地方政府碳達峰行動方案政策注意力配置研究

司林波 熊依婕 宋兆祥

摘? ? ? 要：實現碳達峰是新時代經濟社會高質量的重要戰略目標。基于注意力配置視角，構建碳達峰戰略管理三角作用框架，對我國31省（自治區、直轄市）2020-2023年121份碳達峰行動方案進行文本量化分析，從政策對象、政策主體、政策工具三大維度分析各地碳達峰行動方案政策注意力配置現狀、特征及其治理邏輯。研究發現：在政策對象上，政策注意力配置呈現“重工業生產、輕農業發展”的配置格局；在政策主體上，表現出政府主導、主體間作用發揮不均衡的配置特征；在政策工具上，政策工具的運用存在選擇偏好以及內部結構注意力配置的不對稱性。進一步分析可以發現，地方政府的政策注意力配置呈現出外部績效考核壓力下的注意力競爭、內生發展動力驅動下的學習借鑒，以及內外部動力互動作用下實現自主創新的治理邏輯。完善我國地方政府碳達峰政策體系需突出政策對象的區域針對性和差異性、提高政策主體的參與性和聯動性、增強政策工具間的協調性和融合性。

關? 鍵? 詞：地方政府；碳達峰行動方案；政策注意力；政策工具

中圖分類號：D601? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1007-8207（2024）02-0001-19

一、問題提出

碳達峰碳中和作為一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，是建立健全綠色低碳循環發展、高質量發展的經濟體系的必由之路。2020年9月，國家主席習近平在第75屆聯合國大會上發表重要講話，宣布中國將提高國家自主貢獻力度，發揮大國擔當精神，力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現碳中和，并附帶制定其他約束條件和政策。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《十四五規劃》），提出各省、自治區和直轄市政府要按照國家總體部署緊扣碳達峰碳中和目標任務，結合本地區資源環境稟賦、產業布局、發展階段和減排潛力等，明確高質量發展的戰略導向，規劃綠色低碳發展的區域布局，科學制定本地區碳達峰行動方案，完善生態文明領域統籌協調機制，實現經濟社會全面綠色低碳發展。

在中央的決策部署下，各地紛紛在《十四五規劃》的基礎上結合當地實際情況制定本地區環境保護規劃與碳達峰行動方案，從調整能源結構、開展節能降碳增效行動、加速低碳技術研發推廣、構建綠色低碳交通運輸體系等方面推動碳達峰目標戰略進入發展實施階段。作為中央決策的重要落實者和地方制度的主要設計者，地方政府在有限決策能力和“經濟理性”思維的影響下，根據利益關系的優先級理念統籌規劃注意力資源，測量和完善政策注意力配置結構，設計出不同的價值標準與執行方案，以最小的資源損耗實現碳達峰目標。

本文選取31省（自治區、直轄市）碳達峰行動方案政策文件作為研究樣本，通過構建碳達峰戰略管理三角作用框架，分析碳達峰行動方案中不同區域的地方政府的政策注意力配置現狀與特征，探究其背后的治理邏輯和存在的問題，設計符合地區發展狀況的合理減碳路徑，推動《十四五規劃》的有效實施與社會經濟的綠色轉型。

二、文獻綜述

注意力這一概念最早出現于心理學領域，后由美國學者西蒙將其引入到管理學領域，對注意力進行衍生和拓展學習。他認為在有限理性的影響下注意力資源的稀缺性會促使組織管理人員的決策行為遵循“滿意標準”。基于西蒙對注意力研究的基礎，瓊斯意識到注意力與政府決策的制定相關，提出了“注意力驅動的政策選擇模型”，認為在人們的偏好沒有發生改變和非理性決策不存在的情況下，外部因素使決策者的決策突然發生明顯改變，而這種因素便是注意力。他還提出回應公民偏好變化和公民注意力轉移這兩個機制是導致政府把注意力轉向了新的公共問題的關鍵因素，即注意力極大影響或決定政府決策。

“注意力是一種可轉移、可競爭和可分配的稀缺資源”，政策注意力配置是政府根據政策思路和工作重點對所擁有的資源做出調整和分配。在一定時間內，注意力會因社會資源屬性和現實發展狀況的差異而促使政府調整具體化的政策對象，極力適配不同社會環境下產生的社會公共問題。一方面，當作為區域政策的制定者和實施者的地方政府在碳達峰行動中配置更多注意力資源時，會促使更多優質資源流入碳達峰行動過程中，從而助力碳減排治理效果的提升；另一方面，貫徹碳達峰目標的行動方案需要地方政府的規制和協調，而地方政府的參與能夠對政策執行形成“保護罩”，有助于促進資源聚焦于碳達峰，實現資源的有效利用。

對碳達峰的研究多集中于通過設定影響因子進行碳達峰情景預測，進而提出實現路徑。孫蒙等學者提出在由人均GDP、能源結構、能源強度和人口規模、城鎮化率等影響因素合理組合形成的高速和中速碳達峰的情境下我國才有可能在2028-2029年實現碳達峰。岳書敬研究發現技術發展與進步對碳減排的促進作用尤為顯著，且在基準、低排放和技術突破三種情景下，長三角城市群將分別于2029年、2027年和2025年實現碳達峰。牛樂等學者認為在由人口、城鎮化率、人均GDP等6個影響因素組合形成的中增長高減排情景下，通過優化能源結構和控制能源消費強度等能源轉型路徑，遼寧省能夠在2030年實現碳達峰目標。

在碳注意力研究方面，吉治璇等學者從空間視角研究發現低碳治理注意力的增強能夠顯著降低城市人均碳排放，提出在碳治理過程中要積極發揮政府低碳治理注意力，降低地區碳排放量。趙景華等學者認為領導人注意力能夠通過提高地區研發投資強度和市場化水平顯著加強碳治理，對地區碳治理具有促進效應且具有區域差異性。王新紅等學者研究發現高管團隊環境注意力在碳交易制度與綠色技術創新之間中起到部分中介作用，即碳交易制度通過影響企業內部高管團隊環境注意力，進而影響企業綠色技術創新，提出企業高管應建立環境責任意識，積極響應碳交易制度。

從生態環境治理注意力配置的研究視角出發，盧良棟等學者認為上級政府生態治理態度能夠直接或間接作用于下級政府的注意力配置，且不同態度作用下的注意力配置具有差異性。肖小虹等學者發現地方政府生態環境注意力對不同生命周期階段的企業綠色轉型具有促進作用和差異性。陳長等學者從注意力的強度、注意力的指向、空間差異三個維度對試驗區的生態環境注意力的配置與時空差異進行了測量與分析，得出結論：注意力強度方面，注意力配置強度整體上升；注意力的指向方面，綠色環境、綠色生產、綠色生活和綠色政策制度建設四個生態環境標準的注意力呈現上升趨勢；空間差異方面，江西省和貴州省在綠色生產上的注意力配置強度最高。

國內現有研究闡明了碳減排與生態治理的路徑方向，對我國開展生態環境治理工作提供了重要的參考依據。但這些研究缺乏對碳達峰現有政策文本的深入挖掘和剖析，且鮮有研究從注意力配置的視角來解釋碳達峰行動中地方政府的政策注意力配置現狀和特征。為此，本文試圖在現有研究的基礎上，采用文本分析法和文本數據挖掘方法，從政策對象、政策主體以及政策工具三個維度分析地方政府在碳達峰行動中的政策注意力配置及其治理邏輯，為加快實現碳達峰提供決策參考。

三、研究設計

（一）樣本選取

省級政府是地方經濟高質量發展的主要政策制定者和實施者，也是引領政策和治理結構改革的關鍵力量。鑒于省級政府在落實中央政策過程中的重要地位，各省級政府的低碳轉型雄心和行動力也將決定中國碳達峰行動的實際成效和綠色低碳革命的深度，因此本文為探究地方政府在碳達峰行動中的政策方向和治理模式，分析其在碳達峰行動中政策注意力配置的情況，選取了2020年9月至2023年9月31省（自治區、直轄市）碳達峰行動方案的現行相關政策文件作為研究樣本，共得到來源于北大法寶、各地方人民政府官網的政策文本121項，主要包括31項各省（自治區、直轄市）的《十四五規劃》，24項直接以省（自治區、直轄市）命名的綱領性文件《碳達峰實施方案》，如《吉林省碳達峰實施方案》。此外，還包括66項有關工業、能源、城鄉建設等分領域的政策文件，如《黑龍江省城鄉建設領域碳達峰實施方案》。

“空間上相鄰且經濟社會結構相仿的省份會發生政策的區域擴散，即某一地區試行的政策文件會被相近的省份關注、借鑒和吸收，從而影響政策布局。”為更方便地研究碳達峰注意力配置情況，本文參考2005年國務院發展研究中心發布的《地區協調發展的戰略和政策》中的“四塊八分法”，按照空間毗鄰、自然條件和資源稟賦結構相近、社會結構相仿以及經濟發展水平接近等同質性條件將我國31個省（自治區、直轄市）劃分為八大經濟區，具體如表1所示。

（二）分析框架

政策從制定到實施過程中的協同涉及多個要素或維度。為分析政府行為和實現研究目的，常常需要解構政策文本組成部分、提取研究要素或維度來構建研究框架。李樂樂等學者從政策主體、政策工具和政策過程三個維度構建研究框架，分析醫療服務價格改革不同階段下各政策主體使用政策工具的具體情況。楊嘉樂等學者基于政策工具、政策包容性、政策力度的三維分析框架，探討中國現有生育政策內容的合理性。碳達峰政策協同需要通過政策主體綜合使用政策工具來調整和規制不同政策對象的碳減排行為來實現，因此選取政策對象、政策主體、政策工具三個維度來分析地方政府的碳達峰政策注意力配置情況是契合研究目的的。

政府戰略管理三角模型是美國學者馬克·H.穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》一書提出的一種政府戰略管理的模式和框架。該模式提出政府戰略管理應秉承著創造公共價值的核心目標理念，合理且有效組合運用使命管理、政治管理和運營管理三大要素制定政策，實現政府的戰略目標。本文嘗試借鑒政府戰略管理三角模型構建碳達峰政策體系分析框架，將政策系統中的政策對象、政策主體、政策工具等核心要素分別嵌入三角模型中的使命管理、政治管理、運營管理，建構碳達峰戰略管理三角作用框架（如圖1所示），系統性解決各地碳達峰政策體系協同的注意力配置問題。

⒈“三維度”分析。一是使命管理：政策對象維度。在政府戰略管理三角模型中，使命管理的核心工作是將組織已確定的使命傳達給組織的利益相關者，迫使利益相關者作出戰略調整去“迎合”使命。在使命管理的視角下，政策對象是指碳達峰目標的具體實施對象或領域，是組織利益相關者的具體表達。公共政策是政府政策注意力配置的具體表現，能夠反映一定時間內政府的決策方向和軌跡。2021年，中共中央、國務院依次發布的《2030年前碳達峰行動方案》《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》等文件均提出碳達峰行動要從能源、城鄉建筑、工業生產、交通運輸、農業、生態環境等領域積極開展，并制定相關領域的碳達峰行動方案，為著力解決資源環境約束突出問題、實現中華民族永續發展提供碳治理方向。本文從這一系列政策文件提煉歸納出工業生產、電力能源、交通運輸、城鄉建設、農業發展、生態環境6個政策對象，并明確這6個政策對象是我國政府實現碳達峰目標的政策注意力焦點和主要治理對象。

二是政治管理：政策主體維度。政治管理是指政府戰略管理人員利用各種工具和策略去獲得政治、社會和市場等各方面的支持，以實現其戰略目標。政治管理的核心工作是發現對政府戰略管理和決策等方面影響較大的政治力量，獲得其關注和支持，并利用他們的資源與影響力服務于政府戰略管理，實現組織使命。在政治管理視角中，我國碳達峰行動方案的政策主體是指政策制定主體和參與主體，主要包括中央政府和地方政府、市場和社會。碳達峰治理作為一項系統性工程，需要政府網絡中的各結構體協作聯動制定碳達峰政策，統籌規劃部署碳達峰時間表、路線圖，建立清單化、閉環式工作推進機制，逐步提升協作互動能力，提高公共政策效力。這就表明政府在政策議程設置和推行公共政策的程序中不會是單向箭頭的控制，而是注重政策效用的反饋機制，建構與社會網絡組織之間的合作共贏機制。政策制定主體為實現政策效力最大值，會以激勵的方式吸引參與主體的注意力，獲取市場和社會的支持，同時參與主體也會監督和輔助政策制定主體，共同協作創造社會公共價值，達成碳達峰政策的預期目標。

三是運營管理：政策工具維度。運營管理在政府戰略三角模型中擔任政府開展內外管理的政策工具角色，它的核心任務是將組織內部資源有效整合，并將它劃分、嵌入于組織戰略行動的環節和程序中，以實現組織的戰略目標。在碳達峰治理中，運營管理演變為具體的政策工具。政策工具是政府確保政策目標作用于政策領域所使用的方式和手段，是政策主體與政策對象之間相互連接的重要橋梁。政策工具的使用貫穿于政策方案制定與實施的全過程，而政策工具選用是否適應當地經濟發展也在很大程度上決定了政府計劃的持續性和有效性。

當前，碳達峰目標的達成迫切需要政策和制度的有效輸出來破除經濟發展與環境保護之間的不平衡和矛盾，通過政策的精準性、導向性和規范性，加快生產要素間的融合，合理且有效配置資源，實現經濟與環境的共贏。由此可見，碳達峰目標的實現中推動制造業綠色低碳轉型、加強政府財政支出與培養民眾節能減排意識與規制型、經濟激勵型和社會型政策工具之間有著類似的內在運作機理與現實功能。因此，本文選擇羅敏等學者以政府干預程度的高低為政策工具劃分依據的產物——規制型、經濟激勵型、社會型政策工具作為政策文本的研究手段。規制型政策工具依托政策主體中政府的強制力，對目標群體的行為進行控制和規范，主要包括管制和直接提供兩種實施方式。經濟激勵型政策工具是政府借助市場中激勵、價格和競爭等機制，以經濟利益的調節為運行機制，吸引政策參與主體加入公共政策實施行列，實現組織目標的一種管理手段，主要分為資金投入、稅費調節和產權拍賣3類主要實施方式。社會型政策工具主要分為私人市場、自愿行為和信息勸誡3類具體方式，一般以社會群體的參與程度為效用考核標準。結合碳達峰政策內容的特性、內容條款，本文將3類政策工具細化為16種工具形式，如表2所示。

⒉治理邏輯。政策工具的科學設計、選擇和運用是實現政策目標的基本途徑，碳達峰行動一貫遵循利用政策工具推動政策主客體互動、相互作用和政策主客體重塑、合流政策工具的循環治理原則。在碳達峰戰略目標下，政策主體根據監管獲取、政策對象反饋所得的碳排放與技術信息，設計和制定一套符合地區可持續發展條件的政策治理工具，利用組合型政策工具去作用、影響政策對象的生產活動，變革政策對象的組織結構，樹立技術創新理念，推動政策對象在政策價值和工具的導向下產生價值共鳴和開展綠色低碳行動。政策對象內部結構的調整和技術的創新需要重新向政策主體反饋碳排放信息。待整合歸納信息后，政策主體要重塑政策工具組合方式，進一步加強對政策對象的管控和約束，盡早實現碳達峰戰略目標。

四、碳達峰行動中地方政府的政策注意力配置現狀

政府注意力與政策選擇息息相關，二者之間存在著一種連續的過程。在差異化的政策注意力配置下，政策選擇所呈現出的不同結果狀態構成了多樣的政策組態，這些不同的政策組態服務于特定的場域，能夠加速且有效實現政策目標。隨著宏觀治理目標與微觀利益關系的有效融合，碳達峰行動方案進入政策議程，不同地方政府對于選擇何種主體使用何種手段治理何種對象有著現實考量，反映出地方政府在碳達峰行動中的政策注意力配置現狀。

（一）政策對象注意力配置現狀

本文借助NVivo12軟件對政策文本編碼，提煉出“參考點”“覆蓋率”兩個指標來表示地方政府在碳達峰行動方案中政策注意力配置情況，“參考點”表示在某一編碼對象也就是節點下編碼的次數，“覆蓋率”表示在某一節點下編碼的內容占比，參考點數的多少和覆蓋內容占比的大小意味著地方政府在此節點的關注程度和政策注意力配置強度。基于這一邏輯，本文研究得出八大經濟區碳達峰行動方案對工業生產、電力能源、交通運輸、城鄉建設、農業發展和生態環境6個政策對象的參考點數和內容覆蓋率，如表3所示。

⒈工業生產領域的政策注意力配置整體較強。在121份碳達峰行動方案政策文件中，工業生產的參考點數遠高于其他政策對象，參考點數大多在100以上，而以覆蓋率比較的話則更為直接和明顯，每個經濟區工業生產領域的覆蓋率都要高于其他政策對象，這一現象表明工業生產領域的政策注意力配置整體都較高。而將更多政策注意力投放于工業生產領域是符合我國產業發展狀況和碳排放情況的。作為我國經濟增長的重要引擎以及能源消耗和碳排放的主要領域，工業生產領域的能耗和碳排放占全社會總耗能和碳排放總量的比重較高，且遠高于其他碳排放領域。因此，促進工業深度減排和綠色轉型是實現碳達峰的重要路徑，地方政府應該利用雙碳戰略這一契機將更多政策注意力投擲于工業生產領域。

⒉農業發展領域的政策注意力配置整體偏低。如表3所示，農業發展的參考點數要低于其他政策對象，覆蓋率集中在1-5之間，最高的是大西北綜合經濟區（4.97），最低的是北部沿海綜合經濟區（1.03）。事實上，因養殖規模的持續擴大、農藥化肥用量的不斷增加等原因，農業已經成為我國溫室氣體的重要生產源。依靠農業發展的地方政府在碳達峰行動中應該將更多政策注意力放在農業發展領域，提升農業碳匯能力，比如長江中游綜合經濟區。但由于農業減排固碳基礎薄弱，農業領域缺乏專門針對氣候變化、農業溫室氣體減排固碳的政策法規，低碳農業科技研發投入不足，農業生產經營者的低碳意識和減排能力較弱，導致地方政府對農業發展領域的重視程度不夠，繼而對農業發展領域的政策注意力配置較低。

⒊電力能源、交通運輸、城鄉建設、生態環境的政策注意力配置整體處于中間位置。表3數據顯示，電力能源、交通運輸、城鄉建設、生態環境4個政策對象的政策注意力配置整體居于中間位置，其中電力能源的政策注意力配置較高，覆蓋率的平均值在12左右，其他3個依次是生態環境、城鄉建設、交通運輸。電力能源也是我國碳排放的一大領域，加快能源轉型和加強電力需求側管理是地方政府綠色發展的重要路徑。加強生態環境治理是我國碳匯能力鞏固提升行動的主要方式，從碳的吸收端著手，統籌推進山水林田湖草沙生態系統綜合治理、源頭治理、系統治理，增強生態環境承載能力。城鄉建設和交通運輸政策對象作為地方政府發展經濟的基礎領域，在支撐經濟發展的同時也要承擔起減排降碳的責任，加強基礎設施綠色建設，調整優化運輸結構，加快碳達峰的實現。

（二）政策主體注意力配置現狀

⒈政府的政策注意力配置占比第一。如表4所示，政府的政策注意力配置不論是整體結構，還是區域內部結構，參考點數都遠高于市場和社會主體，政策注意力配置占比第一，表明政府在碳達峰行動方案中占據重要或主導地位。這與我國碳達峰工作仍處于初級發展階段，面臨諸多問題和挑戰的實際情況相符合。地方政府作為政策的制定者和執行者，能夠一定程度上調整公共服務的資源配置比例，影響或決定政策實施方向。實現碳達峰離不開地方政府的政策和立法、宣傳教育、強制實施。地方政府需要通過規劃指導、政策扶持、制度支撐等方式強制、引導和激勵參與主體加入到碳達峰行動中，明確碳達峰行動方向和路徑，強化參與主體的低碳責任和參與意識，構建碳達峰協同治理格局。加之行政手段在推動碳減排時具有直接、規制性強、見效快等優勢，地方政府就會依賴行政權力，積極主張以政府為核心主體開展碳達峰行動，安排所有減排事項，規制其他主體協助政府共同治理生態環境。

⒉市場和社會的政策注意力配置偏低。由表4可以看出，在政府、市場、社會3個節點中，市場、社會的政策注意力配置均低于政府，其覆蓋率分別主要集中于3-5、4-5之間，且在不同地區市場和社會的政策注意力配置占比排名呈現交互“爭低”的現象。這是由于碳達峰還處于初級階段，市場和社會對減排降碳意識還不到位，無法發揮其配置資源、激勵和參與功能。加上政府對市場和社會的減碳能力缺乏調查和認識，對權力的依賴和信息的不完備使得他們在碳達峰行動中對自我能力和對參與主體的減碳能力的認識出現偏差，其無形中設置的信息壁壘阻礙了參與主體的加入。市場和社會的政策注意力配置出現差異的原因是，有的地區比如北部沿海綜合經濟區對市場的需求大且市場體制完善，地方政府愿意配置更多政策注意力資源給市場主體，激勵市場的參與和加入。政府的“過于集權”以及市場、社會的節能減排認識與意識不足導致市場和社會的政策注意力配置偏低。

（三）政策工具注意力配置現狀

⒈規制型政策工具注意力配置占比最高。由表5可以看出，在規制型、經濟激勵型以及社會型3個父節點中，規制型政策工具注意力配置在八大經濟區中排在第一位，占比最高的大西北綜合經濟區是84.08%，占比最低的大西南綜合經濟區是52.20%。產業升級和環境整治是政府在碳達峰行動中較為重要的治理手段，政策注意力配置均高于規制型政策工具內部的其他政策工具，說明地方政府在要求企業加快產業轉型升級的同時，還加強生態環境治理，從碳排放源頭和碳承接主體兩方面開展碳達峰行動，為企業和公民提供綠色低碳的生產生活環境。相較于這兩類政策工具，責任考評政策工具的政策注意力就比較低。這是因為地方政府的減排降碳績效評估體系不健全，以及中央政府對于節能減排的激勵措施不到位或激勵力度不大，導致地方政府對責任考評政策工具的政策注意力配置不足。

⒉經濟激勵型和社會型政策工具注意力配置占比較低。經濟激勵型政策工具注意力配置在八大經濟區中占比第二，社會型政策工具基本最小。在經濟激勵型政策工具中，各經濟區政府較多的使用了產權交易和資金支持政策工具，由表5可以看出，大西北綜合經濟區的產權交易政策工具內容覆蓋率占比2.27%，大西南綜合經濟區的資金支持政策工具內容覆蓋率占比1.78%，政府想要通過加大財政支持、資金補貼、政府采購等方式為產權交易提供政策支持，構建有利于促進資源高效利用和綠色低碳發展的財稅政策體系，完善碳市場交易體系，協同碳治理各領域主體的參與和加入。在社會型政策工具中，地方政府愿意將較多的注意力資源投放到宣傳教育和產品認證政策工具中，這是因為政府想要企業和公民參與到碳達峰行動中協同治理生態環境。政府鼓勵企業進行綠色產品認證，生產和銷售綠色產品，對公民進行宣傳和教育，引導公民強化節能減排意識，加強企業和公民的責任意識，構建協同治理格局。因此，地方政府想要積極發揮經濟激勵型和社會型政策工具的作用，就應該將更多政策注意力配置到這兩個政策工具中，充分調動市場和社會的積極性、參與性，加強政策工具間的協同。

五、碳達峰行動中地方政府政策注意力配置特征

通過對八大經濟區碳達峰行動方案中政策注意力配置現狀的分析，可以發現我國地方政府的政策注意力配置特征。

（一）政策對象呈現“重工業生產、輕農業發展、其他領域配置不均衡”的注意力配置格局

上述研究數據表明，各經濟區的政策注意力配置呈現重視工業生產、忽視農業發展、其他領域配置不均衡的特征。從政策注意力整體配置分析，工業生產領域的綠色數字化轉型是經濟質量發展的重要途徑。近年來，工業領域能耗占總能耗的60%，碳排放始終占我國能源碳排放的80%以上，加上工業結構偏重、綠色技術創新能力不強、區域工業發展水平不均衡等問題，產業轉型升級成為我國碳達峰行動的主要治理對象。地方政府受中央政策的指導，在制定碳達峰行動方案中將大部分注意力資源都投放于工業生產領域，從根源上把握和解決問題。而農業發展領域規章制度的不完善、技術的不成熟以及政府忽視了農業發展領域的碳排放等原因導致政府在農業發展領域政策注意力配置較低。從政策注意力區域配置分析，政策對象注意力配置存在區域不均衡的現象。如交通運輸領域，北部沿海和東部沿海綜合經濟區交通運輸領域的政策注意力配置高于其他經濟區，這是因為北部沿海和東部沿海綜合經濟區的經濟發展水平高且人口密集、自然條件優越，對交通領域的基礎設施的需求量大，這就導致地區間交通運輸領域的政策注意力配置比例產生差異。

（二）政策主體在碳達峰行動中存在政府主導、主體間作用發揮不均衡的特征

政府政策注意力資源分配的不合理、不公平抑制或忽視了市場和社會的調和和激勵作用的發揮，可能會減弱碳達峰政策實際效果。在對八大經濟區政策主體注意力配置分析中，發現政府的政策注意力配置要遠高于市場和社會，可能會導致政策主體間作用發揮不均衡，在碳達峰行動中不能呈現較高的合力效果。政府在碳達峰行動中過于“集權”，通過法規政策強制性要求參與主體實現碳達峰目標，而忽視了參與主體的協同和調和作用。在碳達峰行動中，市場發揮產權交易政策工具的資源配置作用，間接激勵具有技術潛力和能力的企業去研發和采用更為成熟和經濟的節能減排技術，實現碳治理技術的創新發展；在社會主體方面，從社會治理頂層設計出發，將節能減排意識深入傳達到公民和企業，激勵公民和企業自覺參與到社會碳治理項目中，同時對認證和宣傳綠色低碳信息的企業也予以政策支持，實現對環境污染行為有效約束和監督。政府、市場、社會三者的作用發揮不均衡，無法對碳達峰形成治理合力，弱化了碳達峰行動方案的實際效果。

（三）政策工具的運用存在選擇偏好和非對稱性的配置特征

⒈地方政府對政策工具存在選擇偏好。從政策工具的使用情況來看，地方政府偏好使用規制型政策工具來推進碳達峰目標的實現。原因在于，規制型政策工具多以政策的形式出現于社會碳治理環節，以行政命令的方式要求市場和社會依法依規遵守，對違反碳達峰治理法律、法規和破壞生態環境的市場主體和社會主體予以相應的處罰，能夠有效約束和調整被管理者行為，加上其強針對性、易操作性和可監管的特點，對重點領域和行業的治理有著其他工具不可比擬的優勢，使得政府依賴規制型政策工具開展碳減排活動，并想將規制型政策工具推崇為主要甚至唯一的碳治理手段。第二產業是我國碳排放的主要來源，要想實現碳達峰，就需要加強對重點領域和行業的控制和規劃，采用強制性手段和規則規范和矯正相關責任人的行為，引導企業特別是重點耗能行業及時做出制度回應，調整資源使用結構和更新生產技術，從而降低碳排放量，加速實現碳達峰目標。規制型政策工具作為政府低碳管理的主要手段，能夠有效治理生態環境，給相關責任主體帶上節能減碳的“緊箍咒”，不遵循綠色發展理念的主體將受到規制型政策工具的“懲罰”，讓責任主體能夠從思維層面認識到綠色發展是經濟持續高質量發展的基石，將綠色低碳思維融入于組織管理和結構層面，創新組織架構與生產方式，從源頭上解決碳排放超標問題。

⒉政策工具內部結構注意力配置具有非對稱性。政策工具內部結構因注意力配置差異化呈現非對稱性分布。規制型政策工具中，關注度較高的是環境整治和產業升級，責任考評和法規標準體系完善相對較弱，這與我國社會經濟發展要求和現實條件有關。生態文明作為新時代一種文明形態，要求國家秉持著“代際公平”的原則，重塑生態環境價值理念，保障社會經濟實現永續發展。作為二氧化碳的“吸收端”，治理生態環境旨在增強資源生產力和環境消納力，提高生態環境承載力，提升生態系統碳匯能力，減少二氧化碳含量。“雙碳”目標戰略的主要使命是構建人類命運共同體，實現人與自然的可持續性發展，而生態環境則是實現這一目標的關鍵因素，因此，地方政府給予環境治理更多注意力資源，加強生態環境治理與修復，擴大人類生存范圍與空間是符合時代發展要求的必要行動。

推動工業發展方式綠色轉型是強化“雙碳”目標戰略部署和積極應對氣候變化、參與全球生態環境治理的主要內容。工業是經濟高質量發展的重要支撐，也是產生環境污染和增加二氧化碳排放量的主要參與方和“源頭端”。作為中國化石能源消耗的重點領域，工業在提升經濟發展質量的過程中產生了大量的二氧化碳，2019年中國工業碳排放量為82.80億噸，占全國碳排放總量的84.53%。較大的碳排放量對人類的生存環境產生了負面影響，并與我國社會秉持的綠色轉型、可持續發展理念相背離。加之工業領域現有的生產方式以及產業基礎薄弱、核心競爭力缺乏等問題導致高端供給能力不足，一系列問題倒逼我國為實現社會可持續性發展提高對工業綠色轉型發展的政策注意力配置比例，加強工業領域的供給側結構性改革，調整高耗能地區的產業結構，提高化石能源利用效率，有效處理好工業綠色轉型與經濟增長的關系。

六、碳達峰行動中地方政府政策注意力配置的治理邏輯

碳達峰行動中地方政府的政策注意力配置，是政府在碳達峰戰略情境下采取的思考、決策和執行的過程。受組織全面問責型體制^［31］、中央和上級的監督和考核激勵機制、同級間的競爭機制以及信息吸收下的嵌入機制的影響，地方政府碳達峰行動中的政策對象、政策主體、政策工具的運作機理表現出與政府戰略目標、政策環境和地區經濟發展狀況相適應、相融合的特征，呈現出特定治理邏輯。

（一）外部考核壓力：績效評優影響下的注意力競爭

注意力競爭是地方政府治理創新的動力和績效要因。針對“雙碳”戰略下的績效考核任務，地方政府需要通過吸收適應中央和上級政府的政策信息，明確注意力競爭的基本方向和績效考核的關鍵指標。在全面問責型體制的影響下，面對中央和上級政府的約束和控制，如何引起中央和上級的關注和重視、獲取更好的發展資源成為地方政府治理行動的重要方向。中央和上級的績效考核激勵機制能夠觸發各經濟區政策主體的創新性和積極性。地方政府在接受中央和上級的政策信號后，聯合參與主體做出政策響應，與其他經濟區的地方政府開展一場為經濟增長和生態治理競爭的“晉升錦標賽”，通過優化重塑政策工具組合方式，影響調整政策對象的注意力配置比例，以對比治理政策對象成效的方式贏得中央的“評優表彰”。在碳達峰行動中，地方政府會通過創新治理模式、收集和更新治理信息等手段調整政策對象以適應地區減排降碳的需要，制定符合地區發展狀況的政策和制度，對比其他經濟區地方政府的治理成效，形成與其橫向競爭的治理機制。

（二）內生發展動力：內部發展驅動下的學習借鑒

為實現本地經濟高質量發展、生態環境治理和產業綠色轉型的目標，地方政府主動尋求創新型治理模式，學習模仿其他經濟區地方政府的治理模式和政策工具的使用方式，融入到本地區的發展建設，實現碳達峰行動中政策主體、政策對象、政策工具三者間的有效協同。在地方政策擴散效應的影響下，地方政府有目的性地觀察其他經濟區特別是周圍經濟區地方政府的碳達峰行動，學習借鑒其他經濟區的創新治理方式，將獲得的碳治理經驗融入和嵌入到地方政策的設計、實施過程中，通過恰當有效的嫁接和移植方式降低本地區政策創新的風險。也就是說，地方政府要在充分考慮本地區的經濟發展狀況、減碳潛力等影響因素的基礎上，將習得的治理經驗借鑒、運用于碳達峰行動中，選擇適合地區發展的政策工具的組合方式，與參與主體組成“同盟”，一起將政策工具嵌入到對政策對象治理的環節中，作用、影響政策對象的生產活動，形成政策主體間的“合謀”、政策對象和政策工具間的協同的治理格局，實現對治理理念和模式的創新。

（三）注意力配置：內外部動力互動作用下的自主創新

在外部考核壓力和內生發展動力的互動作用下，地方政府根據地區的實際情況自主創新政策注意力配置方式，在競爭、學習的基礎上，創新本地區的治理模式，實現地方政策設計層面的質變，從而構建合理有效的地方政府治理體系。在碳達峰行動中，除被動競爭和主動吸收學習給地方政府政治決策提供方向和治理思路之外，還需要地方政府發揮自主創新能力，充分考慮區域差異性，基于本地區現實情況進行政策試驗和經驗提煉，提出有別于傳統治理方式和其他地方政策的新策略，對區域新情況和新問題形成針對性效果。每個地區經濟發展側重點的不同，導致地方政府的政策注意力配置重點也有所差異。地方政府為提高治理成效，在學習模仿其他經濟區地方政府的治理經驗的基礎上尋求“二次創新”，通過試點建設汲取治理經驗，從而制定符合本地區經濟發展和生態治理需要的碳達峰政策。

綜上所述，碳達峰行動中地方政府政策注意力配置呈現出外部績效考核壓力下的注意力競爭、內生發展動力驅動下的學習借鑒，以及內外部動力互動作用下的自主創新的治理邏輯。在這種治理邏輯的影響下，政策主體根據吸收的政策信息和治理效果的反饋，不斷調整和修正碳達峰實際行動中政策對象、政策工具的結構和政策注意力配置比例，實現政策主體、政策對象、政策工具間的循環式治理。對地方政府的政策注意力配置現狀分析發現，政策對象缺乏區域針對性和差異性，沒有有效貼合經濟區發展狀況，導致經濟區的碳達峰行動不能發揮最大效力；碳達峰行動由政府主導全過程，影響了市場和社會的參與程度，不利于主體間的作用均衡發揮；政府偏好規制型政策工具治理政策對象，且內部結構注意力配置失衡，需要地方政府及時調整行動戰略，完善碳達峰戰略體系。

七、研究結論與政策啟示

（一）研究結論

筆者從政策對象、政策主體、政策工具三個維度出發，采用文本分析法對2020年9月至2023年9月地方政府發布的121份碳達峰現行政策文本進行計量分析，通過分析地方政府在碳達峰行動中的政策注意力配置現狀與特征，挖掘其背后治理邏輯與存在的問題。結果表明，工業生產領域在地方政府政策注意配置最高，政府在政策注意力配置中占據主導地位，地方政府偏向于使用規制型政策工具來推進碳達峰。這一系列現象反映出地方政府政策注意力配置呈現政策對象“重工輕農”、政策主體政府主導和主體間作用發揮不均衡、政策工具存在被選擇偏好以及內部結構注意力配置不對稱的特征。在促進經濟發展和生態治理的注意力競爭推動下，地方政府吸收適應中央和上級政府的政策信息，學習模仿其他經濟區地方政府的治理經驗，并自主創新治理模式和政策注意力配置方式，實現了對本地區碳達峰政策對象和政策工具的注意力配置。

（二）政策啟示

⒈提高政策對象的適配度，突出其區域針對性和差異性。政策對象與地區的匹配度是影響政策效力的重要因素。地方政府應著力提高政策對象的適配度，增強地區對政策對象的敏感度，為減排降碳活動提供更加精確的導向。地方政府要在開展協調合作戰略的基礎上，找準區域發展定位，針對區域經濟發展條件、產業布局、資源環境稟賦等影響綠色轉型的因素，制定具有區域針對性、差異化的碳達峰戰略，開展精準治理工作。北部沿海、東部沿海和南部沿海綜合經濟區要利用先進科學技術、知識密集、信息中心等區位優勢，堅持高質量發展戰略，促進數字經濟與科學技術的發展，積極扶持并開展碳減排技術、碳零排技術、碳負排技術等關鍵共性技術的研發創新與推廣，向其他地區輸出低碳技術、節能減排手段、低碳政策等發展經驗，為減污降碳協同增效提供堅實的科技基礎；黃河中游綜合經濟區應開展形式多樣的煤炭和石油等能源創新經營活動，加快煤化工和石油行業內部結構調整升級，并根據自身稟賦的水資源，構建適水型產業，大力發展戰略性新興產業和先進制造業；長江中游綜合經濟區應重點考慮農業減排，發展現代觀光農業、生態農業和設施農業等；大西南綜合經濟區應深化旅游產業低碳轉型發展，優化產業結構和治理模式，通過增匯、減排、儲存和替代四個途徑緩解產業發展的碳減排壓力；大西北綜合經濟區應優化區域能源結構，加快建設可再生能源基地，推進內蒙古、陜、甘、寧能源化工“金三角”的綜合開發；東北綜合經濟區應創新地方政府治理理念和模式，建立資源型產業的轉移、升級基金，以智能化制造促進工業變革轉型。

⒉凝聚政策主體治理合力，提高其參與性和聯動性。政策主體的有效參與和聯動是凝聚政府治理合力、增強政策實施效果、達成組織目標的關鍵推動力。為此，地方政府推動碳達峰目標實現的過程中應改變單一的政策“輸出導向”，完善政府與市場、社會聯合減碳效應以及區域協同治理機制，突出市場的激勵作用和公民的參與、凝聚作用。這就要求地方政府在識別參與主體發展需求和作用的基礎上，加強政策制度建設和宣傳教育，動員其主動投入到碳治理工程中來。具體而言，地方政府在以《十四五規劃》為政策導向的基礎上，應及時對減排降碳進行戰略部署和規劃，采用自上而下和自下而上相結合的決策機制，充分調查市場需求和尊重民眾意見，完善意見反饋渠道，制定和完善符合地方發展特點的不同領域的低碳環保政策和立法，讓參與主體的利益能夠以法律條文、規章制度和政策等官方文件的形式得以呈現和保障；在碳治理市場建設方面，地方政府要積極推動市場化改革，增加注意力資源在市場領域的配置比例，強化能源供給體系的市場化程度，建立和完善系統的碳交易的市場監管機制，加大技術研發投入，鼓勵高耗能企業參與用能權交易，打造全國統一的技術數據市場及能源市場，充分發揮市場的資源配置和激勵作用；完善對社會組織的管理體系，簡化冗余審批程序，促進其在低碳數據調查、政策監督和節能環保知識宣傳教育等方面發揮輔助作用。加強公民綠色責任教育，以綠色文化建設促進公民綠色素質素養的提升，同時地方政府將分散的社會力量匯聚到碳治理中來，合理設計自愿協議監督機制，讓參與主體聯合參與到碳達峰治理程序中，提高政策實施效力，促進生態文明整體建設和經濟的高質量發展。

⒊優化政策工具的組合結構，增強其協調性和融合性。碳達峰的高效推進有賴于運營管理環節中各政策工具要素的設計、協調和融合。在政策工具設計方面，應適當優化升級規制型政策工具和調整其使用頻率，結合不同地區的減排潛力、發展狀況的實際和不同產業的規模、碳排放情況等因素進行低碳規制。而隨著規制型政策工具的投放增多，其邊際效用和效率都會相應降低，地方政府應加大對經濟激勵型政策工具和社會型政策工具的組合使用，探索除資源環境權益交易和節能減排宣傳教育外其他行之有效的政策手段，形成完備的節能減排政策體系，構建和完善節能環保標準體系，創新政府公共服務的形式和內容。同時注重優化和創新政策工具的組合結構，增強政策工具間的協調性和融合性。以產業結構優化、能源低碳轉型、生態環境治理為實現碳達峰目標的主線，明確各類政策工具的作用方式，將作用方式不同的政策工具融合重塑為新型政策工具，嵌入融合到治理環節中，增強政策工具間的粘合度的同時對政策對象針對性精準施策；對政策結果做出預測和動態跟蹤，積極開展試點建設和實地考察，針對偏離預期路徑和目標、執行效率低的情況，及時控制和擺正行進方向，調整和更換政策工具組合和融合方式，填補不合理規則與制度產生的缺漏，使政策注意力配置的預計效力與實際的政策效果相匹配。

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A Study on Policy Attention Allocation of Local Governments’ Carbon Peak Action Programs

——An Analysis Based on Policy Texts in 31 Provinces

Si Linbo，Xiong Yijie，Song Zhaoxiang

Abstract：Achieving peak carbon is an important strategic goal of high economic and social quality in the new era.Based on the perspective of attention allocation，we constructed a triangular role framework for strategic management of carbon peak，quantitatively analyzed 121 carbon peak action plans of 31 provinces （autonomous regions and municipalities directly under the central government） from 2020 to 2023，and analyzed the status quo of the policy attention allocation of the carbon peak action plans in each province，its characteristics and its logic of governance from the three major dimensions of the policy object，the policy subject，and the policy tool. The study finds that：in terms of policy objects，the allocation of policy attention presents a configuration pattern of“heavy industrial production and light agricultural development”；in terms of policy subjects，it shows the configuration characteristics of government domination and unbalanced play of the role of the subjects；and in terms of policy tools，there are selective preferences in the use of policy tools and asymmetry in the allocation of internal structural attention.Asymmetry.Further analysis reveals that the policy attention allocation of local governments presents the governance logic of attention competition under the pressure of external performance appraisal，learning and borrowing driven by endogenous development power，and realizing autonomous innovation under the interactive role of internal and external power.To improve the carbon peak policy system of local governments in China，it is necessary to highlight the regional pertinence and difference of the policy object，improve the participation and linkage of the policy subject，and enhance the coordination and integration among the policy tools.

Key words：local government；peak carbon action program；policy attention；policy tools

（責任編輯：劉劍明）

收稿日期：2023-11-06

作者簡介：司林波，西北大學公共管理學院教授，博士生導師，行政管理學科帶頭人，研究方向為行政學理論、環境治理與公共政策；熊依婕，西北大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為環境政策；宋兆祥，西北大學公共管理學院博士研究生，研究方向為環境治理與公共政策。

基金項目：陜西省社會科學基金項目“‘雙碳’目標下加快陜西‘十四五’時期綠色低碳轉型的生態保護路徑與政策體系研究”，項目編號：2022R003。

①黑龍江省、重慶市、湖北省、浙江省、福建省、新疆維吾爾自治區、西藏自治區等7個地區完整的《碳達峰實施方案》政策文件未公開，故未納入樣本來源。