論厘清安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系

駱涌 尚海龍

摘? ? ? 要：目前，應(yīng)急管理部門承擔(dān)安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”職責(zé)，相關(guān)部門承擔(dān)“行業(yè)監(jiān)管”職責(zé)，厘清安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系成為難解之題。現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管起源于勞動(dòng)保護(hù)工作，但是監(jiān)管內(nèi)容已經(jīng)偏離了維護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)，造成監(jiān)管理念和監(jiān)管方式不能滿足社會(huì)需要，多頭執(zhí)法與監(jiān)管漏洞并存的局面。為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增進(jìn)民生福祉和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，需要不斷優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，深化行政執(zhí)法體制改革，健全勞動(dòng)法律法規(guī)。可以將當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管職能以勞動(dòng)保護(hù)的名義劃歸人力資源和社會(huì)保障部門，實(shí)施勞動(dòng)保障綜合行政執(zhí)法，推動(dòng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生立法。安全生產(chǎn)的概念回歸到工業(yè)領(lǐng)域，由工業(yè)與信息化部門負(fù)責(zé)促進(jìn)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全。

關(guān)? 鍵? 詞：安全生產(chǎn)；勞動(dòng)保護(hù)；勞動(dòng)安全衛(wèi)生；應(yīng)急管理；機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)：D63? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1007-8207（2024）02-0062-15

我國安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制幾經(jīng)變革，政府主管部門由1998年的勞動(dòng)部門先轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部門，隨后轉(zhuǎn)為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（以下簡(jiǎn)稱安監(jiān)部門），2018年轉(zhuǎn)為應(yīng)急管理部門；主要法律依據(jù)從《中華人民共和國勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）轉(zhuǎn)為《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）等相關(guān)法律。當(dāng)前，我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭兄鞴懿块T“綜合監(jiān)管”和其他部門“行業(yè)監(jiān)管”相結(jié)合的工作機(jī)制。如何厘清“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系成為難解之題，2016年曾作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)寫入《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2016〕32號(hào)）。然而，至今有關(guān)部門對(duì)商砼、危險(xiǎn)廢物、燃?xì)獾阮I(lǐng)域安全監(jiān)管責(zé)任仍存在爭(zhēng)議，一些地方多頭執(zhí)法與監(jiān)管漏洞并存。

現(xiàn)實(shí)中，實(shí)務(wù)界往往圍繞著“行業(yè)”的監(jiān)管責(zé)任分析爭(zhēng)辯，一個(gè)被忽視的問題是安全生產(chǎn)監(jiān)管原本是保障勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)，即勞動(dòng)保護(hù)工作。多年來，學(xué)界指出我國勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)保障制度的不足，例如：部門監(jiān)管職能“碎片化”，立法目的存在偏差，不乏對(duì)政府規(guī)制體制的反思。這為解決當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任爭(zhēng)議提供了思路。

一、“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的爭(zhēng)議

近年來，關(guān)于安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”的爭(zhēng)議案例數(shù)量較多，引發(fā)社會(huì)關(guān)注與探討。

（一）張某、劉某玩忽職守案中的監(jiān)管性質(zhì)之爭(zhēng)

張某、劉某二人是原H省M縣安監(jiān)局工作人員，被控玩忽職守。他們認(rèn)為安監(jiān)局“綜合監(jiān)管”的對(duì)象是行業(yè)主管部門，對(duì)發(fā)生事故的商砼企業(yè)沒有直接監(jiān)管職責(zé)，涉事企業(yè)應(yīng)由行業(yè)主管部門住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門（以下簡(jiǎn)稱住建部門）實(shí)施“行業(yè)監(jiān)管”。該案二審刑事裁定書指出，住建局對(duì)涉事企業(yè)負(fù)有“行業(yè)監(jiān)管”職責(zé)，安監(jiān)局負(fù)有“綜合監(jiān)管”職責(zé)，“綜合監(jiān)管之責(zé)就是把安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、制度落實(shí)到位”。如按此理解，“綜合監(jiān)管”是直接監(jiān)管，“行業(yè)監(jiān)管”似乎沒有存在的必要，難免引發(fā)了“綜合監(jiān)管”部門人員的質(zhì)疑。現(xiàn)今，一些地方應(yīng)急管理部門未對(duì)商砼企業(yè)進(jìn)行過執(zhí)法檢查，認(rèn)為應(yīng)由住建部門“行業(yè)監(jiān)管”，也有一些地方應(yīng)急管理部門對(duì)商砼企業(yè)執(zhí)法檢查，并實(shí)施行政處罰。

（二）危險(xiǎn)廢棄物安全監(jiān)管責(zé)任之爭(zhēng)

2019年，J省某化工有限公司特別重大爆炸事故調(diào)查期間，有關(guān)部門對(duì)經(jīng)營處置危險(xiǎn)廢棄物企業(yè)的安全監(jiān)管責(zé)任產(chǎn)生爭(zhēng)議。應(yīng)急管理部給J省應(yīng)急管理廳的復(fù)函指出，專業(yè)處置危險(xiǎn)廢棄物企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)應(yīng)由有關(guān)行業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部給J省生態(tài)環(huán)境廳的復(fù)函指出，生態(tài)環(huán)境部門對(duì)生態(tài)保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理，不是某一行業(yè)的主管部門，不負(fù)責(zé)廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品處置的安全監(jiān)管。兩個(gè)部門意見相左，基層一時(shí)無所適從。2020年初，黨中央、國務(wù)院提出完善危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管體制機(jī)制，要求應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境及有關(guān)部門“密切協(xié)調(diào)配合”“共同做好危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管各項(xiàng)工作”。目前，一些地方企業(yè)發(fā)生涉及環(huán)保設(shè)施設(shè)備的事故以后，應(yīng)急管理部門與生態(tài)環(huán)境部門對(duì)監(jiān)管責(zé)任仍存爭(zhēng)議。

（三）燃?xì)獍踩O(jiān)管責(zé)任之爭(zhēng)

《安全生產(chǎn)法》2021年修正，新增第36條第4款規(guī)定：“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃?xì)獾模瑧?yīng)當(dāng)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置，并保障其正常使用。”2021年9月10日，L省D市某居民家中燃?xì)庑孤┍ㄔ斐啥嗳藗觯?月13日，該市應(yīng)急管理局黨委書記和局長被宣布免職；9月15日，當(dāng)?shù)赝▓?bào)D市委對(duì)市應(yīng)急管理局領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行組織調(diào)整，對(duì)免職人員另行安排工作，不再強(qiáng)調(diào)是追責(zé)，并指出住建部門對(duì)燃?xì)獍踩靶袠I(yè)監(jiān)管”存在突出問題。這一事故追責(zé)過程引起輿論關(guān)注。同年10月，Z省安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱安委辦）下發(fā)文件，要求各級(jí)住建部門作為燃?xì)庵鞴懿块T，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》對(duì)未安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置的餐飲企業(yè)實(shí)施行政處罰。隨后，Z省住建廳給省安委辦發(fā)函，提出應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)餐飲企業(yè)燃?xì)獍踩O(jiān)管職責(zé)，并指出《可燃?xì)怏w報(bào)警控制器》（GB16808）等國家標(biāo)準(zhǔn)由全國消防標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)歸口，其管理應(yīng)適用《中華人民共和國消防法》。

此外，H市朗奧客運(yùn)有限公司訴原H市H區(qū)安監(jiān)局行政處罰案、S市至圣工程機(jī)械有限公司訴原G省質(zhì)監(jiān)局不履行法定職責(zé)案等影響較大的案件，均涉及“綜合監(jiān)管”部門和“行業(yè)監(jiān)管”部門的職責(zé)邊界問題。厘清安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系已是當(dāng)務(wù)之急，厘清關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)國家治理體系的內(nèi)在邏輯及真實(shí)問題所在。

二、從“國家監(jiān)察”到“綜合監(jiān)管”的變遷與邏輯

回顧我國安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制變遷，分析變遷的邏輯與缺陷，有助于找到當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)管爭(zhēng)議的根源。

（一）20世紀(jì)中葉以來勞動(dòng)部門“國家監(jiān)察”與有關(guān)部門“行業(yè)管理”

1952年底，原勞動(dòng)部召開全國勞動(dòng)保護(hù)工作會(huì)議，貫徹落實(shí)毛澤東同志的指示：“在實(shí)施增產(chǎn)節(jié)約的同時(shí)，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)；如果只注意前一方面，忘記或忽視后一方面，那是錯(cuò)誤的。”會(huì)議確定了“生產(chǎn)必須安全，安全為了生產(chǎn)，兩位一體，不能分割”的原則。勞動(dòng)部門要求廠礦企業(yè)必須做到安全生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保護(hù)的目的。各行業(yè)主管部門（主要是工業(yè)部門，也稱生產(chǎn)部門）負(fù)責(zé)指導(dǎo)所屬企業(yè)安全生產(chǎn)工作，即“管生產(chǎn)的必須管安全”。此后，我國勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)相提并論，工作機(jī)制逐步明確為“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督”。其中，“國家監(jiān)察”指勞動(dòng)部門建立勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察制度，代表國家“監(jiān)督檢查生產(chǎn)部門和企業(yè)對(duì)各項(xiàng)安全法規(guī)的執(zhí)行情況”；“行業(yè)管理”指各行業(yè)主管部門“幫助企業(yè)解決安全生產(chǎn)方面的實(shí)際問題，支持、指導(dǎo)企業(yè)搞好安全生產(chǎn)”。

之后，我國頒布了眾多勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)，1995年施行的《勞動(dòng)法》規(guī)定勞動(dòng)者有獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利，在其第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”中對(duì)用人單位職責(zé)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、特種作業(yè)資格、勞動(dòng)過程安全防護(hù)等內(nèi)容作出原則性規(guī)定。勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察是促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保護(hù)的重要手段。

（二）21世紀(jì)初安監(jiān)部門“綜合監(jiān)管”與有關(guān)部門“行業(yè)監(jiān)管”

1998年，原勞動(dòng)部在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中劃出三項(xiàng)重要職能：⒈勞動(dòng)安全（也稱職業(yè)安全）監(jiān)察及安全生產(chǎn)綜合管理職能劃歸原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)；⒉勞動(dòng)衛(wèi)生（也稱職業(yè)衛(wèi)生、職業(yè)健康）監(jiān)察職能劃歸原衛(wèi)生部；⒊鍋爐壓力容器監(jiān)察職能劃歸原國家質(zhì)監(jiān)局，后擴(kuò)展為特種設(shè)備安全監(jiān)察。原國家經(jīng)貿(mào)委劃入了多個(gè)工業(yè)部門的安全生產(chǎn)管理職能。2000年底，國務(wù)院批準(zhǔn)組建原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，后升格為國家安監(jiān)總局，逐步形成了安監(jiān)部門“綜合監(jiān)管”與有關(guān)部門“行業(yè)監(jiān)管”的工作機(jī)制。其中，“綜合監(jiān)管”指安監(jiān)部門監(jiān)督檢查有關(guān)部門的安全生產(chǎn)工作，并直接監(jiān)管礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品等行業(yè)企業(yè)；“行業(yè)監(jiān)管”指住建等部門直接監(jiān)管所轄行業(yè)企業(yè)，包括實(shí)施安全生產(chǎn)行政許可和行政處罰等。至此，安全生產(chǎn)脫離勞動(dòng)保護(hù)，被放在更突出的位置。

從“國家監(jiān)察”到“綜合監(jiān)管”的規(guī)制變遷邏輯包含兩方面內(nèi)容。一方面，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，原勞動(dòng)部承擔(dān)的“國家監(jiān)察”職能被分解，失去了完整性，但是現(xiàn)實(shí)中需要一個(gè)部門統(tǒng)籌安全生產(chǎn)工作；在“管生產(chǎn)的必須管安全”理念下，原勞動(dòng)部和多個(gè)工業(yè)部門的安全生產(chǎn)管理職能匯聚到原國家經(jīng)貿(mào)委（即綜合管理生產(chǎn)的部門）及此后的國家安監(jiān)總局。“綜合監(jiān)管”作為“國家監(jiān)察”的替代機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。另一方面，長期以來各部門對(duì)所轄領(lǐng)域的安全管理不僅包括支持、指導(dǎo)，還包括監(jiān)督檢查。原鐵道部制定的《鐵路勞動(dòng)安全監(jiān)察工作條例》（〔85〕鐵勞人字612號(hào)）第七條規(guī)定：“安全監(jiān)察證由鐵道部印制與簽發(fā)。”究其原因，相比勞動(dòng)部門及此后的安監(jiān)部門，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的鐵路、建筑等傳統(tǒng)行業(yè)主管部門處于強(qiáng)勢(shì)地位，“行業(yè)管理”演變?yōu)椤靶袠I(yè)監(jiān)管”適應(yīng)了政府部門權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)情況。隨著2002年《安全生產(chǎn)法》的公布施行，這一工作機(jī)制在法律層面得到確立。《安全生產(chǎn)法》被原安監(jiān)部門視為所轄領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。

值得反思的是，這一時(shí)期我國勞動(dòng)保護(hù)法律隨著勞動(dòng)監(jiān)察職能的分解而呈現(xiàn)出停滯與分化式的發(fā)展模式。《勞動(dòng)法》第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”的內(nèi)容分散到《安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)病防治法》）等相關(guān)法律之中，造成了法律規(guī)范的重疊交叉。

（三）目前應(yīng)急管理部門“綜合監(jiān)管”與有關(guān)部門“行業(yè)監(jiān)管”

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國家安監(jiān)總局被撤銷，大部分職能劃歸新組建的應(yīng)急管理部。目前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管工作機(jī)制基本延續(xù)了安監(jiān)局時(shí)代“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”相結(jié)合的模式。一個(gè)重要的區(qū)別即應(yīng)急管理部門的“綜合監(jiān)管”內(nèi)容比原安監(jiān)部門有所縮小，原安監(jiān)部門的職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)劃歸衛(wèi)生健康委員會(huì)（以下稱衛(wèi)生部門），應(yīng)急管理部門主導(dǎo)的安全生產(chǎn)工作不再包括職業(yè)病預(yù)防。

應(yīng)急管理部門整合了原安監(jiān)、地震等部門的職能，以“大安全、大應(yīng)急”管理為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從應(yīng)對(duì)工業(yè)事故、地震等單一種類災(zāi)害災(zāi)難向綜合減災(zāi)的職能轉(zhuǎn)變。在應(yīng)急管理部門主導(dǎo)下，安全生產(chǎn)工作的首要任務(wù)是遏制重特大事故。應(yīng)急管理法律體系以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基礎(chǔ)，《安全生產(chǎn)法》被重新定位為應(yīng)對(duì)事故的專項(xiàng)性法律，該部法律的定位隨主管部門職能的變化而改變。然而，每部法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系及其調(diào)整方法是相對(duì)穩(wěn)定的，其定位能否隨政府部門職能調(diào)整而改變需進(jìn)一步觀察。

三、“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”工作機(jī)制的局限性

（一）“綜合監(jiān)管”較之“國家監(jiān)察”范圍縮小

首先，直接監(jiān)管對(duì)象范圍縮小。應(yīng)急管理部門直接監(jiān)管對(duì)象限于礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、冶金建材等行業(yè)領(lǐng)域，原勞動(dòng)部門的勞動(dòng)監(jiān)察理論上適用于所有用人單位。傷亡事故較多的建筑行業(yè)目前由住建部門依據(jù)2004年施行的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法規(guī)實(shí)施“行業(yè)監(jiān)管”，各地應(yīng)急管理部門普遍不參與日常監(jiān)管，僅負(fù)責(zé)事故調(diào)查。以往，一些地方原安監(jiān)局執(zhí)法人員對(duì)建筑工地開展安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查，個(gè)別住建局人員認(rèn)為干擾了自己的工作，甚至阻撓存在違法行為的建筑施工企業(yè)向安監(jiān)局繳納罰款。與之相比，1997年施行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)建筑施工安全管理?xiàng)l例》第1條闡明該條例的上位法是《勞動(dòng)法》，第3條規(guī)定勞動(dòng)部門對(duì)建筑施工安全工作實(shí)行“國家監(jiān)察”。現(xiàn)行《中華人民共和國建筑法》（2019年修正）第43條仍規(guī)定勞動(dòng)部門指導(dǎo)和監(jiān)督建筑施工安全生產(chǎn)。

最為突出的是事故調(diào)查處理權(quán)問題。國務(wù)院1991年發(fā)布的《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》明確規(guī)定適用于我國境內(nèi)“一切企業(yè)”，并規(guī)定勞動(dòng)部門有權(quán)對(duì)事故原因分析和責(zé)任人的處分提出結(jié)論性意見。1998年，隨著勞動(dòng)安全監(jiān)察職能的劃轉(zhuǎn)和安監(jiān)部門的成立，在相關(guān)法律法規(guī)與政府文件中生產(chǎn)安全事故逐步對(duì)勞動(dòng)安全事故（也稱職工傷亡事故、工傷事故）進(jìn)行了概念上的替代。國務(wù)院2007年發(fā)布了《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》隨之廢止。該條例雖然規(guī)定安監(jiān)部門參與事故調(diào)查并決定對(duì)責(zé)任者的罰款，但是生產(chǎn)安全事故缺乏清晰明確的定義，適用范圍也不再涵蓋所有勞動(dòng)安全事故。與之相應(yīng)，《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等各行業(yè)安全法規(guī)均規(guī)定事故調(diào)查處理主導(dǎo)權(quán)歸屬各自主管部門，同時(shí)一些內(nèi)容又與勞動(dòng)保護(hù)及安全生產(chǎn)法律規(guī)范存在交叉，有學(xué)者形容這些法律規(guī)范組成了“多層次的迷宮”。從而對(duì)安監(jiān)部門能否依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》調(diào)查處理特定行業(yè)發(fā)生的職工傷亡事故產(chǎn)生了爭(zhēng)議。目前《中華人民共和國刑法》中仍保留重大勞動(dòng)安全事故罪這個(gè)罪名，顯然勞動(dòng)安全事故定義相對(duì)清晰，有利于準(zhǔn)確適用法律。

其次，監(jiān)管內(nèi)容縮小。原勞動(dòng)部提出的“國家監(jiān)察”是指勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察，目的是保障勞動(dòng)者工作過程中的安全和健康，既防范外傷，也預(yù)防職業(yè)病，遵循了毛澤東同志1952年作出的指示。21世紀(jì)初，安全生產(chǎn)工作一度只強(qiáng)調(diào)預(yù)防生產(chǎn)安全事故，僅保障勞動(dòng)者不受外傷，不涉及職業(yè)病問題。事實(shí)上，很多生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病的危害因素同源，鋁粉塵既能導(dǎo)致爆炸，也能造成塵肺病。防塵、防毒等措施既是安全生產(chǎn)也是職業(yè)健康的需要。長期以來，衛(wèi)生部門的監(jiān)督重心多放在醫(yī)療機(jī)構(gòu)，對(duì)于工礦商貿(mào)企業(yè)開展職業(yè)健康執(zhí)法的力度不足。衛(wèi)生部門的職業(yè)健康監(jiān)管職能在2010年被劃轉(zhuǎn)給原安監(jiān)部門。按照“管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康”的要求，原國家安監(jiān)總局曾著力推行“職安一體化執(zhí)法”制度，即“安全生產(chǎn)+職業(yè)健康”行政執(zhí)法。2018年政府機(jī)構(gòu)改革，職業(yè)健康監(jiān)管職能重新劃轉(zhuǎn)回衛(wèi)生部門，“職安一體化執(zhí)法”制度也隨之廢止。然而，推行該制度并非缺乏科學(xué)依據(jù)，相反有利于整合政府資源，同時(shí)降低行政成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，符合歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)。《安全生產(chǎn)法》與《職業(yè)病防治法》兩法并立是“職安一體化執(zhí)法”制度難以有效落實(shí)的主要障礙。

近年來，綜合行政執(zhí)法改革被廣泛關(guān)注，這項(xiàng)改革是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，旨在通過合并執(zhí)法隊(duì)伍解決“多頭執(zhí)法”的問題，有利于節(jié)約行政資源，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2023年8月，應(yīng)急管理部發(fā)布了《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2023年版）》（應(yīng)急〔2023〕70號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《目錄》）。《目錄》共計(jì)列出368項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)，其中以《安全生產(chǎn)法》及配套法律法規(guī)為依據(jù)的事項(xiàng)有362項(xiàng)，占絕大多數(shù)。除此之外，《目錄》第363項(xiàng)以《中華人民共和國土壤防治法》第79條和第86條為依據(jù)，防止尾礦庫發(fā)生可能污染土壤的事故，仍可認(rèn)為是安全生產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)。《目錄》中只有第364至368項(xiàng)以《中華人民共和國防震減災(zāi)法》及配套法律法規(guī)為依據(jù)，與安全生產(chǎn)無關(guān)。因此，當(dāng)前的應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法可以簡(jiǎn)單表述為“安全生產(chǎn)+防震減災(zāi)”。但是，將這兩類行政執(zhí)法事項(xiàng)綜合在一起的依據(jù)是執(zhí)法主體的職能，即應(yīng)急管理部門合并了原安監(jiān)部門與地震部門的職能，與糾正“多頭執(zhí)法”并無關(guān)聯(lián)。安全生產(chǎn)與防震減災(zāi)分屬兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，對(duì)企業(yè)來說原本就不存在“多頭執(zhí)法”的問題。通過查詢各地行政執(zhí)法公示平臺(tái)，目前應(yīng)急管理部門的行政處罰案件仍然主要屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，防震減災(zāi)領(lǐng)域的行政處罰案件極為罕見。與“職安一體化執(zhí)法”相比，應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法缺少了職業(yè)健康執(zhí)法事項(xiàng)，有違合并同類執(zhí)法事項(xiàng)的改革要求。

（二）“行業(yè)管理”改為“行業(yè)監(jiān)管”未跟上時(shí)代步伐

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，各行業(yè)主管部門對(duì)下屬企業(yè)下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)，任命管理人員，能對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)工作起到?jīng)Q定性影響。企業(yè)為完成生產(chǎn)任務(wù)，超能力生產(chǎn)屢屢導(dǎo)致事故。因此，原勞動(dòng)部門才提出“管生產(chǎn)的要管安全”。值得注意的是勞動(dòng)部門強(qiáng)調(diào)其他部門管安全的同時(shí)，明確指出從全局出發(fā)理順關(guān)系，勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察是國務(wù)院專門授予勞動(dòng)部門的一項(xiàng)重要任務(wù)，只能由勞動(dòng)部門一家負(fù)責(zé)，不宜由各行業(yè)主管部門自行監(jiān)察，一定要避免政出多門。“行業(yè)管理”是主管部門對(duì)下屬企業(yè)從安全生產(chǎn)角度，對(duì)人、財(cái)、物等方面的調(diào)配管理，不是對(duì)企業(yè)的行政執(zhí)法監(jiān)察。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府部門對(duì)企業(yè)的管理權(quán)發(fā)生了變化，黨政機(jī)關(guān)與企業(yè)脫鉤，一般不再直接干涉企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營管理。歷次機(jī)構(gòu)改革后，眾多原行業(yè)主管部門已經(jīng)被合并撤銷。目前，一些企業(yè)乃至行業(yè)沒有明確的主管部門，以至于發(fā)生事故之后，涉事企業(yè)應(yīng)由哪個(gè)部門主管爭(zhēng)論不休。有學(xué)者指出順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)當(dāng)弱化安全生產(chǎn)“行業(yè)管理”。如今，“綜合監(jiān)管”部門要求其他部門實(shí)施“行業(yè)監(jiān)管”，即監(jiān)察執(zhí)法，容易形成“多頭執(zhí)法”的局面，不僅不符合“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的綜合行政執(zhí)法改革要求，也是造成“綜合監(jiān)管”部門與“行業(yè)監(jiān)管”部門職責(zé)邊界不清的主要原因之一。

（三）“安全生產(chǎn)責(zé)任”代替“雇主責(zé)任”不符合時(shí)代理念

當(dāng)前經(jīng)常提及的一個(gè)詞匯是“安全生產(chǎn)責(zé)任”。對(duì)比安全生產(chǎn)法律與勞動(dòng)法律，“安全生產(chǎn)責(zé)任”與“雇主責(zé)任”存在明顯差異。從保護(hù)內(nèi)容看，“安全生產(chǎn)責(zé)任”要求避免勞動(dòng)者的傷亡和用人單位的財(cái)產(chǎn)損失，“雇主責(zé)任”不要求保護(hù)用人單位財(cái)產(chǎn)安全，但是既要求保護(hù)勞動(dòng)者免受外傷，還要避免罹患職業(yè)病。從責(zé)任承擔(dān)者看，當(dāng)前政府監(jiān)管人員、企業(yè)及其員工因生產(chǎn)安全事故被普遍問責(zé)，而“雇主責(zé)任”只應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在“安全生產(chǎn)、人人有責(zé)”的理念下，政府對(duì)主管部門干部及其所轄企業(yè)的廠長和普通員工問責(zé)。如今，一些事故中無人員傷亡，僅造成企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失，政府部門也要處罰企業(yè)。事故調(diào)查報(bào)告建議私營企業(yè)給予涉事員工經(jīng)濟(jì)處罰甚至開除，顯然已經(jīng)超出了政府部門管轄范圍。

值得關(guān)注的是避責(zé)成為安全生產(chǎn)監(jiān)管人員較為關(guān)心的問題。厘清“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系就是劃分相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任，這也是張某、劉某玩忽職守案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。每次發(fā)生事故后，哪個(gè)部門哪個(gè)級(jí)別的官員承擔(dān)責(zé)任被高度關(guān)注，甚至成為事故調(diào)查最重要的工作內(nèi)容之一。以往，對(duì)公職人員的處分建議在很多事故調(diào)查報(bào)告中所占篇幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出對(duì)事故原因分析的內(nèi)容。監(jiān)察委員會(huì)成立以后，普遍趨勢(shì)是事故調(diào)查報(bào)告不再包括對(duì)公職人員的處分建議，由相應(yīng)級(jí)別的監(jiān)察委員會(huì)另外組成事故追責(zé)問責(zé)調(diào)查組負(fù)責(zé)。但是，地方政府部門和相關(guān)人員履職情況仍在事故調(diào)查報(bào)告中占據(jù)較大篇幅，而幾乎所有事故調(diào)查報(bào)告都沒有提及涉事企業(yè)是否按規(guī)定與工人簽訂勞動(dòng)合同，是否繳納工傷保險(xiǎn)等問題。基層干部明知一旦暴露就會(huì)面臨牢獄之災(zāi)，仍然試圖瞞報(bào)礦難，有觀點(diǎn)認(rèn)為事故追責(zé)壓力是監(jiān)管人員鋌而走險(xiǎn)的重要原因之一。鑒于違章指揮、違章作業(yè)等原因造成的事故存在偶發(fā)性，很難及時(shí)監(jiān)管到位，減輕對(duì)監(jiān)管人員追責(zé)的呼聲不斷。近年來，監(jiān)管部門通過印發(fā)文件等方式，特別強(qiáng)調(diào)企業(yè)是“安全生產(chǎn)責(zé)任”的主體，而在“雇主責(zé)任”中這并不需要強(qiáng)調(diào)。

“安全生產(chǎn)責(zé)任”代替“雇主責(zé)任”用于勞動(dòng)保護(hù)領(lǐng)域，源于經(jīng)濟(jì)管理部門承接了勞動(dòng)部門的監(jiān)管職責(zé)，《安全生產(chǎn)法》代替了《勞動(dòng)法》。對(duì)生產(chǎn)安全及財(cái)產(chǎn)安全的過度追求造成事故追責(zé)的泛化，同時(shí)又忽視了勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)。有學(xué)者指出，勞動(dòng)部門退出安全監(jiān)管的主角地位不乏值得吸取的教訓(xùn)，不應(yīng)放棄“管勞動(dòng)者必須管安全”的理念。這一理念也是國際通行的做法，世界各國普遍由勞工事務(wù)主管部門負(fù)責(zé)勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)督。國際勞工組織1981年《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》是關(guān)于勞動(dòng)安全衛(wèi)生問題最重要的國際公約。目前，人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱人社部）代表中國政府參加國際勞工組織的各項(xiàng)活動(dòng)，同時(shí)應(yīng)急管理部與國際勞工組織關(guān)于職業(yè)安全事務(wù)開展合作。

（四）生產(chǎn)安全事故與工傷事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏離

2005年起，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的年度《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)了我國全年各類生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)，2005年數(shù)據(jù)為12.7萬人，2022年數(shù)據(jù)為20963人，近二十年該數(shù)據(jù)逐年下降。值得探討的是，我國生產(chǎn)安全事故與工傷事故數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出明顯的偏離趨勢(shì)。2008年起，人社部發(fā)布的年度《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)了我國全年認(rèn)定工傷人數(shù)，2007年數(shù)據(jù)為76萬人，2022年數(shù)據(jù)為126.4萬人。考慮到工傷保險(xiǎn)覆蓋面逐年擴(kuò)大等因素，近十多年來該數(shù)據(jù)趨勢(shì)是從上升轉(zhuǎn)為高位波動(dòng)。通過對(duì)圖1和圖2兩組數(shù)據(jù)的趨勢(shì)進(jìn)行分析，得出對(duì)我國勞動(dòng)安全衛(wèi)生狀況兩種截然不同的判斷：一種是明顯持續(xù)改善，另一種卻是沒有明顯變化。

以上兩組數(shù)據(jù)趨勢(shì)出現(xiàn)偏離的原因是多方面的，生產(chǎn)安全事故數(shù)據(jù)包括了事故單位員工以外的傷亡人員。雖然兩者統(tǒng)計(jì)口徑及數(shù)據(jù)來源存在差異，但是在工傷人數(shù)高位波動(dòng)的情況下，生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)單向連續(xù)下降難免會(huì)引發(fā)質(zhì)疑。不容忽視的是存在用人單位瞞報(bào)工人傷亡事故的情況。由于沒有建立事故懲罰性賠償制度，無論工人自身違章作業(yè)還是用人單位安全防護(hù)投入不足，遇難工人家屬依法獲得的賠償金額是固定的。這就為用人單位平時(shí)減少安全投入，發(fā)生事故后多賠點(diǎn)錢“私了”留下了交易空間。瞞報(bào)事故的誘惑力巨大，一是涉事企業(yè)及其負(fù)責(zé)人可以逃避行政處罰乃至刑罰；二是遇難工人家屬可以獲得超出法定數(shù)額的賠償；三是當(dāng)?shù)乇O(jiān)管人員可以逃避被問責(zé)。生產(chǎn)安全事故數(shù)據(jù)能夠持續(xù)多年下降，一個(gè)重要原因是主管部門采用了“生產(chǎn)安全事故控制指標(biāo)”這個(gè)頗受爭(zhēng)議的規(guī)制工具。事故存在偶發(fā)性，并不能準(zhǔn)確反映基層監(jiān)管人員工作勤勉情況。監(jiān)管人員會(huì)認(rèn)為被追責(zé)是自己運(yùn)氣差，如果運(yùn)氣好，瞞報(bào)事故就可能躲過問責(zé)。監(jiān)管人員即使不參與瞞報(bào)事故，對(duì)企業(yè)的瞞報(bào)行為也可能持放任態(tài)度。為了不超過控制指標(biāo)，監(jiān)管部門還會(huì)采取非常規(guī)措施。上級(jí)部門的數(shù)據(jù)又依賴于下級(jí)部門的匯報(bào)，使得事故數(shù)據(jù)最終能夠符合逐年下降的指標(biāo)要求，但是未必能夠反映勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件改善情況。

生產(chǎn)安全事故數(shù)據(jù)與工傷事故數(shù)據(jù)“不掛鉤”也是兩者數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏離的原因之一。長期以來，人社部門雖然承擔(dān)著工傷認(rèn)定等相關(guān)職能，但是普遍性缺席生產(chǎn)安全事故調(diào)查工作。關(guān)鍵問題是當(dāng)前生產(chǎn)安全事故調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作脫離了預(yù)防工傷這個(gè)原本的核心命題，不能準(zhǔn)確反映我國勞動(dòng)安全衛(wèi)生狀況，不宜作為勞動(dòng)保護(hù)政策的制定依據(jù)。安全生產(chǎn)主管部門代替勞動(dòng)主管部門對(duì)工傷事故調(diào)查處理的主角地位值得反思。

四、完善我國勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制的建議

“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”的關(guān)系難以厘清的根源是20世紀(jì)末原勞動(dòng)部門的勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察職能被分解。新時(shí)代，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，應(yīng)當(dāng)探索完善我國勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制。政府規(guī)制體制包括政府規(guī)制主體構(gòu)成和政府規(guī)制法律規(guī)范兩個(gè)基本構(gòu)成要素。

（一）重新配置勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)監(jiān)管職能

多年來，眾多學(xué)者建議勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)監(jiān)管職能回歸勞動(dòng)主管部門，即人社部門。當(dāng)前，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作，這一建議更加值得重視。

⒈應(yīng)急管理事務(wù)與安全生產(chǎn)工作差異明顯。應(yīng)急管理的對(duì)象是突發(fā)事件，包括事故災(zāi)難，需要注意到能稱為事故災(zāi)難的生產(chǎn)安全事故極少。生產(chǎn)安全事故本質(zhì)上屬于勞動(dòng)安全事故。勞動(dòng)安全事故中雖然有人員傷亡，但是以觸電、墜落、機(jī)械傷害為主，絕大多數(shù)事故傷亡人數(shù)較少，危害波及范圍較小，算不上需要應(yīng)急管理的災(zāi)難。從部門協(xié)作角度看，應(yīng)急管理部門雖然承擔(dān)著防汛抗旱、抗震救災(zāi)等職能，但是并不能獨(dú)立應(yīng)對(duì)所有災(zāi)害。氣象部門的預(yù)報(bào)對(duì)防汛至關(guān)重要；抗旱依賴于水利基礎(chǔ)設(shè)施；地震救災(zāi)中軍隊(duì)是不可缺少的力量；應(yīng)對(duì)重大事故災(zāi)難也需要公安、衛(wèi)生等多部門的配合。有學(xué)者建議將勞動(dòng)安全（即當(dāng)前的安全生產(chǎn)）日常監(jiān)管職能從應(yīng)急管理部門劃給人社部門，構(gòu)建部門合作治理體系。建立“大安全、大應(yīng)急”框架并非意味著必須組建一個(gè)職能眾多、機(jī)構(gòu)龐大的部門。應(yīng)急管理部門的工作重心可以放在重特大事故災(zāi)難的預(yù)防與處置，協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同應(yīng)對(duì)緊急情況。

特別值得一提的是工業(yè)與信息化部（以下簡(jiǎn)稱工信部）目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有安全生產(chǎn)司，其職能是指導(dǎo)工業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，推廣安全生產(chǎn)科技成果。安全生產(chǎn)工作的重心就在工業(yè)領(lǐng)域，發(fā)展方向是通過科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，提高生產(chǎn)工藝設(shè)備自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程“本質(zhì)安全”，從而避免事故發(fā)生。當(dāng)前，各級(jí)政府安委辦普遍設(shè)在應(yīng)急管理部門，未來可以將安委辦設(shè)在工信部門。以環(huán)境保護(hù)工作為例，工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)是環(huán)境保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，目前工信部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)節(jié)能與綜合利用司負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施工業(yè)清潔生產(chǎn)促進(jìn)政策，以及新技術(shù)設(shè)備的推廣應(yīng)用，該司內(nèi)設(shè)有環(huán)境保護(hù)處。參考生態(tài)環(huán)境部門牽頭負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作，工信部門負(fù)責(zé)促進(jìn)工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)的合作治理模式，未來可以由人社部門牽頭負(fù)責(zé)勞動(dòng)保護(hù)工作，工信部門負(fù)責(zé)促進(jìn)工業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)。

⒉推進(jìn)勞動(dòng)保障綜合行政執(zhí)法順應(yīng)時(shí)代潮流。新時(shí)代，黨中央、國務(wù)院大力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，舉措之一是合并同類執(zhí)法事項(xiàng)，建立綜合行政執(zhí)法制度。當(dāng)前人社部門的勞動(dòng)保障執(zhí)法主要保護(hù)勞動(dòng)者的報(bào)酬權(quán)、休息權(quán)；應(yīng)急管理、住建等部門的安全生產(chǎn)執(zhí)法主要保護(hù)勞動(dòng)者的安全權(quán)；衛(wèi)生部門的職業(yè)健康執(zhí)法主要保護(hù)勞動(dòng)者的健康權(quán)。這些執(zhí)法事項(xiàng)的共同性質(zhì)是保護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)。2023年，人社部辦公廳等六部門印發(fā)了《工作場(chǎng)所女職工特殊勞動(dòng)保護(hù)制度（參考文本）》（人社廳發(fā)〔2023〕8號(hào)），主要章節(jié)分為“勞動(dòng)就業(yè)保護(hù)”“工資福利保護(hù)”“生育保護(hù)”和“職業(yè)安全健康保護(hù)”，其中第5章“職業(yè)安全健康保護(hù)”第17條明確規(guī)定“改善女職工勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件”。可見，勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)也不可能獨(dú)立于勞動(dòng)保障監(jiān)督之外。未來將分散在應(yīng)急管理、住建、衛(wèi)生等部門的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職能整合到人社部門，建立勞動(dòng)保障綜合行政執(zhí)法制度是合理可行的。人社部目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有勞動(dòng)保障監(jiān)察局，勞動(dòng)保障監(jiān)察理應(yīng)包括勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察。由人社部門一家負(fù)責(zé)，不再區(qū)別“綜合監(jiān)管”與“行業(yè)監(jiān)管”，可以減少多頭監(jiān)管造成的低效與混亂。建議效仿生態(tài)環(huán)境部門采取垂直管理模式，防止地方保護(hù)對(duì)行政執(zhí)法的干擾。

（二）完善我國勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)法律規(guī)范

按照當(dāng)前部門行政職能劃分，一方面我國以《安全生產(chǎn)法》為基礎(chǔ)已經(jīng)構(gòu)建起數(shù)量龐大的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章體系；另一方面現(xiàn)行有效的勞動(dòng)保護(hù)法律規(guī)范以《使用有毒物品作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例》為代表，數(shù)量相對(duì)較少。其實(shí)，勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)原本是緊密相連的概念，本應(yīng)同屬勞動(dòng)法律體系，相關(guān)立法工作有待完善。

⒈安全生產(chǎn)亟需確立清晰的法律概念。多年來，安全生產(chǎn)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生（也稱“職業(yè)安全健康”）等概念混淆，例如，《中國安全生產(chǎn)》雜志的英文名就是“China Occupational Safety and Health”。但是，在應(yīng)急管理部門和衛(wèi)生部門的“三定方案”中，安全生產(chǎn)不同于職業(yè)安全健康，監(jiān)管職責(zé)分屬兩個(gè)部門。國際勞工組織每年4月28日組織各國勞工事務(wù)主管部門舉辦活動(dòng)紀(jì)念“世界工作安全與健康日”（World Day for Safety and Health at Work）。這個(gè)紀(jì)念日在我國被稱為“世界安全生產(chǎn)和健康日”，相關(guān)活動(dòng)由應(yīng)急管理部門主導(dǎo)，這里安全生產(chǎn)似乎又等同于工作安全。

一個(gè)值得探討的現(xiàn)象是《安全生產(chǎn)法》通常被翻譯為“Work Safety Law”，然而將生產(chǎn)翻譯為“Work”頗顯牽強(qiáng)。《安全生產(chǎn)法》的法律條文中使用了“生產(chǎn)經(jīng)營單位”這一名詞，與《勞動(dòng)法》《職業(yè)病防治法》等法律中的“用人單位”存在明顯區(qū)別，這也表明安全生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)的不是人的勞動(dòng)安全，而是企業(yè)的生產(chǎn)安全。因此，該法律名稱翻譯為“Production Safety Law”似乎更為恰當(dāng)。但是，如果認(rèn)為該法律是一部生產(chǎn)安全法，也就意味著我國缺少一部勞動(dòng)安全法。究其原因，《安全生產(chǎn)法》立法工作由原國家經(jīng)貿(mào)委主導(dǎo)，其匯集了原眾多工業(yè)部門的安全管理職能，法律的具體條文內(nèi)容更多強(qiáng)調(diào)并適用于工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)安全，只是兼顧了勞動(dòng)安全，充當(dāng)了勞動(dòng)安全法的角色。這也是該部法律多年來被一些學(xué)者批評(píng)的原因之一。

實(shí)務(wù)中，安全生產(chǎn)的概念已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出最初工業(yè)生產(chǎn)安全的范疇。主管部門職能擴(kuò)張，牽頭調(diào)查處理營運(yùn)性交通事故、城鎮(zhèn)燃?xì)庑孤┦鹿实龋瑺?zhēng)議也隨之而來。《安全生產(chǎn)法》修法和執(zhí)法實(shí)踐中，擴(kuò)展到交通安全、消防安全領(lǐng)域，但是這種“安全萬能法”的發(fā)展方向必然引起法律沖突，造成安全生產(chǎn)主管部門與其他部門職權(quán)交叉。^［15］前文所提H市朗奧客運(yùn)有限公司訴原H市H區(qū)安監(jiān)局行政處罰案，安全生產(chǎn)主管部門依據(jù)《安全生產(chǎn)法》及配套法規(guī)調(diào)查處理交通事故讓行政相對(duì)人難以認(rèn)同，引起爭(zhēng)議乃至行政訴訟在所難免。從立法層面分析，前文所述燃?xì)獍踩O(jiān)管爭(zhēng)議的原因就是2021年《安全生產(chǎn)法》修法擴(kuò)張到消防安全領(lǐng)域，應(yīng)急管理部門作為《安全生產(chǎn)法》的主要執(zhí)法部門被認(rèn)為需要對(duì)城鎮(zhèn)燃?xì)獍踩?fù)責(zé)，其實(shí)燃?xì)獍踩珕栴}原本應(yīng)當(dāng)由《中華人民共和國消防法》調(diào)整。

安全生產(chǎn)的概念本應(yīng)是工業(yè)生產(chǎn)安全，既不等同于勞動(dòng)安全衛(wèi)生，也不宜過多涵蓋其他領(lǐng)域的安全問題。歷史上，安全生產(chǎn)一詞伴隨勞動(dòng)保護(hù)而生，如今有喧賓奪主之嫌，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為勞動(dòng)保護(hù)一詞已經(jīng)落伍了。然而，所謂勞動(dòng)保護(hù)就是保護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)，勞動(dòng)保護(hù)用品被公眾所熟知，無需更多解釋，反觀安全生產(chǎn)的概念則越發(fā)模糊。一些地方政府安委辦以紅頭文件形式安排部署群租房整治、校園周邊整治等安全相關(guān)工作。很多醫(yī)院、學(xué)校也按要求召開安全生產(chǎn)會(huì)議，部署的安全生產(chǎn)工作內(nèi)容多以消防安全為主，極少談及對(duì)從業(yè)人員的勞動(dòng)保護(hù)。近年來，高校實(shí)驗(yàn)室事故時(shí)有發(fā)生，工作環(huán)境不良是事故原因之一，顯然也不宜歸為安全生產(chǎn)問題，工作環(huán)境權(quán)亦稱勞動(dòng)保護(hù)權(quán)。最重要的是對(duì)于眾多工業(yè)企業(yè)來說，在勞動(dòng)保護(hù)視角下，無論如何也不能說一個(gè)職業(yè)病危害嚴(yán)重的工作環(huán)境是安全的。20世紀(jì)初，《勞動(dòng)法》第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”的內(nèi)容被拆分到《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律之中，造成我國勞動(dòng)安全與勞動(dòng)衛(wèi)生法律分立。如一些學(xué)者所言，這是“部門立法”模式下行政體制改造了法律，并非法律本身需要改變。前文所述，如果由工信部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)工作，《安全生產(chǎn)法》宜修改為《安全生產(chǎn)促進(jìn)法》，如此安全生產(chǎn)的概念會(huì)更加清晰，專注于工業(yè)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新，不再擴(kuò)展到社會(huì)其他領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)法律體系中《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的立法先例值得借鑒。

⒉推動(dòng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法。全國人大常委會(huì)于2006年批準(zhǔn)了國際勞工組織1981年《職業(yè)安全和衛(wèi)生及工作環(huán)境公約》，然而我國至今尚未制定一部以保護(hù)勞動(dòng)者勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)為主要立法目的的基礎(chǔ)性法律。《安全生產(chǎn)法》一定程度上阻礙了《勞動(dòng)法》第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”的實(shí)施與發(fā)展，我國勞動(dòng)安全衛(wèi)生法治工作有待加強(qiáng)。

新時(shí)代，黨中央提出推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。《中華人民共和國民法典》頒布后，習(xí)近平總書記指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”目前，實(shí)務(wù)界與學(xué)界普遍呼吁編纂勞動(dòng)法典，完善我國勞動(dòng)法律體系。《勞動(dòng)法》第六章“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”已虛置逾二十年，勞動(dòng)安全衛(wèi)生法成為我國勞動(dòng)法律體系中的短板。應(yīng)該尊重勞動(dòng)安全與勞動(dòng)衛(wèi)生不可分割的客觀規(guī)律，合并《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》相關(guān)內(nèi)容，制定《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》或稱《勞動(dòng)保護(hù)法》，以維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益為核心，完善相關(guān)法律規(guī)范。

學(xué)界早已對(duì)勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法的科學(xué)性和必要性進(jìn)行了較為全面詳實(shí)的論述。鑒于“部門立法”模式的弊病，有學(xué)者諫言希望能夠不囿于部門利益，由國家立法機(jī)關(guān)牽頭推動(dòng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法。遺憾的是這一立法愿景多年來未能實(shí)現(xiàn)，有人悲觀地認(rèn)為勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法的路徑似乎已經(jīng)很難走通。在關(guān)于制定《勞動(dòng)法典》的研究中，有學(xué)者提出鑒于現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)勞動(dòng)安全衛(wèi)生問題可以通過特別法的方式作出安排；也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)狀，統(tǒng)一勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察權(quán)。新時(shí)代，習(xí)近平法治思想指引了我國科學(xué)立法、民主立法之路，是立法工作的根本遵循。推動(dòng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法無疑是踐行科學(xué)立法、民主立法的落腳點(diǎn)之一。因此，無論當(dāng)前我國勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制如何復(fù)雜，都應(yīng)當(dāng)矢志不渝推動(dòng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法。

特別需要說明的是勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)法律規(guī)范是一個(gè)紛繁復(fù)雜的體系，涉及到多個(gè)政府部門的職責(zé)。以應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難為例，國際勞工組織在1993年《預(yù)防重大工業(yè)事故公約》中指出“國際勞工組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織之間，有必要在國際化學(xué)品安全計(jì)劃范圍內(nèi)進(jìn)行合作”。當(dāng)前，以遏制重特大事故為目標(biāo)，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”有其合理之處。未來，即使將安全生產(chǎn)監(jiān)管職能劃歸人社部門，應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境以及衛(wèi)生等部門在應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難時(shí)仍需扮演重要角色。為此，可以考慮制定《預(yù)防重大工業(yè)事故條例》以明確相關(guān)部門職責(zé)，提高重大工業(yè)事故災(zāi)難預(yù)防與處置綜合保障能力，完善“大安全、大應(yīng)急”法律體系。

五、余論

為推進(jìn)一項(xiàng)工作，組建一個(gè)部門，制定一部法律，這已是政府規(guī)制體制改革的慣例，例如安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和《安全生產(chǎn)法》，鄉(xiāng)村振興局和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，應(yīng)急管理部組建以后曾建議將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的名稱修改為《應(yīng)急管理法》。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以為政府規(guī)制主體提供與之名稱“貼切”的規(guī)制法律，便于強(qiáng)力推進(jìn)工作。該模式的缺點(diǎn)也是較為明顯的，部門職能最初設(shè)計(jì)時(shí)可能有考慮不周全的地方，試運(yùn)行一段時(shí)間后需要及時(shí)調(diào)整，而安定性是法律的必要屬性之一。比如，2021年成立的各級(jí)鄉(xiāng)村振興局與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)存在明顯交叉重復(fù)，振興鄉(xiāng)村可以說就是農(nóng)村農(nóng)業(yè)工作的主要目標(biāo)。2023年政府機(jī)構(gòu)改革將各級(jí)鄉(xiāng)村振興局職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，不再保留單設(shè)的鄉(xiāng)村振興局。克服部門職責(zé)“碎片化”是機(jī)構(gòu)改革的重要方向。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法時(shí)法律條文中政府主管部門明確為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，因而未受本輪機(jī)構(gòu)改革的影響。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四個(gè)類別，當(dāng)前的應(yīng)急管理部門只能主導(dǎo)應(yīng)對(duì)前兩個(gè)類別突發(fā)事件，后兩個(gè)類別突發(fā)事件的主導(dǎo)部門必然是衛(wèi)生部門和公安部門。

當(dāng)前的安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”部門和“行業(yè)監(jiān)管”部門職能交叉，《安全生產(chǎn)法》與《勞動(dòng)法》《消防法》《職業(yè)病防治法》等法律內(nèi)容交叉。如學(xué)者所言行政執(zhí)法體制中權(quán)責(zé)交叉、界限不清、多頭執(zhí)法的根源是行政體制問題和立法問題。20世紀(jì)末，我國政府規(guī)制體制的變革造成原勞動(dòng)部門的勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察職能被分解，繼而在“部門立法”模式下，相關(guān)部門職能被“部門法律”固化，正是當(dāng)前安全生產(chǎn)“綜合監(jiān)管”和“行業(yè)監(jiān)管”關(guān)系問題難以厘清的根源。解決這一問題的途徑是完善我國勞動(dòng)保護(hù)與安全生產(chǎn)政府規(guī)制體制，將安全生產(chǎn)監(jiān)管職能以勞動(dòng)保護(hù)之名從應(yīng)急管理部門劃歸人社部門，建立勞動(dòng)保障綜合行政執(zhí)法制度，推動(dòng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生統(tǒng)一立法；安全生產(chǎn)的概念回歸到工業(yè)生產(chǎn)安全，由工信部門負(fù)責(zé)促進(jìn)企業(yè)提升安全生產(chǎn)技術(shù)水平。原各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局已經(jīng)在2018年政府機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，為其職能“合法化”而制定的《安全生產(chǎn)法》亦應(yīng)早日退出歷史舞臺(tái)。2023年，黨中央開啟了新一輪機(jī)構(gòu)改革，改革沒有最終點(diǎn)，只有新起點(diǎn)。新時(shí)代為增進(jìn)民生福祉和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平法治思想指引下，推進(jìn)全面深化改革，實(shí)現(xiàn)我國勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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On Clarifying the Relationship Between “Comprehensive?Supervision” and “Industrial Supervision” of Work Safety

——from the Perspective of the Change of the Government Regulation System

Luo Yong，Shang Hailong

Abstract：At present， the responsibility for“comprehensive supervision” of work safety is shouldered by the emergency management department，while the relevant departments are responsible for“industry supervision”. Clarifying the relationship between“comprehensive supervision” and“industry supervision” of work safety has become a difficult problem.The current work safety supervision originated from labor protection work，but the content of supervision has deviated from safeguarding the labor safety and health rights of workers，resulting in the situation that the supervision concept and supervision method can not meet social needs，and there exist multiple enforcement and regulatory loopholes.In order to promote the modernization of the national governance system and governance capacity，improve people’s well-being and maintain social stability，it is necessary to continuously optimize the government responsibility system and organizational structure，deepen the reform of the administrative law enforcement system，and improve labor laws and regulations.It is suggested that the current work safety supervision function be transferred to the human resources and social security departments in the name of labor protection，implementing integrated administrative law enforcement for labor protection and promoting legislation on labor safety and health.The industry and information technology departments are responsible for promoting production safety in industrial enterprises.

Key words：work safety；labor protection；labor safety and health；emergency management；institutional reform

（責(zé)任編輯：董博宇）

收稿日期：2023-09-08

作者簡(jiǎn)介：駱涌，保定市應(yīng)急管理局公職律師，注冊(cè)安全工程師，法律碩士，研究方向?yàn)樾姓ㄅc勞動(dòng)保護(hù)法；尚海龍，河北大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

基金項(xiàng)目：教育部新文科研究與改革實(shí)踐項(xiàng)目“政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同育人模式下的立法人才培養(yǎng)機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號(hào)：2021090019。

①參見（2019）豫14刑終56號(hào)刑事裁定書。

①參見《應(yīng)急管理部辦公廳關(guān)于涉及廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品利用與處置企業(yè)行政許可有關(guān)問題的復(fù)函》，應(yīng)急廳函〔2019〕224號(hào)；《關(guān)于廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品、化工生產(chǎn)企業(yè)中間物料等環(huán)境監(jiān)管有關(guān)問題的復(fù)函》，環(huán)辦固體函〔2019〕378號(hào)；《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見〉的通知》，廳字〔2020〕3號(hào)。

②參見《浙江省安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室關(guān)于切實(shí)推動(dòng)餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置工作規(guī)范到位的通知》，浙安委辦〔2021〕52號(hào)；《省建設(shè)廳關(guān)于餐飲等行業(yè)安裝可燃?xì)怏w報(bào)警裝置監(jiān)管職能分工有關(guān)事項(xiàng)的函》，浙建城函〔2021〕384號(hào)。

③參見（2016）黑01行終514號(hào)行政判決書；（2016）甘行終205號(hào)行政判決書。

①參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)勞動(dòng)人事部、國家經(jīng)委、全國總工會(huì)關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)和勞動(dòng)安全監(jiān)察工作的報(bào)告的通知》，國發(fā)〔1983〕85號(hào)；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的通知》，國發(fā)〔1993〕50號(hào)。

①參見《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》（國務(wù)院令第75號(hào)，已廢止）第2條、第14條。

①參見《勞動(dòng)人事部關(guān)于石油工業(yè)用加熱爐安全監(jiān)察問題的復(fù)函》，勞人鍋（1987）20號(hào)；《勞動(dòng)部關(guān)于國家監(jiān)察與行業(yè)安全管理問題的復(fù)函》，勞安字（1988）9號(hào)。

①2004年之前的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》未統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)，其他部門公布的往年數(shù)據(jù)本文不再引用。2016年，原國家安監(jiān)總局生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)制度進(jìn)行改革，由于排除了非生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的事故，事故統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，當(dāng)年生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)大幅下降，但是未影響該數(shù)據(jù)整體趨勢(shì)，不再討論。

②2007年之前的《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》未統(tǒng)計(jì)認(rèn)定工傷人數(shù)，《2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示“全年認(rèn)定工傷95萬人，比上年增加19萬人”，由此推算2007年全年認(rèn)定工傷76萬人。