國企PPP項目建造合同財務風險識別與控制策略

PPP項目是一種政府與社會資本合作的項目運營模式，需要政府和相關企事業單位進行對接，并且建立長期合作伙伴關系，以此為依托共同開展經營管理活動。政府和國有企業合作開展PPP項目不僅能夠減輕政府的財政負擔，也可以將社會資本引進到政府建設項目中，加強雙方的合作，為項目建設提供更好的條件和環境。從現實情況來看，PPP項目合作過程中國有企業與政府相比出現財務風險的幾率相對較高，必須積極主動做好建造合同財務風險識別和控制工作，從明確各方面風險、制定切合實際的控制和解決措施的角度入手，構建完善成熟的管理機制，以保障自身經濟效益。

一、PPP項目建造合同概述

根據統計數據顯示，2024年我國PPP項目數量和規模繼續保持增長態勢。截至2024年底，全國累計簽約PPP項目數量超過3000個，涉及金額超過6萬億元人民幣。其中，交通運輸、水利、環保等基礎設施領域是PPP項目的主要投資方向。所謂的PPP項目具體包括Public（公共）、Private（私營）和Partmership（合作伙伴）等元素。從這三個元素來看，PPP項目是指政府和社會資本在建立融洽長久合作關系的基礎上進行項目運營和創新的模式。之所以產生這種合作模式是為了更好的服務社會，滿足社會大眾和國家建設的需求。PPP項目需要政府和社會資本共同參與融資和全生命周期管理，在保障一方利益的同時能夠實現利益最大化，規避合作期間可能會出現的各種風險。從經濟合同的范疇來看，建造合同是為建造一項或數項在設計、技術、功能、最終用途等方面密切相關的資產而訂立的合同。建造合同和一般的合同有很大區別，其標準和具體內容也有嚴格的要求。一般來說，國有企業PPP項目建造合同的資產建設期很長，且建造資產造價高、規模大，在開展這個項目時很有可能遇到一些問題和財務風險。

二、國有企業PPP項目建造合同財務風險識別

1.資金籌措風險。國有企業PPP項目是由政府和國有企業共同參與，企業需要提供大量的資金，而且在項目開展期間還需要完成政府部門提出的績效要求，在合同規定時間內籌集大量的資金，這對于企業來說有很大的難度。雖然國有企業比起一般的企業規模更大、籌資的渠道也更多，但是想要在短時間內籌集龐大的資金也需要通過很多途徑。考慮到國有企業自身經營管理性質的特殊性，涉及大筆資金交易勢必要經過嚴格的審批和復雜的流程。

2.投資回報風險。一般來說，政府與國有企業合作的PPP項目時間都很長，有些甚至長達數十年，這就意味著雙方很難在短時間內從項目中得到投資回報。因此，通常情況下參與PPP項目的企業都是資金實力雄厚的大集團。如果參與PPP項目的社會資本實力不足很有可能會使項目出現償債風險和壞賬問題，導致政府和企業產生損失。假設，國有企業參與PPP項目的資金是從金融貸款的途徑獲得，在沒有全面詳細分析項目投資回報情況和風險的情況下盲目融資，一旦出現無法歸還本金的現象就會導致企業出現償債風險。

3.成本超支風險。由于PPP項目建設周期很長，很有可能會出現材料價格變動、項目延期或是成本控制不到位的情況，這些都會導致該項目出現成本超支風險。此外，PPP項目開展的過程中也會受到戰爭、災害、通貨膨脹、國家產業調整等不可抗力的影響，這也是導致項目出現成本超支現象的因素。除了外界因素之外，項目參與者的專業水平和職業素養也會影響項目的成本，在控制成本風險時也要考慮這一點。

4.現金流斷裂風險。國有企業等社會資本參與PPP項目需要投入很多資金，而且項目開展時間較長，如果期間出現政策方面的變化或是其他不可預見的因素可能會導致項目中止，這對于社會資本來說會產生很大的負面影響。如果參與項目的企業體量較小或是資金流儲量不足很有可能會引發現金流斷裂風險。一般來說，政府和國有企業簽訂PPP項目建造合同之后通常不會輕易中止合同、更換合作伙伴，因此如果企業因為某些因素必須退出項目，需要賠付損失，這也會導致企業在短時間內出現資金流通困難。

5.匯率和利率風險。對于一些國有企業參與的國際PPP項目而言，匯率和利率風險也需要注意。國有企業在參與國際PPP項目時可能在不同的階段會涉及支付和收入情況，如果當時的匯率和利率發生大幅度的波動將會導致企業出現資金流量不穩定的情況。此外，國際PPP項目勢必會涉及設備和材料進出口的問題，因此利率變化也會增加成本控制的風險。

6.政策變動風險。PPP項目是一種公私合作的新型投資模式，通常會跨越多個會計年度。如果國家根據國內外環境的變化調整相關政策和規章制度，會直接影響項目的運行效果以及參與主體的經濟收益。

三、國有企業PPP項目建造合同財務風險控制策略

1.資金籌措風險控制策略。（1）多元化融資渠道。考慮到投資效益在一定程度上會影響PPP項目籌資的數量和進展效果，因此國有企業PPP項目在籌集資金時需要做好對預期收益進行預測和分析的工作。具體來說，國有企業需要在正式開展PPP項目之前綜合各方面因素做出合理的籌資效益和投資效益預測及評估，設計最合理的項目方案，確保項目開展之后能夠以最低的成本實現最大經濟效益。為了實現這一目標，國有企業需要提前預設多種方案，并且預測各種方案的執行效果及產生的經濟效益，通過分析和對比選出性價比最高的方案和融資渠道。同時，國有企業需要對PPP項目的每一個籌資條件進行分析，對比每一種方案下籌資條件和組合的優缺點，確定其是否適合該項目，是否能夠實現預期的收益目標，是否適應當前的市場環境，然后結合投資回報率、利潤率、資產負債率等指標全方位判斷籌資途徑和組合方案的合理性。（2）政府和社會資本合作機制。PPP項目需要政府和社會資本合作，需要完善成熟的合作機制作為保障。在這一方面，政府需要貫徹落實國家發展改革委、財政部聯合發布的《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》相關內容，構建適合新時期PPP項目的政府與社會資本合作新機制。具體來說，政府需要明確PPP項目的收費渠道和方式，確保PPP項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營產生的成本，使項目具有一定的投資價值，以實現降低政府財政負擔的目標。在此基礎上，政府還需要堅持初衷、回歸本源，進一步調動民間資本參與項目積極性，除了動員中央企業和國有企業參加PPP項目之外，還應鼓勵民營資本積極參與，為其提供一些合適的機會。

2.投資回報風險控制策略。（1） 風險分擔機制。考慮到政府出臺的政策及市場因素會影響PPP項目的收益，政府和企業需要通力合作共擔風險。參與PPP項目的企業需要留意政府出臺的政策以及國家時事政治，緊跟時代發展潮流，隨時調整項目開展的具體內容。同時，企業還需要針對PPP項目建造合同財務風險及影響因素構建風險識別評估預警系統，詳細分析該項目開展過程中可能會出現的財務風險，針對這些風險因素制定切合實際的方案和措施。整個過程中，國有企業必須加強和政府部門的聯系，了解政策調整的方向和具體內容，以便更加深入的解讀政策，依據政策導向調整項目方案，以降低項目出現財務風險的幾率。（2）投資回報保障措施。國有企業針對PPP項目投資回報保障應當合理估計盈利能力，根據評估結果制定后續的管理方案。一般來說，PPP項目的盈利能力取決于項目自身的盈利能力以及參與主體的能力。即使PPP項目有較大的盈利空間也不能失去參與主體經營管理的支持和保障，否則會影響后期的運行效果和經濟效益。為此，國有企業需要在合理評估項目自身發展潛力及盈利情況的基礎上調整后續的管理策略。當PPP項目產生較多經濟效益時，國有企業應當盡量減少對經濟效益的再分配，以確保項目能夠有足夠的資金持續運行；當項目出現虧損時，企業也需要在條件允許的情況下追加投資，以刺激項目發展，恢復投資人對PPP項目運行的信心。

3.成本超支風險控制策略。（1）項目預算管理。為了避免PPP項目出現成本超支風險，應當構建完善成熟的項目預算管理機制。為此，國有企業可以針對PPP項目預算編制、執行、監控和調整等工作制定較為科學的管理政策和規范，同時根據預算管理的目標制定項目預算編制、執行、監控和調整的具體流程和計劃。整個項目預算管理的過程中需要采用先進的軟件和系統等現代化管理工具提升管理水平和管理效率，避免PPP項目預算管理出現問題。（2）成本控制系統。BIM技術在PPP項目成本控制和管理工作中能夠發揮重要的作用，因此國有企業可以利用這項技術構建成本控制系統。該系統由用來存儲成本資源知識數據的MicrosoftSQLServer數據庫、用來構建建筑信息模型的AutodeskRevit軟件以及用來接收數據輸出并進行成本管理的MSProject項目管理軟件三部分組成。PPP項目涉及的企業定額、人工、材料、機械資源的價格數據將會匯總到數據庫中，各項數據會根據市場變動情況自動更新。該系統也會根據數據庫收錄的信息及BIM模型分析項目進展的情況，進而對項目成本進行動態化管理。

4.現金流斷裂風險控制策略。（1）現金流預測模型。PPP項目現金流預測模型參考了《建設項目經濟評價方法與參數》中給出的編制項目投資現金流量表的內容，其運行原理是利用試算法反推項目所需現金流入情況。但是這種計算方式是在不考慮債務融資的情況下計算現金流入和現金流出的方式，便于準確計算政府付費測算結果，以降低政府和社會資本的決策難度。如今，該模型也在不斷優化和完善，加入了融資結構和融資成本等因素，可以更加準確的反映項目開展的情況以及融資成本對財務風險控制產生的影響。（2）備用資金安排。備用資金計劃是保障PPP項目不會出現資金鏈斷裂的關鍵。如果在項目開展過程中融資資金沒有及時到位，導致項目進度受到影響，甚至產生經濟損失，應當及時做出備用資金安排。一是在PPP項目自有資金準備不足的情況下可以啟動銀行授信的額度，為項目繼續運行提供應急保障；二是如果項目進展情況發生變化，應及時調整資金安排和規劃；三是如果項目需要追加投資需要與投資人協商，爭取獲得更多股東的資金支持；四是根據《項目收益債券管理暫行辦法》的規定發行項目收益債，以獲得更多資金。

5.匯率和利率風險控制策略。（1）匯率避險工具。國際PPP項目運行的過程中容易出現匯率和利率風險，為了有效規避這些風險，國有企業可以巧妙的運用匯率避險工具規避PPP項目建造合同財務風險，保障參與主體的利益。在這方面，國有企業可以在條件允許的情況下使用人民幣結算，通過這種方式避免在支付和交易時因外幣匯率變動導致的匯率風險。隨著“一帶一路”倡議的發展，越來越多國家和地區已經簽署了央行制定的雙邊本幣互換協議，這也為人民幣跨境結算奠定了基礎。此外，國有企業也可以與客戶及銀行協商，在各方同意的前提下選定某個節點的匯率進行交易。（2）利率風險管理。PPP項目運行也會受到利率變化因素的影響，因此做好利率風險管理工作也是十分重要的一點。由于中央政府對利率的宏觀調控導致金融市場的利率發生變化，這雖然屬于不可預知、不可抗力因素，但是也可以通過企業與政府之間的溝通與聯系在一定程度上化解。為此，國有企業需要加強與政府相關部門的聯系，及時了解利率變化動向，對PPP項目做出調整。

6.政策變動風險控制策略。（1）政策風險評估。PPP項目可能會出現的政策風險主要是指政府部門的法律法規、稅收政策等發生變動引起的對投資項目本身造成的一系列影響，尤其是中央政府的政策變化快，很難預料，因此此類風險避免的難度非常大。雖然不能完全規避政策風險，但是可以提前對風險進行評估。例如在項目開展初期邀請從事政策研究的專家或者政府相關部門的工作人員開展座談會，收集觀點和看法，然后采用定性分析和定量分析的方式評估政策變化對項目產生的影響。（2）政府溝通與協調機制。在規避政策風險方面，政府與參與PPP項目的企業應保持密切的合作關系，及時進行溝通，確保項目能夠在政策變動的情況下有效適應新形勢，盡量減少或避免經濟損失。

作為政府和社會資本共同參與的PPP項目在識別和控制建造合同財務風險的過程中離不開每一個參與主體的支持和保障。政府和企業都需要發揮自身作用和價值有效控制財務風險，確保項目能夠順利運行，產生預期的經濟效益。

（作者單位：青島紅投控股集團有限公司）