàn)在中央政府宏觀政策和地方實踐中。其中，2016年國務院辦公廳發(fā)布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，將耕地保護補償機制作為國家生態(tài)保護補償機制的重要內容；2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，要求推動建立山水林田草等環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制；2024年中共二十屆三中全會審議通過的《關于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》中提出統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制。在實踐層面，成都市、北京市、蘇州市、佛山市和上海市等地區(qū)基于本地區(qū)耕地保護實際，遵循耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護理念，陸續(xù)探索面向土地承包者、經(jīng)營者、村集體經(jīng)濟組織及區(qū)縣政府的耕地保護經(jīng)濟補償或生態(tài)補償。然而，當前系列制度與實踐雖已逐步重視耕地保護補償，但尚處于初步探索階段，對因用途管制導致的區(qū)域之間發(fā)展機會喪失及其所引發(fā)的利益分配問題亟待深入探索[4]。

耕地保護補償作為一種經(jīng)濟刺激手段，成為學界探討耕地可持續(xù)利用和生態(tài)保護補償體系的重要課題[5-6]，學者從糧食安全、生態(tài)安全和區(qū)域協(xié)同等不同視角[7-15]探索區(qū)域之間耕地保護補償?shù)睦碚撘罁?jù)，其研究尺度囊括省、市、縣等不同尺度[16-21]。橫向耕地保護補償?shù)臋C理可還原為外部性內部化，其核心問題是確定科學合理的補償標準體系[22]。目前確定補償標準體系的思路主要有兩大類：一是從耕地保護成本角度，將為保障國家糧食安全與提供生態(tài)服務所需的成本與潛在損失作為確定耕地保護補償?shù)闹饕罁?jù)，如土地發(fā)展權轉移等[23]。二是從耕地功能與價值角度，將耕地所提供的功能與非市場價值作為確定補償標準的主要依據(jù)，如生態(tài)系統(tǒng)服務價值等[24]。但不同于流域等系統(tǒng)有明確的上下游和權責關系，耕地功能的服務地理界限模糊，難以準確界定地區(qū)之間的損益和補償關系[25]。土地發(fā)展權是因用途管制對耕地所有權的限制而得以從土地所有權中脫離發(fā)展成為一種獨立財產(chǎn)權，權利配置差異造成的損益關系清晰可度量，可通過解決因用途管制限制耕地開發(fā)而產(chǎn)生的補償支付和增值回收問題[26]，實現(xiàn)“暴利”群體對“暴損”群體的直接補償[27-28]，是橫向耕地保護補償研究的有效手段。然而，現(xiàn)有土地發(fā)展權補償研究聚焦“補多少”問題[29]，如何將土地發(fā)展權應用到“補給誰、誰來補”等問題上，并未展開系統(tǒng)研究。此外，限于土地發(fā)展權交易市場等在中國土地管理實踐中的應用較少，且土地發(fā)展權價值內涵尚未統(tǒng)一，甚至有泛化跡象，容易造成土地發(fā)展權價值估算偏差大[18]，難以有效支撐耕地保護補償實踐。

綜上，為響應國家探索耕地保護補償機制的迫切需要，本文在總結橫向耕地保護補償理論方法的基礎上，嘗試以土地發(fā)展權價值損失為媒介，搭建基于分配正義思想的橫向耕地保護補償理論框架，建立空間變量修正模型，優(yōu)化用途管制下的土地發(fā)展權價值測算體系。繼而，嘗試將分配正義思想與發(fā)展權轉移理論相結合，探討補償分區(qū)新思路與適度補償標準，并以長江中下游地區(qū)為研究區(qū)驗證該理論方法的適用性與科學性，以期為破解耕地保護痼疾、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、完善全國生態(tài)補償機制等提供參考。

1發(fā)展權視角下橫向耕地保護補償理論框架

1.1補償邏輯

羅爾斯的分配正義思想指出，社會和經(jīng)濟的不平等應保證最少受惠者的最大利益[30]，這一思想與“保護者受償、受益者補償”的補償理念不謀而合，并已被廣泛應用于水資源等生態(tài)補償領域[31-32]。按照“機會均等原則”要求，社會公平保證每個社會成員享有大致相同的基本發(fā)展機會，在耕地保護視域下表現(xiàn)為每個社會成員為保護耕地而承受的機會成本損失也應大致相同。因此，應依據(jù)人口公平配置區(qū)域間的初始土地發(fā)展權，以確保所有地區(qū)享有平等的發(fā)展機會，獲得并享受增量利益，如圖1（a）。然而，因區(qū)域自然資源、經(jīng)濟發(fā)展基礎等差異，糧食主產(chǎn)區(qū)等因承受更多的耕地保護任務從而喪失較多城市發(fā)展機會，滋生區(qū)域間的不正義問題[33]，如圖1（b）。為此，需按照“差別原則”調節(jié)社會利益，即在機會均等原則下，社會和經(jīng)濟不平等要確保最少受惠者利益最大化。需強調的是，機會均等不同于平均主義，不是結果上的均等，而是追求消除環(huán)境因素引起的差距，實現(xiàn)起點和過程的公平。在橫向補償中，這一原則通過土地發(fā)展權價值損失的評估，在補償支付區(qū)和補償接受區(qū)之間建立合理的利益分配關系，從而實現(xiàn)利益平衡與社會公平[34]，如圖1（c）。

在補償設計中，分配正義作為重要的社會功能和價值追求[35]，包含了公平負擔和公平分享兩個核心原則。公平負擔旨在從“特殊犧牲”的視角出發(fā)，對由于土地用途管制而產(chǎn)生的潛在發(fā)展權損失進行補償；而公平分享則側重于將發(fā)展權實現(xiàn)的預期利益公平返還給保護者[36]。考慮到土地發(fā)展權的實現(xiàn)不僅受到用途管制影響，還受到區(qū)位、投資等多重復雜影響，本文從公平分配公共負擔視角出發(fā)，將土地發(fā)展權價值損失作為耕地保護補償?shù)年P鍵依據(jù)，串聯(lián)耕地保護中的人、地、權、利等關鍵要素，構建基于分配正義思想的橫向耕地保護補償邏輯。

1.2補償總體框架

橫向耕地保護補償制度是指由經(jīng)濟發(fā)達、享受額外耕地生態(tài)產(chǎn)品與服務地區(qū)通過財政轉移支付等方式對經(jīng)濟欠發(fā)達、超額提供耕地生態(tài)產(chǎn)品與服務地區(qū)進行經(jīng)濟補償?shù)闹贫劝才牛渥罱K目標是通過調節(jié)社會財富分配促進社會公平，使得耕地保護主體自愿保有的耕地達到或接近社會整體所要求的最優(yōu)水平。發(fā)展權視角下的橫向耕地保護補償體系重點解決因用途管制導致的地區(qū)間損益失衡問題，所以必須回答好三個問題：一是回應好“為什么補”問題，圍繞用途管制這一核心因素，需理論解構土地發(fā)展權及價值內涵，探尋用途管制與土地發(fā)展權關系，理清土地發(fā)展權配置差異引起的耕地保護效益成本分離和發(fā)展機會不均等問題。二是解決好“誰來補，補給誰”問題，可以機會均等和差異性原則為指導，從耕地協(xié)同共保視角評估區(qū)域間耕地盈虧量，識別補償主體和受償主體。三是解析好“補多少”問題，按照“特別犧牲”原則，需明確權利受限，從潛在用途受限和潛在價值受限兩方面探討土地發(fā)展權損失，確定基于土地發(fā)展權價值損失的理論補償標準（圖2）。

1.3補償分區(qū)

本文從區(qū)域公平視角出發(fā)，按照機會均等和差別原則，以土地發(fā)展權配置引起的區(qū)域損益關系測算耕地保護義務量，識別橫向耕地保護補償主客體。具體思路如下。

1.3.1土地發(fā)展權價值測算

考慮到土地發(fā)展權源于用途管制，本文將土地發(fā)展權價值界定為耕地保護主體受用途管制限制而承擔的耕地保護機會成本。如何界定耕地保護主體是因用途管制限制而非自然條件限制或社會需求影響而放棄耕地開發(fā)建設是本文的一大難點。學者為解決這一難題進行了有益探索，通過區(qū)域建設用地開發(fā)強度[18]、耕地被征收概率[37]等因素修正耕地保護的機會成本得到土地發(fā)展權價值。這些方法為本文提供了有益參考，但忽略地區(qū)發(fā)展階段的差異性與土地開發(fā)的異質性。為此，本文提出用途管制限制耕地“非農(nóng)”貢獻度這一概念，通過用途管制限制耕地“非農(nóng)”貢獻度修正耕地“非農(nóng)”建設的機會成本，得到土地發(fā)展權價值。

式（1）中：Vd為土地發(fā)展權價值；Voc為耕地保護機會成本；Vb為耕地潛在價值，以區(qū)域商業(yè)、住宅、工業(yè)等城鎮(zhèn)建設用地平均出讓價表征；Vl為非完全產(chǎn)權耕地價值，即農(nóng)業(yè)用途價值；C為耕地轉為城鎮(zhèn)建設用地成本，以城鎮(zhèn)建設用地出讓前的“五通一平”成本表征；k1為用途管制限制耕地“非農(nóng)”的貢獻度，以城鎮(zhèn)建設適宜性表征。

需要強調的是，耕地生態(tài)價值作為公共利益存在，其價值主體主要為國家和社會公眾，當前度量其價值存在諸多爭議，不同耕地類型的生態(tài)價值內涵構成明顯不同，也尚未形成較為一致的測算方法和體系，且往往不是耕地保護主體的主要考慮因素。因此，本文的耕地價值擬僅考慮耕地的經(jīng)濟價值和社會價值。

式（2）中：Vc和Vs分別指耕地的經(jīng)濟價值和社會價值，社會價值包含生活保障價值、醫(yī)療保障價值、養(yǎng)老保障價值和就業(yè)保障價值。

耕地是否開發(fā)為城鎮(zhèn)建設用地，受到用途管制和城鎮(zhèn)建設適宜性的共同影響，用途管制限制耕地“非農(nóng)”貢獻度難以直接測度，而城鎮(zhèn)建設適宜性可通過影響城鎮(zhèn)建設的各類空間因子回歸分析獲取。一般意義上來講，耕地的城鎮(zhèn)建設適宜性越高，未來開發(fā)潛力越大，現(xiàn)階段受用途管制限制非農(nóng)建設的可能性越大，土地發(fā)展權價值越高。因此，可以城鎮(zhèn)建設適宜性表征用途管制限制耕地“非農(nóng)”貢獻度。城鎮(zhèn)建設適宜性受到多種社會經(jīng)濟和自然地理因素多重影響，其中，人口增長和經(jīng)濟發(fā)展分別是城鎮(zhèn)建設擴張的內部和外部驅動因子，交通條件是克里斯塔勒城市區(qū)位論三大要素之一，對城鎮(zhèn)建設用地擴張具有顯著促進作用，高程和坡度地形因子影響建設用地開發(fā)成本，是決定城鎮(zhèn)建設空間格局的基本骨架。綜上，本文擬選擇高程、坡度等自然限制因子和交通通達度、人口密度、GDP等社會需求因子作為城鎮(zhèn)建設適宜性的解釋變量，構建耕地轉為建設用地適宜性的隨機森林回歸模型。

式（3）中：B表示決策樹數(shù)量；hb第b棵樹的預測值；G、Pd、E、S、H分別表示GDP、人口密度、交通通達度、坡度和高程的歸一化數(shù)值。

1.3.2土地發(fā)展權價值受限額測算

土地資源的有限性和耕地保護的必要性決定了耕地價值并不能完全實現(xiàn)，各地塊均需承擔一定數(shù)量為維護公共利益而產(chǎn)生的機會成本。土地發(fā)展權價值不完全屬于“特別犧牲”范疇，不宜直接將其作為橫向耕地保護補償?shù)囊罁?jù)。為解析耕地保護權責利關系，需從土地發(fā)展權價值中抽離出“特別犧牲”部分。資本資產(chǎn)定價理論認為土地作為資產(chǎn)時，其價值等于期望折現(xiàn)償付，即土地市場價值受到當前農(nóng)業(yè)收益和未來土地增值的共同影響，通過未來現(xiàn)金流貼現(xiàn)方式可分析不同因素對土地價值形成的影響。因此，可構建資本資產(chǎn)定價模型分析用途管制對土地價值形成的影響[38]，從土地發(fā)展權價值中抽離出“特別犧牲”部分。

在不考慮用途管制情況下，具有完全產(chǎn)值耕地總價值（P）包含耕地農(nóng)業(yè)用途價值（Vl）和土地發(fā)展權價值（Vd）兩部分。影響耕地價值的主要因素即農(nóng)業(yè)用途收益（R0）及收益率（r0）、未來非農(nóng)開發(fā)預期收益（R1）及收益率（r1）。資本市場均衡條件下，不同資產(chǎn)預期收益率相等，且等于社會平均收益率（r）。

以上結果是在未考慮用途管制影響的情況下得到的。實際上，用途管制限制耕地所有權，使得耕地非農(nóng)開發(fā)的發(fā)展權價值無法實現(xiàn)，但并未對農(nóng)業(yè)用途價值產(chǎn)生影響。因此，將“用途管制”因素g納入資本資產(chǎn)定價理論框架時，耕地失去未來非農(nóng)開發(fā)增值的權利，非完全產(chǎn)權耕地價值（Pg）僅具有農(nóng)業(yè)用途價值（Vl）：

政府是否實施用途管制對土地發(fā)展權價值的實現(xiàn)起到?jīng)Q定性作用。P和Pg是用途管制g這一要素納入定價模型前后的耕地價值。因此，用途管制對耕地價值實現(xiàn)的限制性影響程度可表示為用途管制前后耕地價值之比：

用途管制對耕地收益現(xiàn)金流產(chǎn)生重大限制，這個限制主要體現(xiàn)為對耕地未來非農(nóng)開發(fā)增值的影響，即對土地發(fā)展權價值實現(xiàn)的限制（圖3）。根據(jù)以上分析，構建土地發(fā)展權價值受限額測算模型：

式（9）中：VL為土地發(fā)展權價值受限額；k2為用途管制對土地發(fā)展權價值實現(xiàn)的限制程度；Vl為非完全產(chǎn)權耕地價值，即耕地農(nóng)業(yè)用途價值；Vl+Vd為完全產(chǎn)權耕地價值，即耕地農(nóng)業(yè)用途價值與土地發(fā)展權價值之和。

1.3.3耕地保護義務量

土地發(fā)展權視角下耕地保護義務量是指在社會成員承擔相同土地發(fā)展權價值損失條件下的耕地應保數(shù)量。其主要影響因素有地區(qū)總人口、i地區(qū)土地發(fā)展權價值受限額及區(qū)域人均土地發(fā)展權價值受限額等。其中，人均土地發(fā)展權價值受限額是指在特定時間和空間尺度下，耕地保護機會成本的社會成員均攤值。地方耕地保護義務量和人均土地發(fā)展權價值受限額閾值具體計算如下：

式（10）—式（11）中：Di為i地區(qū)耕地保護需求量；a為人均土地發(fā)展權價值受限額；N為區(qū)域總人口；Ni為i地區(qū)的總人口；Vdi為i地區(qū)的土地發(fā)展權價值。

1.3.4識別補償主客體

正如前文所述，不同環(huán)境下的社會成員理應享受相同的發(fā)展機會和承擔相同的保護責任，但耕地資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展壓力等存在差異，不同地區(qū)耕地保護權責利并不對等[39]，權責利的不對等具體表現(xiàn)為耕地盈虧。具體而言，耕地盈虧量大于0，即意味著該區(qū)耕地保護量大于任務量，整體處于盈余狀態(tài)，劃分為盈余區(qū)（補償接受區(qū)），反之則處于耕地虧損狀態(tài)，屬于耕地保護虧損區(qū)（補償支付區(qū)）。

式（12）中：Li表示i地區(qū)糧食耕地總盈虧量；Si表示i地區(qū)耕地保護實際保有量。

1.4補償標準

現(xiàn)有耕地保護補償通常以土地發(fā)展權價值為補償標準，這是一種完全補償標準，往往超出地方財政承受能力。按照“特別犧牲”原則，任何財產(chǎn)都要受到一定內在的、社會的限制，只有超出一定限制的部分才產(chǎn)生補償問題[40]。因此，應以前文確定的土地發(fā)展權價值受限額作為現(xiàn)階段耕地保護補償標準。即：

式（13）中：Ai表示i地區(qū)補償/受償標準；Qi表示i地區(qū)耕地保護補償/受償額度；VLi表示i地區(qū)土地發(fā)展權價值受限額。

需要強調的是，理想情況下的補償標準是基于土地發(fā)展權價值受限額確定的，但由于缺少一套普適性、統(tǒng)一的核算方法，補償相關方可能質疑這一補償標準。補償標準歸根到底是一個法律問題而非數(shù)學問題，補償問題的本質就是補償意愿和受償意愿間協(xié)商平衡的問題[41]。因此，橫向耕地保護補償重在建立一個基于區(qū)域政府間博弈、協(xié)商、共識的補償標準，而土地發(fā)展權價值受限額可作為補償標準議定的重要參考，實際補償標準需要根據(jù)區(qū)域財政、耕地質量、區(qū)域間的談判協(xié)商等確定。

2橫向耕地保護補償實證研究

2.1研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

長江中下游地區(qū)包含上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省和湖南省，是落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略的重要支撐和維護國家糧食安全的新引擎，地區(qū)內既有長江三角洲城市群、長江中游城市群等城鎮(zhèn)化建設重點區(qū)域，也有鄱陽湖平原、洞庭湖平原、江漢平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，區(qū)域間耕地保護任務差異大、社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡。可見，長江中下游地區(qū)具備開展橫向耕地保護補償?shù)默F(xiàn)實土壤，這為檢驗耕地保護補償體系的合理性提供重要依據(jù)。綜合考慮區(qū)域補償現(xiàn)實基礎、地區(qū)發(fā)展差異程度、政府資金統(tǒng)籌分配能力、樣本數(shù)量滿足情況和數(shù)據(jù)可獲取性等，本文確定以長江中下游地區(qū)為案例區(qū)、以市為研究單元開展橫向耕地保護補償實證研究。

長江中下游地區(qū)土地覆被數(shù)據(jù)（空間分辨率30m）和GDP柵格數(shù)據(jù)（空間分辨率1000m）源于中科院資源環(huán)境數(shù)據(jù)中心，人口柵格數(shù)據(jù)（空間分辨率100m）源于WorldPOP數(shù)據(jù)庫，地形數(shù)據(jù)（空間分辨率30m）源于美國航空航天局SRTM數(shù)據(jù)，地價交易數(shù)據(jù)源于中國土地市場網(wǎng)2010—2020年土地出讓數(shù)據(jù)，作物播種面積、產(chǎn)量、價格、生產(chǎn)成本等耕地生產(chǎn)數(shù)據(jù)源于各市（州）統(tǒng)計年鑒和《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益匯編》，醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)等社會保障數(shù)據(jù)源于《中國勞動統(tǒng)計年鑒》，耕地保有量源于自然資源部國土調查成果共享應用服務平臺第三次全國國土變更調查數(shù)據(jù)（https：//gtdc.mnr.gov.cn），人口數(shù)據(jù)源于各市（州）第七次人口普查數(shù)據(jù)公報。

2.2結果分析

2.2.1橫向耕地保護補償分區(qū)方案

經(jīng)測算，長江中下游地區(qū)完全產(chǎn)權耕地總價值為39.47萬元/畝，農(nóng)業(yè)用途價值僅10.04萬元/畝，土地發(fā)展權價值占完全產(chǎn)權耕地價值的75%，為29.43萬元/畝。這表明，耕地保護主體為維護國家糧食安全，放棄了部分城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展紅利，承擔著巨大的機會成本，這一潛在損失甚至遠超耕地農(nóng)業(yè)用途價值，體現(xiàn)了耕地保護主體成本與效益的分離。為進一步揭示耕地保護在區(qū)域間的損益關系，著重對長江中下游地區(qū)耕地盈虧的空間聚集情況進行分析（圖4）。長江中下游地區(qū)耕地盈虧情況與糧食產(chǎn)銷區(qū)劃結果相近，浙江省、上海市耕地虧損率遠超10%，屬于耕地虧損省份，安徽省、湖北省耕地盈虧率遠超10%，屬于耕地盈余省份。江蘇省、湖南省和江西省耕地盈虧率介于-10%～10%之間，屬于耕地平衡省份。從城市視角來看，耕地盈虧率在-518.40%～62.18%之間，整體呈現(xiàn)出“西盈東虧”格局。其中，耕地虧損超過10.00%地區(qū)集中分布在長三角地區(qū)和各省會城市周邊地區(qū)，耕地盈虧率超過10.00%地區(qū)集中分布在地形平坦的平原地區(qū)。從耕地盈虧的空間聚集情況來看，Moran’sI值為0.319，且正態(tài)統(tǒng)計量Z值（5.501）通過0.01水平的顯著性檢驗，長江中下游各城市間的耕地盈虧呈現(xiàn)顯著的全域空間自相關性。從局部來看，滬蘇浙三省（市）交界形成顯著的“低—低”區(qū)，該區(qū)域及周邊耕地數(shù)量較少，是主要耕地虧損聚集區(qū)。在江皖兩省北部和鄂湘兩省交界中部地區(qū)，形成兩處顯著的“高—高”區(qū)，該類地區(qū)及周邊耕地數(shù)量豐富，是主要的耕地盈余聚集區(qū)。以上結果表明，長江中下游地區(qū)耕地盈虧存在顯著空間正自相關性，存在顯著的耕地盈余聚集區(qū)和耕地虧損集聚區(qū)，具備開展橫向耕地保護補償?shù)默F(xiàn)實基礎和需求。

依據(jù)各地區(qū)耕地盈虧率的集聚情況，本文將分界明顯的-10.00%和10.00%作為補償支付區(qū)與平衡區(qū)、平衡區(qū)與補償接受區(qū)的分界點。最終確定上海市、蘇州市、杭州市等35個補償支付區(qū)，阜陽市、鹽城市、荊州市等31個補償接受區(qū)，馬鞍山市、岳陽市和黃山市等17個平衡區(qū)（表1）。其中，補償支付區(qū)主要分為兩類，一類是在上海大都市圈、武漢都市圈、長株潭都市圈等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，該類地區(qū)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，人口快速聚集而耕地持續(xù)減少，是耕地保護的最大受益區(qū)域；一類是十堰市、神農(nóng)架林區(qū)和湘西土家族苗族自治州等生態(tài)保護任務較重地區(qū)，該類地區(qū)按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，主要承擔生態(tài)保護的責任，宜耕資源比較有限，是耕地保護的受益區(qū)域之一。補償接受區(qū)主要集中皖北、蘇北、鄂西、湘北、贛中等地區(qū)，該類地區(qū)地勢平坦，地形以平原為主，耕地資源豐富，是長江中下游地區(qū)的主要產(chǎn)糧地。

2.2.2橫向耕地保護補償額度

將各個地區(qū)的耕地盈虧規(guī)模和土地發(fā)展權價值受限額代入式（13），計算補償支付區(qū)的補償額度和補償接受區(qū)的受償額度。長江中下游耕地保護補償支付區(qū)的補償額度介于220.70萬～451051.04萬元/a，補償額度占補償支付區(qū)當年財政支出的0.03%～2.59%。長江中下游補償接受區(qū)受償額度介于4328.75萬～231525.91萬元/a，受償額度占補償接受區(qū)當年財政收入的0.55%～11.67%。從資金流向上看，江浙滬地區(qū)是補償資金的主要貢獻地。其中，上海市和浙江省補償資金主要流向安徽省和湖北省，江蘇南部地區(qū)補償資金主要流向江蘇北部地區(qū)。分省來看，安徽省和湖北省是長江中下游凈受償最多的兩個省份。其中，安徽省補償支付60074.14萬元/a，受償718086.59萬元/a，凈受償658012.44萬元/a。湖北省補償支付132019.97萬元/a，受償289542.83萬元/a，凈受償157522.86萬元/a。浙江省和上海市是長江中下游補償支付最多的兩個省份。其中，浙江省補償支付425458.88萬元/a，上海市補償支付451051.04萬元/a。江蘇省、江西省和湖南省三省耕地虧損率不足10%，總補償支付金額僅占長江中下游地區(qū)補償支付總額的8.88%，均屬于補償平衡省份。分城市來看，上海市、蘇州市和杭州市是補償支付最多三個城市，補償金額分別占補償總金額的25.72%、9.19%和6.83%。阜陽市、鹽城市和徐州市是受償金額最多的三個城市，受償金額分別占受償總金額的14.42%、8.80%和7.96%。

3結論與建議

橫向耕地保護補償面臨著價值核算不一、權責界定模糊、補償標準過高等問題，直接制約中國耕地保護補償體系的建立健全與長效運行。本文重點審視傳統(tǒng)分配正義思想中的土地發(fā)展權問題，嘗試在糧食供需和生態(tài)系統(tǒng)服務供需等主流視角外，探索機會公平視角下橫向耕地保護補償?shù)姆謪^(qū)方案與補償標準，拓寬耕地保護補償關系評估路徑。通過引入建設用地適宜性評價模型與資產(chǎn)資本定價模型，改進價值測度中未充分考慮土地異質性等因素的缺陷，解決了土地發(fā)展權價值與補償標準高估問題。同時，本文以長江中下游地區(qū)為典型研究區(qū)，確定上海市等35個補償支付區(qū)，阜陽市等31個補償接受區(qū)，岳陽市等17個補償平衡區(qū)。并在此基礎上，研究進一步確定了補償標準體系。研究成果可直接支撐長江中下游地區(qū)耕地保護補償實踐，并為全國耕地“三位一體”保護機制的建立提供重要理論與實踐參考。

基于當前補償實踐，本文提出建議如下：（1）構建以土地發(fā)展權配置為核心的利益調節(jié)機制。在國土空間規(guī)劃體系中引入跨區(qū)域協(xié)調機制，實現(xiàn)面向央地關系的土地一級發(fā)展權公平配置和面向政府市場社會關系的土地二級發(fā)展權高效流轉。初始配置階段，上級政府通過國土空間規(guī)劃傳導，在“三區(qū)三線”編制基礎上，引入可用于跨區(qū)域交易但不能在空間上落地的建設用地“虛擬指標”，以下達空間規(guī)劃任務與指標等形式實現(xiàn)土地一級發(fā)展權配置。土地二級發(fā)展權流轉階段，允許各地區(qū)基于自身發(fā)展訴求和用地指標情況，通過政府征購、市場轉移和耕地保護補償?shù)仁侄慰鐓^(qū)域交易“虛擬指標”，實現(xiàn)面向政府之間的土地二級發(fā)展權高效流轉；（2）探索以土地發(fā)展權轉移和補償為重點的“虛實相融”市場化交易機制。在現(xiàn)有耕地“異地代保”等實際土地發(fā)展權轉移基礎上，探索耕地保護補償?shù)忍摂M土地發(fā)展權交易市場，銜接現(xiàn)有耕地保護政策，合理確定該市場的交易層級、對象和范圍等。考慮到中國糧食安全由省長責任制過渡到縣級以上地方人民政府糧食安全黨政同責，該市場應設立“國—省”兩個層級，交易對象涵蓋省市縣三級地方政府；參照中國耕地占補平衡“縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充”的規(guī)則，市場交易范圍原則上不跨市，但經(jīng)上級政府協(xié)調，可跨市域、跨省域落實土地發(fā)展權轉讓與補償?shù)裙ぷ鳎唬?）因地制宜開展多元化補償機制。在資金補償?shù)幕A上，按照國家完善實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略機制要求，通過飛地經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)轉移、園區(qū)共建、對口協(xié)作、人才培訓、技術輸出和勞動力轉移等方式，彌補耕地盈余區(qū)的發(fā)展機會。這種方式能夠提升耕地盈余區(qū)的軟實力，實現(xiàn)對耕地赤字區(qū)的有效補償，同時盡量減輕耕地赤字區(qū)的財政壓力，促進補償雙方的合作共贏。

本文聚焦耕地保護在區(qū)域之間的“不正義”問題上，嘗試建立了以土地發(fā)展權價值損失為媒介的橫向耕地保護補償機制。但需指出的是，當前中國耕地保護正走向精細化、現(xiàn)代化管理，且面臨與中國式現(xiàn)代化發(fā)展深度嵌合的現(xiàn)實需求。為此，后續(xù)研究可圍繞以下方向深化：（1）著力構建耕地保護補償?shù)亩嗄繕藳Q策機制。耕地作為一個典型的“社會—經(jīng)濟—生態(tài)”系統(tǒng)，其肩負著糧食生產(chǎn)、社會保障和生態(tài)安全等多重功能，耕地保護目標也具有明顯的多重性和時空異質性。耕地保護補償體系需考慮目標的多樣性和時空異質性，著力構建“糧食安全—生態(tài)安全—社會公平”多目標決策機制，以滿足不同發(fā)展階段、不同地域類型的補償需求，服務耕地保護政策安排；（2）探索建立全要素生態(tài)保護補償體系。在“山水林田湖草沙”生命共同體理念下，單一生態(tài)環(huán)境要素補償忽略區(qū)域主體功能和其他生態(tài)要素貢獻，造成補償偏差脫離實際。因此，需探索生態(tài)環(huán)境全要素補償體系，綜合確定補償主客體和補償標準，以避免因單一要素補償而造成的偏差；（3）探索嚴格耕地用途管制背景下土地發(fā)展權補償機制。隨著耕地“占補平衡”向“大占補”政策的轉變，嚴格耕地用途管制包含耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”雙重管制，土地發(fā)展權內涵在非農(nóng)利用權利基礎上還應包含非糧利用的權利[13]。探討“大占補”政策背景下的土地潛在用途、耕地發(fā)展權價值和區(qū)域之間補償機制等問題是后續(xù)研究需重點關注的課題。