中國東部農村的空間功能與制度安排

[摘 要] 東部農村處于城市經濟輻射范圍之內，實際上內在于城市體系，發揮著城市生產生活空間配套、建設用地指標儲備、綠地空間涵養和市民休閑旅游四重功能，是城市運轉不可缺少的部分。服務城市發展并從中分享收益是地方政府對東部農村的總體制度安排。東部農村農民依托地方市場在家門口靈活就業，大量農田流轉給龍頭公司或外地農民規模經營，農業生產呈現出依附政府補貼、服務城市中產的特征。為緩解城市建設用地指標緊張，政府常常以環境治理、違建治理為工具推動農村分散的工業作坊向園區集聚，將騰退的建設用地指標用于重大項目，為產業轉型升級提供空間。東部農村與中西部普通農村的市場區位及空間功能差異，決定了治理資源擁有量和面對問題的情形不同，這為中國政策制定、地方政策創新擴散提供了分類基礎。

[關鍵詞] 東部農村；空間差異；工業集聚；風貌管控；城鄉一體化

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.01.013

[中圖分類號] C911? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 1004-0544（2024）01-0123-08

既往學術研究和政策設計通常將農村視為有著相同需求的村莊，誕生于發達地區農村的經驗經常被推廣至全國其他地區。從經濟形態看，中國起碼有兩種類型的村莊，一類是以上海、廣州東部農村為代表的東部農村，一類是以中西部農業生產為主的普通農村。東部農村的突出特征是在城市或都市圈經濟輻射范圍內、在未來30年有望實現城市化。為敘述方便，本文以東部超大型城市東部農村為表述對象。東部農村和普通農村作為中國農村的兩個基本類型，其不同的區位空間功能決定了不同的政策需求。

一、東部農村的空間功能

上海、廣州、北京等超大型城市的農村，盡管在空間形態上仍保有農村樣態，但其實際功能卻已不同于以農業生產為主的普通農村[1]。東部農村是城市體系內在的一部分，發揮著城市生產生活空間配套、建設用地指標儲備、綠地空間涵養和市民休閑旅游四重功能。

（一）城市生產生活空間配套功能

中心城區土地空間稀缺導致城市功能向周邊區域外溢。隨著中心城區向外拓展，城郊農村從農業生產空間向工業生產空間、再向工商服務業空間演變，反映出中心城區對郊區農村空間功能的支配角色[2]。

郊區農村是城市產業配套和各類所需物資周轉的重要區域。隨著市中心土地租金上漲，大量服務于城市產業和居民生活的行業在城鄉接合部農村集聚。從中心城區轉移出來的小工業、服務業及倉儲物流運輸業吸引了大量外來人口，這帶來東部農村突出的人口倒掛問題，即外來人口遠遠超過本地人口。上海農村常住人口中外來人口與本地人口的比例通常在5∶1以上，有的地方高達10∶1。當地農民或者二房東為了獲取更多租金，將房屋隔成10平方米左右的隔間來滿足只要一席之地過夜的打工者，農村租賃住房產權分散化誘致外來人口治理困境[3]。

職住分離一直是超大型城市難以化解的難題。城郊農村作為住房租金或住房價格洼地，成為新市民群體或無房群體的青睞之所。城郊出現了中產階層小區與農民還建房小區交錯、間雜農民工居住的違建棚屋的建筑景觀，這一馬賽克式的階層空間分布，展現了互不相容的多元利益訴求和基層治理困境[4]。目前，不少大城市為了縮短市民通勤時間，擴大城市經濟輻射范圍，開始投入大量資金修建城際鐵路、跨河/江橋梁和地鐵，大大增強了郊區農村與中心城區的互動頻率，推進了產城深度融合。然而，職工在工作距離近之外還有追求良好教育資源的愿望，這類職住分離現象只能通過教育資源均衡分布來解決。

城郊農村提供的居住生活、中低端產業配套空間，成為城市各行各業所需的人力、物資和物流服務資源的蓄水池。一定意義上，離開城郊農村空間，城市的工商業和生產生活系統是無法維持的。

（二）建設用地指標儲備功能

當前中國城市擴張的主要形式是將城郊農村變為城市。在中央嚴格控制建設用地指標和城市開發強度的政策約束下，城市擴張不單是有無土地空間的問題，更重要的是城市建設用地指標。2014年，上海城鄉建設用地占比已明顯高于倫敦、巴黎和東京等國際大都市，公共綠地規模占比僅為發達國家城市平均水平的三分之一，建設用地的GDP產出僅為巴黎的三分之一、東京的九分之一。上海市政府在2014年明確提出，市規劃建設用地的終極規模為3226平方公里，這意味著2020年以后，上海市將實現規劃建設用地總規模 零增長。事實上，上海市希望通過產業結構調整和經濟轉型升級，實現建設用地總規模的“負增長”[5]。為此，上海市在建設用地方面提出“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”基本策略。

從2014年的國土規劃方案看，上海在2014—2020年的7年里只有156平方公里的建設用地增量空間，但在實際運行層面，上海城市建設用地的年均凈增量在50平方公里左右。上海市增加城市建設用地的策略有二：一是更新城市既有工商業和住宅用地；二是壓縮農村建設用地空間。從農村獲取建設用地指標的方式主要有征地拆遷、集中居住、違建拆除和建設用地減量化等政策。上海市政府在2014年制定國土空間規劃之后，迅速啟動“五違四必”工作，以違建治理為抓手，大力推進各街鎮建設用地減量化。農村地區的違規工業用地、低效零散的工業用地以及農村集體和農民違建的倉庫、出租房皆在被整治之列。從農村轉移出來的建設用地指標主要被用于城市商業住宅項目和像特斯拉新能源汽車這樣的國家級重點項目。浦東新區某村在2015年初到2017年底三年間拆除違建面積40萬平方米，其中村集體違建廠房面積占80%，村民私人違建面積占比20%。

（三）生態綠地空間涵養功能

生態綠地空間占比是衡量一個城市宜居程度的重要指標。因此，絕大多城市政府在國土空間規劃中都會優先保障城市生態綠化空間，除了在市區建設眾多口袋公園外，還要在郊區構建生態保護區。上海的長興島、崇明島以及奉賢、南匯、青浦等郊區承擔著全市生態環境建設的重要任務，農村大量的山水林草空間被納入生態保護區范圍。

生態宜居的理念更是被植入超大型城市的新城和開發區建設中。廣州市的中新知識城將50%的國土面積劃為生態綠化區，預計到2035年，該區人均公園和開敞空間面積大于18平方米，公園綠地500米服務半徑覆蓋率不低于85%，森林覆蓋率大于42.6%。

上海市五個新城的規劃建設也致力于構建顯著優于中心城區的生態格局。五個新城的規劃建設方案明確提出，嘉定、青浦、松江、奉賢和南匯五個郊區要立足各自的水綠山林資源，借鑒黃浦江、蘇州河濱水公共空間的建設經驗，順沿各級河湖網絡完善環廊森林體系，發揮水綠生態空間的疊加效應，創造宜居、宜業、宜樂、宜游環境。五個新城的生態格局及郊野公園項目如表1所示[6]（p54-55）。

上海五個新城是上海農村農業所在的主要片區。五個新城建設的主要目標是紓解中心城區功能，將優勢產能和優秀人才留在上海。從新城空間布局看，除了規劃建設新興產業園區和商業住宅外，新城尤其強調其生態宜居的空間特性，傳統的農村空間在未來將就地轉變成郊野公園、生態走廊、觀光農業等生態空間。

（四）市民休閑旅游消費區

相較中心城區密集的建筑和人口樣態，低密度的農村空間使人感到身心愉悅。在市民厭倦大城市的快節奏生活時，農村的自然風光、文化風俗節事、特色餐飲、農耕畜牧等體驗項目，成為城市中產階層暫時逃離城市的避風港。發展滿足市民需求的文旅服務，成為城郊農村的一項主要工作。

與西方社會類似，對自然生態和真實農村生活的消費需求，是資本進入農村旅游領域并推動大城市周邊農村景觀轉型的驅動因素。上海崇明島依托上海龐大的消費市場，充分發揮其海濱生態資源，大力發展獨棟別墅式的農家樂，其高質量的農旅產品曾經紅火一時。如今，該地將地方農產品、手工藝品放入農村購物中心，推動一、二、三產融合發展。

中國城市中產階級的崛起以及他們對開放綠地、周末度假和農村休閑的渴望，推動了農村民宿經濟和配套服務的商品化。2022年7月，筆者在廣州黃埔區調研發現，某度假村一個房屋的消費標準是一萬元/天，而且檔期已經排到一個月之后。疫情期間，在跨省旅游和出國旅游受到影響的情形下，城市周邊農村旅游獲得更多機會。盡管有的民宿、農家樂在疫情期間遭遇重創，但市民就近旅游消費的結構性需求并未變化，面向城市人群的特色農產品和特色服務仍有較大市場。2023年2月，筆者到上海嘉定區毛橋村調查發現，當地的民宿旅游、餐飲、采摘項目在節假日供不應求，顧客主要是城區的中產階層家庭。

在信息化時代，越來越多的高新技術研發部門和新業態不再依賴市中心的區位優勢，將研發基地和辦公場所遷移至農村地區。不少城郊鄉鎮也積極發展公共交通，改善農村居住環境，打造人才公寓，吸引創業青年和白領青年到農村居住，為城郊農村發展帶來活力。

綜上，東部農村已然內置于城市經濟社會發展體系之中，成為城市的一部分。因此，它們與普通農村在農民農業、產業形態及風貌管控上具有顯著差異。

二、東部農村的農民與農業

20世紀末，我國中西部農村出現的“三農”問題在超大型城市郊區農村幾乎不存在，這主要得益于此類地區農村較早開啟工業化，農民從非農就業中獲得較高收入，地方政府基于地方工業發展獲得稅收，農業農村較早進入現代化進程。

（一）農民就地城市化

多數地區在20世紀80年代興起的鄉鎮企業，到2000年前后基本上銷聲匿跡。然而，珠三角和長三角地區農村憑借區位優勢，將商品貿易從國內市場轉向國際市場，使得鄉鎮工業得以延續。珠三角以“三來一補”外向型經濟為依托，快速推動農村工業化和城市化。長三角地區的浙江則以民營經濟為主，以農民為主體的大中小型工業企業集聚農村，實現就地工業化和城鎮化。而蘇州、上海則從集體經濟轉向以地方政府主導的大型工業園區建設，農民轉變為工廠管理人員或小商品經營者。

長三角、珠三角城市超強的經濟輻射能力給當地農民帶來豐富的就業機會。廣州、上海、蘇州農村的農民幾乎不從事農業生產，絕大多數年輕人憑借學歷進入政府、企業部門工作，學歷較低的年輕農民則從事小商品貿易、車間管理、網約車、中介服務、咨詢服務、農家樂服務等，60歲以上的老年人還可以做保安、保潔、樓棟管理員或街鎮聘用的環保志愿者。以上工作的辛苦程度較低，對紀律和時間的要求較低，自由度較高，工資水準中等。當然，務工收入只是當地村民收入的一部分，相當多村民還有房租收入、失地保險、退休金和集體經濟分紅收入。

郊區農村的絕大多數農民較早在中心城區購買了商品房，他們將暫時不住的農房或商品房出租，獲得財產性收益。按照2022年的市場行情，上海市楊浦區的房屋租金水平為每平方米每月100元到150元，浦東新區農村的租金水平為每平方米每月50—90元。浦東新區的村民將一套150平方米的房屋出租，每月最低可得6000元租金。而在集體經濟收入動輒上千萬元的村莊，農民的社保、醫保、教育支出基本上由集體經濟支付，農民家庭每年還可以從中分得福利品和分紅，例如張家港市永聯村、佛山市子南村等。東部農村農民依托市場優勢，將先天資源轉化為經濟資源在家門口實現充分就業，正因如此，他們才能在全國人才競爭的大城市中從容生活。

（二）補貼型農業生產模式

與中西部農民惜地如金的土地觀念不同，東部大城市郊區農民基本上不種地，甚至在某些地方還出現連片拋荒現象。原因在于農民種地不掙錢，年景不好還可能賠錢。一個60—70歲的農民到市區打工，一天能掙200元左右，而一畝地的純收入每年只有1000元左右。

既然絕大多數城郊農民不再從事農業，為何超大型城市政府仍然重視農業農村工作呢？這源于地方政府所擔負的“米袋子”“菜籃子”以及基本農田保護的政治任務。上海、北京、廣州等城市政府每年都要向農村投入大量資源建設農田水利設施，對農業生產全過程進行補貼。以浦東新區為例，農戶獲得租金為2150元/畝/年，其中1000元為政府補貼①，1150元為租戶支付的最低租金。耕者一畝地可獲得1300斤稻谷，2022年的稻谷市場價格為1.3元/斤，即耕者每畝稻谷可獲得1690元的收入。扣除租金之后，農戶只獲得540元，這些收益無法覆蓋人力、種子、農藥、肥料、用水及機械收種的開支。事實上，上海的農業生產主要依靠政府財政補貼來推動。

上海市政府除了向承包戶（上海本地農戶）補貼規模經營獎勵金外，還要對種植戶（耕者）進行高額的農業生產補貼。2022年，浦東新區農業農村委員會出臺的《浦東新區綠色農業生產補貼專項有關實施細則》顯示，該區農業生產者可以享受種植業條線、蔬菜條線、農機條線、畜牧條線、漁業條線、種業條線、農產品質量監管條線、農業保險保費補貼、基本農田保護補貼九類補貼。以種植業條線補貼為例：（1）水稻種植直接補貼430元/畝（市補260元/畝、區補170元/畝）；（2）水稻病蟲害防治物化補貼區補120元/畝（其中綠色食品認證水稻每畝增加不超過30元）；（3）雜交稻良種物化補貼區補80元/畝（數量2公斤/畝）、常規稻良種物化補貼區補40元/畝（數量4公斤/畝），補貼良種須為本區水稻主導品種；（4）水稻機械化種植補貼區補50元/畝，包括機械化育插秧、機械化直播、無人機飛播等；（5）家庭農場水稻種植面積達到80畝以上的，或水稻種植面積占經營面積50%以上的，區級財政對水稻種植增加平均每畝270元現金考核獎勵補貼（鎮級家庭農場每畝150元的現金考核補貼）。綜上，農戶種植水稻每畝地可獲得790元到950元的種植補貼。

種植條線還有化肥農藥減量增效補貼：（1）冬綠肥種植補貼300元/畝（市補75元/畝、區補225元/畝）；（2）冬季深耕曬垡補貼200元/畝（市補50元/畝、區補150元/畝）；（3）有機肥使用、綠色防控技術應用等水稻綠色生產技術應用，施用商品有機肥每畝不少于500公斤，根據水稻種植面積補貼120元/畝（市補15元/畝、區補105元/畝）；（4）秸稈機械化還田補貼50元/畝（市、區各補25元/畝），秸稈綜合利用補貼300元/噸（市補240元/噸、區補60元/噸）；（5）農藥包裝廢棄物回收與集中處置補貼3.15萬元/噸（市補0.6萬元/噸、區補2.55萬元/噸）。這一部分的農業補貼只能覆蓋成本，農戶無法從中獲得剩余。

事實上，上海市部分鄉鎮在2000年左右就通過“土地換社保”的形式將絕大部分農地承包經營權收歸村集體所有，村集體通過區政府平臺向有資質的承包戶或企業發包土地。上海農村土地承包經營權的集中大大提升了農田水利設施等公共品供給效率，提升了農業機械化、專業化水準，強化了地方政府對農業生產的調控力度。上海市實行農地休耕政策，耕者如果在一塊田地連續種植兩季作物，則不能獲得相應財政補貼。在上海農村種地的農民多數來自安徽、河南、四川，他們通常耕種100畝以上的土地，每年工作6個月時間。粗略估算，耕者可以從每畝土地獲得500—800元的凈收益。

（三）都市農業

在城市發展戰略推動下，東部農村的產業空間與生態空間被重構，都市農業成為其新功能之一[7]。超大型城市依靠科技與人才優勢，在郊區農村建設現代農業基地，將農村農業空間變為農技創新、技術示范、教育觀摩、高端產品供應的空間。例如，浦東新區張江鎮2021年投資900萬元在環東村現代農業基地引入自動化蔬菜生產區，建立自動化新型葉菜盆栽系統，實現蔬菜工廠化生產、設備全自動流水線作業栽培模式，從播種、育苗到生產以及最終產品都實現專業化的管理。同時，該鎮還加快推進環東村農業苑蔬菜示范創新基地，以張江蔬菜栽培新技術為載體，投資500萬元打造可復制可推廣的綠色農業生產基地，展示“小而特”農業的示范效應。由于毗鄰張江科學城，張江鎮的農業生產示范基地還成為科學城工作人員的“后花園”，發揮都市農業的空間功能。而上海南匯新城的農民則利用輪耕時間，種植小西瓜、小番茄、8424西瓜等高附加值、高價格的“私人訂制”型農產品。

超大型城市的農民因城市經濟的溢出效應而能就地或就近就業，未出現中西部農村常見的留守兒童問題；超大型城市的農業因城市強大的財政實力支撐，而較早實現規模化、機械化和現代化。在此背景下，以上海為代表的東部農村治理、農業發展和農民福利，對于全國其他地區農村而言具有“未來村”的示范引領價值。

三、東部農村的工業整合

上海郊區農村產業在20世紀80年代從農業向工業轉型，2000年以后隨著鄉鎮企業轉制，農村成為中小型私營企業主的生產空間。在30余年的工業化進程中，當地農民獲得就近就業機會，農村集體獲得土地廠房租金收入，農民憑借參與工業化的技術、資本和經驗積累進城買房、就業。2010年前后，上海郊區農村成為中低端工業和外來人口集聚的空間，面臨著生態環境治理和外來人口治理兩方面的困境。

（一）農村工業企業進園區

2014年起，上海市政府為了實現集約利用建設用地和改善農村生活環境的雙重目標，開展了一輪又一輪的農村違建和生態環境整治工作。上海郊區曾經遍布小作坊、倉庫、加工門店的村莊逐漸變回20世紀80年代的田園生態模樣。曾經在農村的大中型工業通常遷入政府新建的大型工業園區，而小型企業和家庭作坊考慮到成本要素，要么外遷、要么關閉，農村工業向園區集中的趨勢明顯。

“五違四必”是上海市“十三五”期間的重要工作之一。“五違四必”是指“違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住”這五種情況，必須做到“安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現象必須整治、違法經營必須取締”。“五違四必”是上海市向存量建設用地要空間的重要策略。在錦標賽體制下，各街鎮努力實現“新增違建零增長、在建違建快速拆、存量違建大量拆”的目標。例如，浦東新區張江鎮2016年共消除新增違法用地和違法建筑11151.6平方米，消除存量違法用地和違法建筑107.45萬平方米，完成當年任務目標的424.8%。據報道，2015年7月至2017年3月底，上海市連續三輪“五違四必”區域環境綜合整治工作，共拆除違法建筑8531.84萬平方米，消除違法用地14286.4畝，整治污染源2440處，關閉查處無證違法經營企業11633家。

政府推動農村違建治理的中心目標是農村建設用地減量化，緩解大城市建設用地指標壓力，為城市產業轉型升級提供戰略空間。在“五違四必”整治中，多家企業關停、遷移，僅張江鎮某村就有140多家企業或關停或遷址，該村2019年的集體土地和房屋租金為935萬元，較2016年減少80%，該村被拆除的集體違法建筑和違法用地面積為32萬平方米。

在中西部省市仍在尋求工業化契機的當下，東部省市大力推進本地農村去工業化，要求工業企業向園區集中，展現出東西地區不同發展階段的政策需求。東部農村的去工業化并非去產能化，而是地方政府規劃產業轉型升級的重要步驟，正如上海郊區農村建設用地減量化出來的用地指標被用于建設支援特斯拉汽車工廠用地一樣，廣州、杭州等超大型城市將分散的農村建設用地集中起來用于建設高新科技產業園區，滿足了產業轉型升級的需求，提升了城市發展的全球競爭力。

（二）農村人居環境景觀化

農村人居環境的高檔化、紳士化、景觀化成為后工業時代的重要標志。在農村工業整合的同時，地方政府往往啟動美麗農村、美麗庭院等人居環境整治工作，投入大量資金改造農村公共環境和居民庭院景觀。

浙江省近年來提出“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等政策，大力推進農村生態環境整治。這些政策與上海市的“五違四必”“拆建管美”有著相同的目標，即拆除違法建筑、消除違規用地、騰出建設用地指標、建設美麗農村。與上海不同的是，浙江農村工業化是以農民企業家為主體的家庭式工業化，農民將庭院、宅基地和自留地改擴建為工廠的現象較為普遍。農村拆違工作需要與家庭小私營企業主打交道，工作難度相對較大。據報道，杭州大慈巖鎮通過強勢推進“五水共治”“三改一拆”“四邊三化”等工作，統籌推進全域環境整治，已拆除“一戶多宅”、土地違法、亂搭亂建共計8萬余平方米，優化了村鎮建設用地，美化了人居環境[8]。

在上海，近郊農村的公共空間建設日益與城區一致，政府在村莊路口建造花壇、栽植綠化、設置路燈，在河道水流兩岸設置護欄，將村莊生活用水和自然河流納入污水處理系統。粗略統計，浦東新區某村2017年至2020年四年間，在美化點位、道路建設、村容風貌、公共建設方面的投入資金是1.2億元，其中大部分資金來自市、區公共項目。而上海嘉定區某村的村莊平移工程，在基礎設施投資上保守估計花費4億多元。這些村莊是規劃保留村莊，也是地方政府重點建設的美麗鄉村和鄉村振興示范點，一定程度上代表著發達地區村莊的發展模式。

上海、廣州等超大型城市憑借強大的財政實力，能夠在從農村汲取建設用地指標的過程中給予農民較多的實物補償或貨幣補償，亦能投入大筆資金改善生態環境，因此，這些地區農村的去工業化并未帶來農村的衰敗，反而成為農村生態化轉型的契機。

四、東部城市郊區農村的風貌管控

“城市像歐洲，農村像非洲”適用于任何一個超大型城市的城鄉空間概況。無論是上海，還是廣州、北京，城鄉發展不平衡的現象依然存在，遠郊農村的破舊風貌與國際大都市地位似乎并不匹配。然而，如果將郊區農村視為超大型城市的一部分，就可以理解超大型城市政府對農村風貌管控的政策邏輯。

（一）東部農村的宅基地政策

宅基地審批和農房翻建管理政策是決定農村風貌優劣的關鍵因素。上海市國土部門對農村風貌管控一貫嚴格，農戶翻修房子必須報國土部門審批，農戶獲批的宅基地面積也有明確規定——人均30平方米，戶均不超過90平方米。如果子女成家，可視為一個新戶申請宅基地。農戶新建或翻修房屋之前，需要四鄰簽字確認地界，奠基和封頂時必須請國土部門管理員和村干部到場簽字。如果農戶建房超過規定高度（上海南匯區規定不超過13米），必須拆除超高部分，否則這個住宅無法取得房屋使用權證，也無法辦理戶口遷入遷出業務。地方政府對違建的嚴格管控，為后期的違建治理積累了制度勢能，例如浦東新區某村在“五違四必”期間順利拆除農戶8萬平方米的違建房屋。國土部門嚴格的宅基地管控政策，導致上海嘉定區、奉賢區、松江區的絕大多數原始農村農房是1990年之前建造的，農村風貌老舊；浦東新區農房翻新的政策延續到2000年左右，農村風貌整體良好。

相較之下，廣州郊區農村的農房布局構造更為復雜，違建情形較多，違建治理效果較差。這一方面與地方政府的違建管理政策混亂有關，一方面與違建管理部門的工作能力有關。近年來，廣州市的舊村改造政策公開承認了某個時間節點之前的違建房屋合法（例如，廣州市黃埔區為2009年12月31日），潛在鼓勵了其他違建者。調查發現，無論是地方政府主導的征地拆遷，還是企業主導的舊村改造項目，對農戶的違建房屋都予以最大范圍的承認。這顯著加大了征地拆遷或舊村改造的難度和成本。

（二）東部農村的征地拆遷補償

珠三角地區的征地拆遷補償標準高于全國其他地區。該地區采取“按戶補償或按建筑面積補償”的方案。以廣州市黃埔區當前的政策為例，如果按戶補償，一戶補償240平方米，18歲以上的成年人無論是否成家都算作一戶；如果按照建筑面積補償，則按照單層建筑面積的4倍予以補償，當地戶均宅基地面積通常在100平方米以上。

上海征地拆遷補償同樣采取“人頭多數人頭，磚頭多數磚頭”的模式，如果按人頭補償的話，人均補償30—40平方米（農村戶口為40平方米，城鎮戶口為30平方米，公務員不予以補償）；如果按房屋原始面積補償，則補償合法建筑面積單層的2.5倍。因此，與上海市傳統農村整體上有序的風貌不同，珠三角農村呈現出新舊不同、高低不一、握手樓常見的馬賽克式農村風貌。

廣州和上海農村空間風貌治理效果的差異植根于地方土地制度實踐。廣州在20世紀90年代大力發展“三來一補”產業，許多農村農地就地轉化為工廠和集體宿舍，農戶可以自建多層房屋出租獲利。1998年土地管理法出臺后，明確規定城市工業和商業用地必須經過國家征收程序。但在1998年之前，珠三角地區已經形成大批歷史性違建房屋。基于外來企業和外來人口的空間租賃需求，珠三角農民能夠輕易從土地、房屋上獲得可見的貨幣利益，因此形成了強烈的土地共有觀念。當地農民在征地拆遷中的預期收益高、討價要價能力強，加大了城市建設和產業轉型升級的成本，賀雪峰將該地區的土地制度稱為“先發劣勢”[9]。

上海的國土空間規劃建設延續了嚴格管控的政策邏輯。農民不具有違規建設、利用土地的歷史合法性。加之，上海市政府基于長期的土地征收和開發經驗，在征地拆遷中堅持了相對統一、長期穩定的征地拆遷補償標準和公開透明可追溯的工作流程，降低了農民在征地拆遷中的機會主義心理預期。

在超大型城市的空間規劃中，絕大多數村莊在未來30年是不保留村莊，東部農村的破舊風貌成為城市發展中的過渡性景觀。農村風貌管控政策具有兩方面效果，一方面避免農村資源浪費，一方面降低未來城市化、工業化過程中征地拆遷的難度和成本。那些未能在過去和現在有效控制農村新建、違建房屋的超大型城市，則要在未來支付巨額政治經濟成本。

五、結語

東部農村雖然在體制上是農村，但在功能上已成為城市不可分割的一部分，它一方面分擔了城市經濟社會發展的功能，一方面分享了城市發展的收益，是城鄉一體化的具體空間呈現。

東部農村的核心特征是處于城市經濟帶的輻射范圍之內，自然地分擔了城市功能，分享了城市經濟外溢的利好，是城鄉一體化、城鄉融合發展的典型地區。東部農村農民與市民之間基本上不存在教育、醫療、公共服務等方面的差異性政策權利，其主要差異是更為普遍的消費能力差異。相較市民，農民擁有農村集體身份賦予的獨特權利——宅基地使用權利、農地承包權、集體土地收益分紅權等村社權利。在東部城市化過程中，農民通過征地拆遷獲得較多的房屋和貨幣補償，就地實現有就業支撐的城市化。

在當前階段，超大型城市政府對農業和農民仍實行優惠政策，但絕大多數本地農民已離開農業和農村，相應的政策精準度有待提升。同樣，超大型城市郊區農村的治理資源和治理任務與中西部農村有著明顯差異，該地區的社會治理分為以外來人口為中心的外部治理和以福利分配為中心的內部治理，社會治理創新經驗具有一定的特殊性。郊區農村與普通農村的區位及空間功能差異，決定了其面對的問題不同，這為中國政策制定、地方政策創新擴散提供了分類基礎。

需說明的是，東部農村作為一種類型，并不完全以地理邊界為準。東部地區也有個別不在城市經濟帶輻射范圍之內的村莊，例如省市交界處的邊緣村莊；中西部地區也有在城市經濟帶輻射范圍內的村莊，例如省會城市、二線城市的少數近郊農村。如上農村在各地區都屬于少數，可以按照屬性劃到相應類型中去，并不影響東部農村與中西部普通農村的類型劃分及政策研究。

參考文獻：

[1]賀雪峰.東西中國：中國區域差異的經濟視角[J].開放時代，2023（2）.

[2]楊忍.廣州市城郊典型農村空間分化過程及機制[J].地理學報，2019（8）.

[3]魏程琳，鐘曉華.空間再組織：城鄉接合部閑置農房產權整合與社會有效治理——上海農房再利用案例研究[J].中國農村經濟，2022（4）.

[4]熊易寒，曹一然.空間再分配：城鄉接合部治理的政治學意義[J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2021（1）.

[5]上海2020年后實現規劃建設用地總規模“零增長”[EB/OL].（2014-04-25）[2023-05-11].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/25/content_2666424.htm.

[6]上海市新城規劃建設推進協調領導小組辦公室：《“十四五”上海新城規劃建設導則》[EB/OL].（2021-03-01）[2023-05-11].https：//www.shanghai.gov.cn/cmsres/23/23b5a00e39c14deaa1b8b854ec15ccee/276edb9ce6476a09580e2168d0cc7790.

[7]陳瀟瑋，王竹.城郊鄉村產業與空間一體化形態模式研究——以杭州華聯村為例[J].建筑與文化，2016（12）.

[8]建德大慈巖鎮：以土地綜合整治助力全域風貌提升[EB/OL].（2022-12-29）[2023-05-11].http：//zjrb.zjol.com.cn/html/2022-12/29/content_3615428.htm.

[9]賀雪峰.發達地區土地利用上的先行劣勢[J].農村工作通訊，2016（12）.