鐵路企業經濟活動中“小金庫”現狀及成因

王海旻

【摘要】“小金庫”治理工作，是企業規范經營管理、堅持依法治企的現實需要。目前治理形勢有了根本性好轉，但是各種轉變方式的、隱蔽的、小團體的“小金庫”問題仍然隱匿在鐵路生產經營各環節。本文作者通過以近三年來巡察及審計工作中發現的“小金庫”案例，分析鐵路集團公司存在“小金庫”的產生背景，剖析成因，提出解決方案。

【關鍵詞】鐵路企業；“小金庫”；問題；對策

一、引言

談起“小金庫”大家耳熟能詳，在《中央紀委、監察部、財政部、審計署、國務院國資委印發〈國有及國有控股單位“小金庫”專項治理實施辦法〉的通知》有明確定義：“‘小金庫是指侵占、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財務會計部門列收列支和私存私放的各種資金”。改革開放后社會經濟迅速發展，鐵路系統各部門及團體掌握了各種權力與資源，在缺少監督與制約的環境下，“小金庫”現象逐漸滋生。從初始隱蔽操作，發展到后期打著集體的幌子，請客送禮、亂發錢物、收送紅包、公款行賄等。“小金庫”現象破壞了黨風廉政建設、違反了財經紀律及財經制度、造成了國有資產流失、危害了鐵路正常經營活動秩序。黨的“十八大”召開，中央“八項規定”落地執行，社會各層面積極響應，“小金庫”治理工作在鐵路系統全面推進。這些年，通過各級巡視巡察、專項審計工作，以及對責任人加大處理處罰力度，“小金庫”現象在鐵路系統得到根本性扭轉。系統性、成規模的“小金庫”現象已基本消除，但是各種轉變方式的、隱蔽的、小團體的“小金庫”仍然隱匿在鐵路生產經營環節的灰色地帶。

二、現階段易發多發的“小金庫”案例剖析及解決思路

1.截留資金，彌補勞務用工

（1）案例剖析。隨著大量鐵路新線開通運營，鐵路設備維修量加大，造成一線車間正式職工缺員問題嚴重。為解決量能矛盾，N鐵路集團公司批準下屬相關企業外購勞務，充實到車間，彌補缺員。兩種用工形式的人員共處工作，逐漸形成了勞務工從事苦、臟、累、重的工作，勞效飽和；正式職工從事技術性、輔助性工作，勞效不高的局面。因為勞效低而產生的內生性缺員，集團公司不會批準增補用工，更不會撥付預算資金。部分企業為了減輕正式職工的工作強度，用截留工程收入、套取工程資金等方法，超定額外購勞務，即“以工換工”。

此類“小金庫”涉及的管理層級多，牽涉面廣；套取的資金數量大、環節復雜。車間超定額用工套取資金過程復雜，要經過資金籌集、合同簽訂、人力分配等眾多環節，是較組織化的“小金庫”，存在的層面較高。某工務段因“換工”需求，每年套取資金達幾十萬元，套取形式主要有工程虛計價、工程配合費收入不入賬、多計用工考勤等。“以工換工”形式的“小金庫”流轉復雜、金額大，但是“小金庫”資金的用途、用量、結余情況基本無人核查，操作及分配完全根據項目主管一人的意志調配，完全脫離了監管、監控；套取的資金主要留存于外購勞務企業的賬戶，形成體外循環。資金用度在沒有監管的情況下，“小金庫”資金管理無序混亂，甚至在“換工”的大背景下，隱藏著一些個人行為。

（2）成因解析。部分鐵路企業領導存在重安全生產，輕經營管理的思想觀念，以完成生產任務，確保運輸安全為工作重點，對“以工換工”產生的“小金庫”廉政風險研判不足；業務科室認為通過“換工”獲取的資金，用于雇用勞務工，投入到工程施工、設備維護工作等方面，沒有放入個人口袋，問題不大；計財科、紀委等監督部門對此類“小金庫”防范控制、制度規定宣傳教育不到位，造成單位內無防控的壓力氛圍與管理環境。

（3）解決措施。集團公司層面加大對各企業“小金庫”治理工作宣傳力度，多形式、多層次、多角度地宣傳“小金庫”治理的重要意義。企業層面一是規范合同管理，所有委外收入項目均納入合同信息管理系統，車間不得對外簽訂合同，所有收入納入財務一本賬；二是落實工程過程監督制度，圍繞工程項目施工日志實行全過程簽字確認制度，對工程施工情況進行過程監督，建立項目管理內控追溯機制，杜絕虛計價；三是完善制度體系，緩解生產車間壓力，加大經費支撐，提高職工從事苦、臟、累工作的積極性；四是根據生產任務對生產人員進行統一調配，統籌解決勞力短缺的問題。

2.規章制度存在缺陷，產生個人權力尋租空間

（1）案例剖析。鐵路貨運主要承擔著社會大宗物資的運輸，運輸業務涉及倉儲業務，目前鐵路倉儲業務收費使用《鐵路貨物運輸規程》。《規程》規定：“承運物資到達鐵路站場，卸貨后貨主未及時取貨，按停時梯度收取倉儲延時費”，即24-48小時按第一梯度價計費；48-72小時按第二梯度價計費，以此類推。現有鐵路倉儲延時收費規則出臺已有二十年，當時公路網不發達，鐵路貨運十分繁忙，梯度收費規則是為促使貨物到達貨場后快速離場，提高鐵路貨場利用率。然而現今公路物流高度發達，鐵路貨運空間被公路擠占，貨場大量閑置，《規程》制定的背景已發生重大變化。目前大宗物資市場價格波動劇烈，經常發生貨物運抵鐵路貨場，即產生銷售遇阻的問題，貨主為了減少二次搬運費用，希望貨物能在鐵路貨場存儲，等待銷售商機。然而根據現有梯度計費原則，延時倉儲費甚至超過貨值，貨主面臨高額倉儲費，萌生退出鐵路貨運，轉為公路運輸的打算。部分鐵路貨站主管出于留住貨主、保住鐵路運輸貨源的考慮，默許貨主不交或少交延時倉儲費。這種脫離制度約束的做法，給一些不潔身自愛的人員制造了可乘之機。貨物延時倉儲費該何時收、如何收，收多收少全憑個別人主觀意志。面對貨主的托請，部分鐵路貨運人員接受吃請、收拿禮品、紅包的現象頻頻發生。

（2）成因解析及解決措施。管理層制定的規章制度不合時宜，極易產生權力執行失序；執行過程產生權力尋租問題。為解決上述困擾，各鐵路貨站可以結合自身情況，將閑置貨場劃出一片區域作為可租賃場地，與貨主簽訂臨時場地租賃協議，以雙贏的方式處理貨物延時停放的現象。企業管理者在經濟活動中要善于發現問題，找出制度漏洞，與時俱進，不斷完善規章制度，避免因制度的缺陷，為“小金庫”埋下種子。

3.食堂餐料弄虛作假套出資金，用于吃、請、發

（1）案例剖析。這些年，通過深入開展“小金庫”自查自糾活動，鐵路系統單位截留工程資金用于大吃大喝現象基本消失，但是從巡察、審計發現的問題來看，以購買食堂餐料名義套取資金，用于聚餐、打點經辦人、發放獎勵的情況仍有發生。鐵路企業特征是點多線長，一家企業幾千號職工沿著鐵路鋪展開來，沿線有數十個車間開辦食堂。食堂采購較多用白條收據代替發票，管理上有難度，是“小金庫”問題易發多發的重點。

（2）成因解析。從食堂采購餐料數量、品類與車間實際用餐人數、餐食標準方面比對，能較快發現此類問題的端倪。該類“小金庫”問題產生有幾個共性特征，一是部分車間管理者紀律規矩意識淡薄，對“小金庫”高壓線無敬畏意識，不清楚那些行為已經踩到了“小金庫”的紅線；二是對“小金庫”的概念不清晰，認為便于開展工作，從車間伙食費中省下來，購買香煙送給協作單位，沒往自己口袋里放，犯不了什么大錯誤；三是認為車間有“活錢”，發點獎勵、聚個餐能更好地調動職工的積極性；四是主管部門對“微腐敗”關注度不足。

（3）解決措施。解決此類“小金庫”問題應從制度和思想方面著手，打破管理者的慣性思維。一是要加強機制建設，根據車間班組生產實際，采取“疏”“堵”結合方式，將所有必要支出納入預算管理，保證正常的生產經營開支；二是加強菜籃子檢查力度，完善監督制度，形成多層級的制約機制；三是加強“小金庫”概念及其危害來宣傳，不能上熱下冷，真正地讓車間管理者入心入腦；四是對相關責任人員視情況予以經濟考核、處理處分，進行廣泛的警示教育。

4.利用工資薪金二次分配形成“小金庫”

（1）案例剖析。鐵路企業主要包含維修管理單位、窗口服務單位兩種類形。目前，服務類型單位既沒有對外發包工程項目，也沒有對外資源收益，外部資金流較少，但是服務型企業具有人工基數龐大、人員結構復雜的特點。企業下屬個別車間利于手中掌握的人力資源，打起歪腦筋，通過虛列職工工資、違規分配收入等方式設立“小金庫”。該類“小金庫”主要有三種形式：一是車間未按照規定將生產獎全額分配給實際當班作業人員，提取部分發放給班組長，由班組長交到“小金庫”經辦人員手中；二是車間管理者多計職工作業工時，套出計件工資，發放至多計件職工賬上，再通知職工取出，交到“小金庫”經辦人員手中；三是車間有個別未能正常上班的職工，車間管理者采用虛打考勤的方法，套出缺勤工資，給缺勤職工留一點，給頂替其工作的職工分一點，剩余歸入“小金庫”。

（2）成因解析。套取工資薪金形成“小金庫”的手法眾多，以上三種形式是套取的主要途徑，套出資金后主要用于本車間對外接待、內部聚餐、內部獎勵；該類“小金庫”由于套取工資薪金關乎職工切身利益，且知情者眾多，較少發生車間管理者個人私吞的情況。

（3）解決措施。一是從勞資業務的薄弱環節入手，規范勞資事項處理流程，強化權責事項的監督，完善風險防控制度，壓縮隨意違規謀私利的空間。二是勞資部門人員加大調查力度，重點關注長期不在崗的“刺頭”工資發放真實性。三是采用電子考勤系統等手段，防止人為操作考勤記錄；執行考勤公示制度，接受職工群眾監督。四是建立日常監督檢查制度，定期安排專人到車間、班組檢查職工、勞務工實際出勤、勞動報酬支付等情況。五是對違反勞資規定的車間、班組責任人，進行追責并予以經濟考核，形成對“小金庫”問題“不敢”和“知止”的氛圍。

5.經營活動中存在的隱形“小金庫”

（1）案例剖析。鐵路非運輸企業是圍繞鐵路資源開展其他業務創收的部門，該類企業人員因開展業務需要，與體制外人員打交道多，從近幾年審計巡察反映的問題來看，鐵路非運輸企業人員接受關聯單位人員吃請，暗地里與外部人員沆瀣一氣圍標串標，出賣企業利益等違反“八項規定”的現象仍有多發。

①圍標串標，虛假招標、虛假詢價。此類問題集中表現在工程建設及物資采購過程的立項審批、招投標、驗工計價等方面。這些問題存量較大、持續時間較長，究其原因，主要是規章制度不完善、信息公開發布不健全、監督檢查機制缺失等。如：某鐵路企業對外招標貨物承運代理業務，按規定應進行詢質比價，檢查發現《運輸費詢價函》所填報的詢價數據行為弄虛作假；如：某企業對某工程招標，四家應標單位的標書相似度極高，標書文字錯誤也雷同；如：某企業每年開工建設幾十個工程項目，投標單位僅有五、六家，明顯是排座位吃果果，圍標、串標跡象明顯。

②對侵占鐵路資產及資源熟視無睹。某些管理人員不作為，造成鐵路資產被無償侵占，國有資產流失的情況，仍然較多存在。如：某閑置火車站房出租后，承租戶違反合同約定，私自改造、加高擴大經營面積；如：某鐵路沿街店面出租后，店主私自打通隔壁鐵路閑置房的墻體，用于堆放貨物；如：某地塊出租給外單位，實際使用面積卻超出合同約定數的數倍。上述事例，相關負責人知曉卻不啟動整改，背后都隱藏著“小金庫”及“微腐敗”問題。

③違規接受業務關聯方吃請，違反中央八項規定精神及廉政紀律。通過近些年拍蠅打虎、廉政宣傳教育，大吃大喝在鐵路企業中基本清零。但是“微腐敗”問題仍然存在。個別單位在黨委巡察、小金庫專項治理后，依然我行我素，有章不循，頂風違紀。審計仍有發現，業務經辦人接受外部關聯企業的宴請、KTV娛樂消費、旅游服務，違反中央八項規定精神及廉政紀律的問題。

（2）成因解析。虛假招標、放任資產資源損失、違反中央八項規定精神等行為，雖然沒有私存私放資金，但是其化公為私的特質與“小金庫”一脈相承，只是圈子更小，方式更隱蔽。此類問題產生原因，主要是企業在用人管理上嚴重失職失查，各級管理者沒有緊盯領導人員和關鍵崗位人員，緊盯權力運行關鍵節點；教育提醒力度不夠，對苗頭性、傾向性問題未及時提醒指出，沒有抓早抓小、防微杜漸。

（3）解決措施。經營工作管理者應把落實中央八項規定精神作為檢驗嚴守政治紀律和政治規矩的重要標尺，增強紅線意識和底線意識，敬畏紀律、嚴守制度、盡責履職，正確區分公私界限。引導重點人員在與業務往來單位及管理服務對象交往過程中守住“親”與“清”的界線。

三、現階段“小金庫”情況治理展想

治理“小金庫”是一項長期而艱巨的任務，而“小金庫”源頭治理是關鍵。企業應深入剖析、找準癥結，抓住現階段“小金庫”風險防控關鍵點，將治理“小金庫”工作納入常態管理。一是注重日常監督，健全內部控制制度，規范業務流程，嚴格過程卡控；二是強化相關部門監督職能，認真履行職責，嚴把收支審核關；三是對資金使用的硬性規定和“紅線”要及時予以明確，對資金內控監督機制的薄弱環節和管理漏洞要進行全面補強；四是財務部門和業務部門要加強對接，科學測算各種費用支出，合理安排資金使用，加強資金流向過程監控。

鐵路企業應統合力量，形成集“堵、防、查、處”于一體的綜合治理措施，形成靠機制管事的良好風氣，通過不斷提高經營管理科學化、精細化水平，有效防范出現“小金庫”問題。

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（作者單位：中國鐵路南昌局有限責任公司）