貴州省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐

賴 杭,鄒顯勇

(珠江水利委員會 珠江水利科學(xué)研究院,廣東 廣州 510610)

2017年3月,水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的指導(dǎo)意見》,明確指出加快推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核是建設(shè)生態(tài)文明、全面建成小康社會的重要保障,是加快水土流失防治進(jìn)程的有力保證。之后,黑龍江、青海、重慶等多省市相繼印發(fā)了考核辦法[1-3]。2018年4月,貴州省人民政府發(fā)布了《貴州省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)》[4](以下簡稱《辦法》),明確了水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法及相應(yīng)的考核指標(biāo),為貴州省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核工作的推進(jìn)提供了制度保障,壓實(shí)了政府的水土保持工作主體責(zé)任,加快了水土流失綜合治理步伐。

1 考核要求

《辦法》規(guī)定采用年度考核制度,在省政府組織領(lǐng)導(dǎo)下,由省水利廳牽頭,會同發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)、林業(yè)、統(tǒng)計(jì)等部門成立考核工作組(以下簡稱“省考核組”),負(fù)責(zé)具體實(shí)施。同時,《辦法》還規(guī)定具體考核指標(biāo)包括規(guī)劃與投資、目標(biāo)責(zé)任、水土保持方案編報(bào)率、水土流失治理任務(wù)完成率和水土保持工程投資完成率等。

根據(jù)《辦法》,考核過程具有“兩多一短”的特點(diǎn)。一方面,考核內(nèi)容涉及水土保持規(guī)劃、監(jiān)管等多方面,考核所需材料種類多,涉及部門也多,資料收集壓力大。另一方面,考核周期較短。《辦法》規(guī)定考核按年度進(jìn)行,市政府需在每年2月底前向省水利廳報(bào)告水土保持目標(biāo)責(zé)任完成情況,省考核組要在每年6月底前對各市級人民政府目標(biāo)完成情況進(jìn)行審核,提出考核評分和等級意見,并報(bào)省政府。不論是考核單位還是被考核單位,完成考核任務(wù)的時間都比較短。時間緊、任務(wù)重,為提高考核工作效率、保證考核工作順利進(jìn)行,基于《辦法》開發(fā)了貴州省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核系統(tǒng)(以下簡稱“考核系統(tǒng)”)。考核系統(tǒng)重點(diǎn)針對數(shù)據(jù)內(nèi)容多、格式多,以及上下級、多部門間信息交換困難等問題,實(shí)現(xiàn)了考核過程流程化、考核數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化,提高了考核結(jié)果的精確度。

2 考核業(yè)務(wù)流程

為實(shí)現(xiàn)考核過程信息化、流程化,根據(jù)《辦法》,結(jié)合水保部門日常工作需求,梳理考核業(yè)務(wù)流程,對各考核指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析,明確了各指標(biāo)打分所需要的主要材料、數(shù)據(jù),以及打分規(guī)則。

2.1 規(guī)劃與投資指標(biāo)

規(guī)劃與投資指標(biāo)主要是考核市級政府是否完成水土保持法規(guī)定的“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的任務(wù),安排專項(xiàng)資金,并組織實(shí)施”相關(guān)工作。該指標(biāo)需要被考核單位提供證明材料作為打分依據(jù),包括:5 a發(fā)展規(guī)劃、水土保持規(guī)劃報(bào)告、資金計(jì)劃文件、已批復(fù)的水土保持規(guī)劃分年度投資計(jì)劃、本年度已安排資金證明材料。需填寫的關(guān)鍵數(shù)據(jù)包括:5 a規(guī)劃中涉及水土保持方面的目標(biāo)任務(wù)和關(guān)鍵指標(biāo)、水土保持規(guī)劃報(bào)告以及規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和關(guān)鍵指標(biāo)、專項(xiàng)資金數(shù)額(萬元)、批復(fù)規(guī)劃報(bào)告中年度計(jì)劃投資數(shù)額和年度已安排投資數(shù)額。

省考核組會根據(jù)被考核單位提供的上述材料進(jìn)行打分。打分規(guī)則為:①檢查5 a發(fā)展規(guī)劃中水土保持目標(biāo)任務(wù)與水土保持規(guī)劃中目標(biāo)任務(wù)的一致性,有且一致得5分,其他根據(jù)情況酌情給分;②檢查是否有安排專項(xiàng)資金,以資金計(jì)劃文件為準(zhǔn),有專項(xiàng)資金的根據(jù)規(guī)則③計(jì)算得分,無專項(xiàng)資金不得分;③檢查規(guī)劃資金落實(shí)情況,以批復(fù)水土保持規(guī)劃的分年度投資計(jì)劃為準(zhǔn),計(jì)算時應(yīng)取年度計(jì)劃投資金額,得分=年度已安排投資金額/年度計(jì)劃投資金額×15,最高15分;④逢5 a規(guī)劃期的最后一年應(yīng)用5 a總數(shù)進(jìn)行考核,得分=5 a累計(jì)投資金額/專項(xiàng)資金總額×15,最高15分。

根據(jù)實(shí)際工作情況,規(guī)劃與投資的證明材料由市(州)級行政區(qū)下轄的區(qū)(縣)水務(wù)部門相關(guān)人員負(fù)責(zé)錄入,由區(qū)(縣)政府審核通過后提交給市(州)政府,由市(州)政府收集完所有區(qū)(縣)的證明材料并確認(rèn)無誤后提交給省考核組,最后由省考核組進(jìn)行審核打分。考核流程見圖1。

圖1 規(guī)劃與投資指標(biāo)考核流程

2.2 目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)

目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)主要是考核市級政府是否根據(jù)水土保持法規(guī)定,在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)實(shí)行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。依法對下級人民政府開展水土保持目標(biāo)責(zé)任考核,是強(qiáng)化政府水土保持職責(zé)的重要保障。

該指標(biāo)的相關(guān)材料由市級政府相關(guān)人員直接填報(bào),主要文件包括對縣級政府進(jìn)行考核的考核通知、考核過程資料、考核結(jié)果材料、考核結(jié)果應(yīng)用材料等。省考核組根據(jù)提交的材料進(jìn)行審核與打分,考核流程見圖2。考核規(guī)則為:①檢查考核材料是否齊全;②檢查是否對下屬的全部縣級行政區(qū)進(jìn)行了考核;③符合以上2項(xiàng)要求的給10分,考核材料不全,如只對部分縣級行政區(qū)進(jìn)行考核的,則酌情給分。

圖2 目標(biāo)責(zé)任考核流程

2.3 水土保持方案編報(bào)率指標(biāo)

水土保持方案編報(bào)率指標(biāo)是指考核期內(nèi)編報(bào)水土保持方案且獲得水行政主管部門正式批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量占應(yīng)編報(bào)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)的百分比。由被考核單位根據(jù)水利部門方案審批情況進(jìn)行申報(bào),申報(bào)材料應(yīng)包括考核期內(nèi)完成水土保持方案審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單、批復(fù)文件、水土流失防治責(zé)任范圍圖,以及依法可以不編報(bào)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單及佐證材料。考核指標(biāo)的證明材料主要由縣級水務(wù)部門相關(guān)人員錄入。其中,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動圖斑數(shù)量基數(shù)以水利部門開展的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”監(jiān)管結(jié)果為準(zhǔn)。采用解譯的高于5 m分辨率的衛(wèi)星遙感影像統(tǒng)計(jì)考核期內(nèi)新增1 hm2以上的擾動圖斑總數(shù),比對被考核單位提供的申報(bào)資料,對疑似漏報(bào)圖斑進(jìn)行現(xiàn)場踏查后,確定應(yīng)編報(bào)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù),并進(jìn)行指標(biāo)計(jì)算[4]。考核打分規(guī)則為:得分=批復(fù)水土保持方案的項(xiàng)目數(shù)量/(新增擾動地表1 hm2以上的項(xiàng)目數(shù)量-可不編報(bào)水土保持方案項(xiàng)目數(shù)量)×30,最高30分。考核流程見圖3。

表1 用戶角色及其主要工作

圖3 水土保持編報(bào)率考核流程

2.4 水土流失治理任務(wù)完成率

水土流失治理任務(wù)完成率指標(biāo)是指考核期內(nèi)按綜合治理相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施各種水土保持治理措施,達(dá)到國家治理標(biāo)準(zhǔn)的水土流失面積總和占省級下達(dá)治理任務(wù)的百分比。其中,實(shí)際完成的水土流失治理面積為各市級人民政府自查后上報(bào)完成的水土流失治理面積,包括發(fā)展改革、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門,以及社會資本投入治理完成的水土流失治理面積。該考核指標(biāo)證明材料由縣級各行業(yè)部門錄入,包括治理項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收材料,以及項(xiàng)目實(shí)施范圍、措施圖斑等。

考核打分規(guī)則為:①復(fù)核時應(yīng)先檢查,扣除項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域重疊的面積;②以項(xiàng)目為單元進(jìn)行隨機(jī)抽查復(fù)核,抽查面積應(yīng)不小于申報(bào)面積的10%,抽查被考核單位的項(xiàng)目縣不應(yīng)少于2個;③已完成竣工驗(yàn)收資料的抽查項(xiàng)目可直接引用驗(yàn)收資料數(shù)據(jù),不能提供驗(yàn)收資料的抽查項(xiàng)目應(yīng)采用無人機(jī)等測量方式進(jìn)行實(shí)地量測;④利用抽查確定的水土流失治理面積與申報(bào)面積的比值折算申報(bào)單位實(shí)際完成的水土流失治理面積;⑤得分=實(shí)際完成的水土流失治理面積/省級下達(dá)的水土流失治理任務(wù)×20,最高20分。考核流程見圖4。

圖4 水土流失治理任務(wù)完成率考核流程

2.5 水土保持工程投資完成率

水土保持工程投資完成率指標(biāo)是指考核期內(nèi)各部門實(shí)際完成的水土保持工程投資占國家和省級下達(dá)投資計(jì)劃的百分比。該考核指標(biāo)數(shù)據(jù)由縣級各部門填報(bào),文件資料涉及項(xiàng)目計(jì)劃、結(jié)算、支付、決算、審計(jì)及竣工驗(yàn)收等。填報(bào)數(shù)據(jù)為項(xiàng)目清單,包括項(xiàng)目名稱、面積、投資金額等。

考核打分規(guī)則為:①以項(xiàng)目為單元進(jìn)行隨機(jī)抽查復(fù)核,抽查面積應(yīng)不小于申報(bào)面積的10%,抽查被考核單位的項(xiàng)目縣不應(yīng)少于2個;②已完成竣工驗(yàn)收資料的抽查項(xiàng)目可直接引用驗(yàn)收資料數(shù)據(jù),不能提供驗(yàn)收資料的抽查項(xiàng)目應(yīng)采用無人機(jī)等測量方式進(jìn)行實(shí)地量測;③利用抽查確定的完成投資數(shù)與申報(bào)數(shù)的比值推算申報(bào)單位實(shí)際完成的水土保持工程投資數(shù);④得分=實(shí)際完成的水土保持工程投資金額/省級下達(dá)的投資計(jì)劃金額×20,最高20分。考核流程見圖5。

圖5 水土保持工程投資完成率考核流程

3 系統(tǒng)設(shè)計(jì)

根據(jù)梳理的考核業(yè)務(wù)流程對考核系統(tǒng)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。因?yàn)榭己藬?shù)據(jù)涉及上下級流轉(zhuǎn)和同級不同部門間的交換,所以為保證數(shù)據(jù)的一致性,對于有異議的數(shù)據(jù)遵循“誰填報(bào)誰修改”的原則,省考核組只負(fù)責(zé)給出考核意見,不修改數(shù)據(jù),由填報(bào)單位負(fù)責(zé)修改后再次提交,直到無異議。

3.1 用戶角色分析

根據(jù)上述梳理的考核業(yè)務(wù)流程,考核過程中涉及的用戶角色包括區(qū)(縣)各行業(yè)部門、區(qū)(縣)政府、市(州)各行業(yè)部門、市(州)政府、省考核組、系統(tǒng)管理員等。由于考核數(shù)據(jù)涉及具體部門多,因此各行業(yè)部門提交上來的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性主要由其上級部門負(fù)責(zé)核對,各級政府負(fù)責(zé)督促各行業(yè)部門及時完成數(shù)據(jù)填報(bào)工作。具體的用戶角色及主要工作見表1。

3.2 系統(tǒng)模塊設(shè)計(jì)

根據(jù)業(yè)務(wù)流程及用戶角色分析進(jìn)行系統(tǒng)模塊設(shè)計(jì),見圖6。為保證數(shù)據(jù)安全及用戶體驗(yàn),對每個功能模塊進(jìn)行權(quán)限控制,有相應(yīng)權(quán)限的用戶可見,其他用戶不可見。

圖6 系統(tǒng)模塊

首頁模塊的用戶為省考核組及市縣級政府用戶,包括考核進(jìn)度統(tǒng)計(jì)、考核結(jié)果統(tǒng)計(jì)、消息提醒等子模塊,方便省考核組及被考核的市縣級政府及時掌握考核進(jìn)度,了解最新的考核動態(tài)。

考核管理模塊的用戶為省考核組用戶。子模塊中,考核狀態(tài)管理用于管理考核狀態(tài),如開始或者暫停考核;歷史考核查看模塊用于查看歷史考核數(shù)據(jù),幫助分析市(州)往年的考核成績和制定新一年度的考核指標(biāo);考核指標(biāo)制定用于設(shè)置水土流失治理任務(wù)完成率指標(biāo)中的水土流失治理任務(wù)總面積和水土保持工程投資完成率指標(biāo)中的水土保持工程投資總金額。

資料填報(bào)模塊的用戶為市縣級政府及各行業(yè)部門用戶,包括規(guī)劃投資、目標(biāo)責(zé)任[只對市(州)政府用戶可見]、方案編報(bào)、治理進(jìn)度、投資進(jìn)度等子模塊。用戶通過相應(yīng)子模塊提交數(shù)據(jù)。如果數(shù)據(jù)存在問題,如數(shù)據(jù)缺失,審核單位可以填寫相應(yīng)的意見并選擇審核不通過,系統(tǒng)將把意見及數(shù)據(jù)返回給提交單位。提交單位收到審核意見后可對數(shù)據(jù)做相應(yīng)修改,修改完成后再次提交。

復(fù)核賦分模塊的用戶為省考核組用戶。子模塊中,進(jìn)度查看模塊用于查看各市(州)各考核指標(biāo)數(shù)據(jù)的提交和賦分情況;復(fù)核打分模塊則是根據(jù)考核規(guī)則對各市(州)提交的數(shù)據(jù)進(jìn)行復(fù)核和打分。

系統(tǒng)管理模塊只對系統(tǒng)管理員可見。該模塊主要用于維護(hù)系統(tǒng)正常運(yùn)行,包括用戶管理、角色管理、權(quán)限管理、部門管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理等子模塊。

系統(tǒng)主界面見圖7。

圖7 系統(tǒng)主界面

4 結(jié)束語

考核系統(tǒng)于2018年12月開始上線運(yùn)行,用于2018—2020年度貴州省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核。貴州省的9個市(州)及1個省直管區(qū)參與了考核。考核期間系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定,幫助各級用戶較好地完成了相應(yīng)考核任務(wù),提高了考核效率,保證了數(shù)據(jù)的可靠性。該系統(tǒng)收集整理了省、市(州)、區(qū)(縣)各級政府及行業(yè)部門的用戶需求,并為它們設(shè)立了賬號,共計(jì)658個。截至目前,通過系統(tǒng)上傳的各類考核證明文件,包括圖片、pdf、excel、空間矢量文件等共10 049個,容量超過41 GB。收集的考核指標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)數(shù)量見表2。考核系統(tǒng)的使用極大地方便了數(shù)據(jù)的收集和整理工作,相比線下收集與處理,有效提高了工作效率。

表2 考核指標(biāo)及收集的數(shù)據(jù)

在系統(tǒng)使用過程中發(fā)現(xiàn)了一些問題,需要在今后改進(jìn):①考核系統(tǒng)與考核流程的耦合度較高,對考核指標(biāo)變化的支持能力不足。當(dāng)發(fā)生指標(biāo)增減或者指標(biāo)分值、計(jì)分規(guī)則變更時,系統(tǒng)調(diào)整的工作量較大,無法靈活地適應(yīng)考核規(guī)則的變更。此外,指標(biāo)變更還會影響歷史考核數(shù)據(jù)的展示。因此,如何改進(jìn)系統(tǒng)以支持不同考核指標(biāo)歷史數(shù)據(jù)的展示,還需要進(jìn)一步研究。②數(shù)據(jù)“誰填報(bào)誰負(fù)責(zé)”的規(guī)則在一定程度上影響了考核工作效率,當(dāng)上級發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)有問題需要修改或補(bǔ)充時,只能將數(shù)據(jù)退回給提交部門,中間可能涉及多個層級。比如,當(dāng)省考核組發(fā)現(xiàn)由縣級某行業(yè)部門填報(bào)的數(shù)據(jù)有問題時,需要先退回給提交的相應(yīng)市級政府,由市級政府退回給相應(yīng)縣級政府,縣級政府再退回給填報(bào)部門。回退過程復(fù)雜會影響填報(bào)工作效率,因此需進(jìn)一步研究如何在兼顧數(shù)據(jù)一致性的同時提高數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率。比如,可在系統(tǒng)中標(biāo)注數(shù)據(jù)的填報(bào)部門,數(shù)據(jù)有誤時可以直接返回給對應(yīng)的填報(bào)部門,以減少部門間的審核次數(shù),從而提高數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)效率。③考核系統(tǒng)暫不支持市級政府對縣級政府的考核,后期需要進(jìn)一步完善。實(shí)現(xiàn)市級對縣級的考核功能后,原本由市級政府填報(bào)的目標(biāo)責(zé)任考核指標(biāo)材料就可以分解到縣級,再由系統(tǒng)直接合成,不僅可減輕市級政府集中填報(bào)的壓力,而且能使得多級考核的流程更加順暢和完善。此外,對多級考核的支持也將進(jìn)一步提高考核的深度和效率。