技術推廣單位應加強改革對部門整體績效全面評價

近年來，財政部門非常重視技術推廣預算單位的績效評價工作，逐年加大推行力度。我國涉農技術推廣單位每年投入巨大，但對項目投入成果最終轉化為生產力及項目投資的有效性缺乏系統的評估和有效的分析。這也是目前我國涉農技術推廣單位項目投入普遍存在的問題。部門預算支出績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價。技術推廣單位的預算支出包括基本支出、項目支出兩大內容。在綜合基本支出、項目支出后，可得出部門整體支出績效評價。

一、部門整體績效評價的現狀

從績效評價角度看，技術推廣單位在2022年度在申報預算時，按照要求編制了部門績效、項目支出績效自評目標，年末編制了部門績效、項目支出績效自評報告。但一般存在以下情況。

1.自評數據。業務部門與財務部門不夠銜接，數字打架時有發生。

2.指標設置。指標設置不夠科學，存在以下情況。①指標設置與項目任務銜接不夠緊密，指標是指標，項目是項目，目前的產出指標只體現了項目的部分任務。②指標設置有“形式化”情況。部門績效的效益指標，省級財政部門文件含經濟效益、社會效益、生態效益及可持續影響指標，部分單位設置的效益指標僅有部分指標，指標不完整。同時，指標存在空洞化，有為設指標而設指標現象，工作開展稍顯被動。③滿意度指標，往往局限在項目實施單位評價；但服務對象滿意度評價，應以全省服務對象為主，并考慮項目實施單位，賦予一定權重才算合理。部門整體的服務對象應該寬泛些，不應只局限于單位職工，應與單位職能掛起鉤來。

3.自評報告。從自評報告來看，參與部門局限于財務內部或個別部門，未擴展加入相關業務部門；程序上，自評報告應經過單位集體研究、民主評議后對外報出，目前這方面開展的還不到位。

二、部門整體績效評價存在的幾個特殊問題

1.管理制度建設問題。近年來，由于國家各級機構改革力度大，以山西為例，技術推廣的預算單位存在由幾個單位合并重組的情況。2022年以來，由于人員、機構調整，新的單位相關內控制度與現在的職能不能相適應，個別單位現有制度適用于以前科研方面的業務，與改革后承擔管理角色后的工作不相匹配，缺少項目資金管理辦法，應及時進行補充相關制度。

2.項目實施中容易產生的突出問題。實踐中，技術推廣預算單位實施項目時，對農業科研副產品的管理存在一些問題。①農業科研副產品的概念不清晰。農業科研工作具有行業的特殊性，既有實驗室工作，又有田間地頭試驗示范等，研究對象是植物、動物、水產、農藥、肥料等，大多數是具有生命特性的生物資產，產出、數量具有不確定性、種類的多樣性。

②農業是高風險行業，農業科研項目風險高、回報極低；農業單位本身具有扶持三農的職能屬性。現有技術推廣預算單位歷經多次改革重組，原來小而全的體制被打破，過去配備的試驗基地經過多次改革一般被剝離，這樣，技術推廣預算單位在開展農業科研項目時一般要借助基層農業合作社、農業企業甚至農戶的養殖、種植場地開展，要支付協作費用；但給與協作單位的補貼有限，有關協作單位也要對科研形成的副產品付出較大的辛勤勞作和投入，因此，對項目副產品歸屬的界定更為棘手，界限不清晰。

③農業科研副產品的處置不規范。農業科研副產品具有多種處置方式，目前主要有銷售、抵扣土地租賃費和農民工工資、作為職工福利發放、成果展示和推廣、作為科研用途再利用等。在處置過程中存在著臺賬記錄不全、處置決策和方式隨意、處置過程不透明等不規范行為，容易導致國有資產流失，甚至為違規違紀行為創造了條件。不可否認的是，管理過程中存在的隱患比較多。首先，科研單位若作為處置主體，相關行業領域不具備生產經營資質，導致潛在的法律風險上升；其次，科研單位因無法開具正規銷售發票，存在財務管理隱患；再其次，科研單位在與企業進行合作開發的過程中，一旦遇到不良企業，還會有承擔連帶責任的風險；最后，在單位內部監管成本高，容易出現監督“死角”。

實踐中，部分技術推廣預算單位出于各種原因考慮，在項目協作中對農業科研副產品往往予以回避，這給績效評價工作提出了挑戰。

三、部門績效評價建議

1.部門績效評價應圍繞技術推廣預算單位的職能定位、業務開展情況開展。以技術推廣預算單位而言，部門職責主要是：某一專業領域的新技術新品種研究、引進、試驗、示范和推廣；開展該領域產品質量安全、產品加工流通等技術服務；負責該領域病害、災害預測預防，疫病監測與流行病調查等工作；負責該領域科學技術交流合作、成果評價評優和科普宣傳等。

由此，我們把握技術推廣預算單位的部門整體績效評價時，按照山西省財政廳《關于印發lt;省級部門整體支出績效目標管理細則gt;的通知》（晉財績〔2022〕8號）的有關要求，應以單位績效自評的產出、效益、滿意度三個一級指標和考核資金支出的完成情況為基礎，考慮到技術推廣預算單位更多的是承擔執行預算和項目批復的職責，在上述三個一級自評績效指標的基礎上增加支出、過程和對單位績效自評工作開展情況的考核三個一級指標，即按照“支出—過程—產出—效益—自評—滿意度”的邏輯思路對績效目標進行分解，參考匹配性與適用性原則，結合部門計劃、項目任務等對原定指標及目標值進行了修訂完善——但該等修訂以上級部門下達的任務指標、項目任務等為限，最終形成本項目績效評價指標體系，評價得分采用百分制。

2.一般性與特殊性的平衡。有些技術推廣預算單位屬于應用研究型科研單位，實施的項目具有應用研究、應用型科研的特點，其開展的應用研究重在應用，目的是解決社會經濟發展中所提出的實際問題。其產生的價值，體現在科學價值和社會價值兩方面，其績效綜合表現為實施過程績效和結果績效兩部分。有些技術推廣預算單位為一類公益性事業單位，單位屬性具有公益性的特性，那么其開展項目的經濟性往往不是首先考慮的因素，更多的是著眼于未來的社會性、可持續發展因素等。

在對這些技術推廣預算單位進行部門整體評價時，要考慮其實施的項目具有應用型科研、單位是一類公益性事業單位這兩個特殊點來開展。

3.把握應用研究型項目績效特征，構建績效評價指標體系。基于經濟性、效益性和效果性這一理念，清晰地把握技術推廣單位應用研究型項目的績效特征，即應用研究重在應用，目的是解決涉農行業發展中的實際問題。應用基礎研究產生的價值體現在科學價值和社會價值兩方面，其績效綜合表現為實施過程績效和結果績效兩部分。

應用型科研項目的效益是通過科研活動得到有益于行業發展的結果，表現為該科技應用對經濟、社會發展、生態環境的影響和推動。其實施過程績效包括項目目標、項目水平、組織管理等方面，包括投入是否以最好的過程方式來實現既定的科研目標。即經費投入與產出是否合理，是否具有經濟性。其實施過程績效和項目成果績效有著密切的內在聯系。

緊緊抓住技術推廣單位研究項目是應用研究型科研這一本質屬性，按照重契約、導向原則、系統原則、簡明原則、可比與可測量原則、過程與結果相結合、一線人員充分參與這七個原則規劃績效評價指標。合理的績效評價體系應該包含多個指標，常見的績效評價指標體系包括以下方面：經濟指標，如經濟效益、財務情況；社會指標，如社會聲譽、客戶滿意度；管理指標，如管理水平、組織效率；發展指標，如創新能力、業務拓展。

技術推廣單位應以科研成果最終轉化為生產力作為評價項目投資有效性的關鍵，系統的評估和有效的分析后構建績效評價指標體系，充分吸收一線人員參與設計，按照關鍵節點設定明確、細化的階段性目標，用于判斷實質性進展，如此方能建立一套適合的項目績效評價指標體系。

4.績效評價中選用合適的評價方法。評價方法也是績效評價的重要組成部分，常見的評價方法包括：問卷調查法，通過對員工、客戶等進行調查來獲取組織的評價數據；成本效益分析法，通過對組織的成本支出和效益收入進行比較，來評價組織的經濟效益；比較法，將組織與同類組織進行數據比較，來揭示組織在本行業中的競爭力和優劣勢；專家評估法，通過邀請相關領域的專家加入評估團隊，進行組織績效評價。

5.完善項目管理制度，加強項目監管。技術推廣單位應建立健全項目管理制度，這些制度除總括性的制度外還包括專項制度，要逐步建立起結構更加合理、內容更加豐富、功能更加完善、運行更加有效的項目管理制度體系，是項目實施管理有據可依。對項目進度、項目實施質量、管理程序等進行全方位監管，及時了解、跟進項目實施情況，注意形成過程影像資料，確保項目管理落到實處，確保各個項目能保質保量地按時完成。

項目執行中應嚴格依據任務書開展，強化契約精神；除少數短平快的項目外，農業應用型科研項目往往時間跨度較長，這就更需要加強過程績效評價，加強關鍵環節考核、過程評價，及時發現項目運行存在的問題并處置，避免過程控制虛化；無正當理由不得延遲驗收，應用研究推廣要突出技術指標剛性要求；目標導向類項目可在結束后2～3年內進行績效跟蹤評價，重點關注項目成果轉移轉化、應用推廣以及產生的經濟社會效益。

與之相適應的，部門整體績效評價應當連續開展，形成過程跟蹤績效評價機制，并在項目實施完畢后進行后期反饋跟蹤評價。

6.加快項目管理轉型。技術推廣單位，要推動項目管理從“重數量”向“重過程”轉變，進而向“重質量”、“重結果”轉變。在轉型的過程中，可以探索以績效評價為抓手，著力完善服務管理功能，優化項目管理運行機制，建立和完善全程化項目監管的體制機制，明確項目管理主體的責任；加大違規行為的處罰力度，加強項目的科學化管理；引入市場機制，在項目前期論證、招投標、項目實施、效益評價等項目管理的主要環節推行專業化管理，全面提升項目管理質量。

7.對科研副產品要建立規范有序、科學合理的長效管理機制。沒有規矩不成方圓。一方面，技術推廣單位要基于農業科研副產品的特點，并結合自身的優勢，對科研副產品制定切合實際的解決方案，包括成本核算、產權分配等；另一方面，技術推廣單位要落實責任監督制度，成立由分管領導牽頭、相關部門參加的科研副產品管理領導小組，負責科研副產品管理的指導、檢查、監督和問責，對項目實施產生的農業科研副產品進行常態化管理。以規范化管理為目的，堅持問題導向，對科研副產品處置過程中存在的問題和風險點進行梳理排查，規范處置方式、處置流程、收入與支出等，對管理流程中關鍵問題的處理進行公示，確保處理過程公開透明。

8.合理區分農業部門的公益職責和正常的財務管理。技術推廣單位既要注意把握政策，也要規范管理，加強紅線意識思維。在政策允許的范圍內，可以盡可能照顧農業單位的利益，但也要嚴格執行國家的財務管理體系，項目開展要在政策紅線內執行政策，不得逾越紅線。同樣，績效評價也要在政策紅線內予以開展、評價。

四、結語

技術推廣單位應適應改革的新形勢，加強單位建設，抓住制度建設這個牽一發而動全身的“牛鼻子”；樹牢財務底線思維，堅持收支兩條線核算，既落實好國家扶持農業的政策，又好事辦好，管好項目，做好績效評價的基礎工作。

技術推廣單位的部門績效評價要圍繞基本支出、項目支出兩大部門內容，立基于部門、項目績效的經濟性、效益性和效果性，充分考慮應用研究型科研單位、公益性事業單位的雙重屬性，注重科研項目實施過程績效包括項目目標、項目水平、財務管理、組織管理等方面，防范化解可能存在的科研副產品管理的潛在風險，進而能夠綜合、全面地對部門績效進行評價。

（作者單位：山西與時逐財稅咨詢有限公司）