道路交通項(xiàng)目建設(shè)中資源要素平衡與保障研究

伍洋洋，鄭仕文，張功

[上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市 200092]

0 引言

2021 年9 月，上海市交通委發(fā)布《重大交通工程要素保障工作方案（試行）》，以便推動(dòng)重大交通建設(shè)項(xiàng)目方案深化落地，確保項(xiàng)目涉及的資源要素得到有效保障，提高項(xiàng)目儲備和前期工作質(zhì)量。2022年4 月26 日，中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議要求強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐保障，建立重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各領(lǐng)域、各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，強(qiáng)化用地、用海、用能等資源要素保障。交通基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)性、支柱性和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，道路交通設(shè)施作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。道路交通項(xiàng)目是一種典型的線性工程，建設(shè)過程中會不可避免地占用水資源、綠地、林地、土地等資源，在國家高質(zhì)量、集約發(fā)展戰(zhàn)略下，要素資源平衡與保障十分重要，不僅直接影響著建設(shè)工程方案，也直接影響著后續(xù)工程能否順利落地和推進(jìn)。

1 資源要素分類

結(jié)合“十四五”期間道路交通建設(shè)項(xiàng)目15 項(xiàng)內(nèi)容，可將道路交通項(xiàng)目涉及的資源要素總結(jié)歸納為8 個(gè)大類：水資源、綠地（含附屬綠地）、林地、土地、房屋、管線、環(huán)境保護(hù)、其他設(shè)施，從而可在項(xiàng)目推進(jìn)過程中分門別類地開展要素平衡和保障工作。

（1）水資源，包括河道、航道；彈性水體、填堵平衡等。

（2）綠地，包括規(guī)劃綠地、附屬綠地、古樹名木等。

（3）林地，包括林地、行道樹等。

（4）土地，包括國有/ 集體用地、農(nóng)用地、基本農(nóng)田、未利用地等。

（5）房屋，包括企業(yè)、民宅、公用設(shè)施。

（6）管線，包括排水、上水；電力、燃?xì)狻⑼ㄐ殴芫€；機(jī)電設(shè)施、原水管、特殊管線。

（7）環(huán)保，包括項(xiàng)目環(huán)保要素；大氣環(huán)境、水環(huán)境、聲環(huán)境、振動(dòng)環(huán)境、土壤環(huán)境。

（8）其他設(shè)施，包括軍事設(shè)施、生態(tài)保護(hù)紅線、文保建筑；油站、油氣設(shè)施；軌道交通、鐵路、城市快速路、高速公路；相鄰在建、結(jié)建及規(guī)劃工程等。

資源要素分類圖見圖1。

圖1 資源要素分類圖

2 要素平衡和保障主要內(nèi)容

道路交通項(xiàng)目按照儲備、項(xiàng)目建議書（專項(xiàng)規(guī)劃）、工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)至實(shí)施4 個(gè)階段依次推進(jìn)，每個(gè)階段的總體要求和所獲取的基礎(chǔ)資料深度不同，資源要素平衡和保障的重點(diǎn)內(nèi)容也不同[1-4]，如圖2 所示。為了使項(xiàng)目得以按部就班、有序推進(jìn)，項(xiàng)目前期主體單位需就各階段的工作深度，統(tǒng)籌部署各階段的要素平衡和保障任務(wù)。

圖2 資源要素平衡和保障內(nèi)容圖

2.1 項(xiàng)目儲備階段

儲備階段是項(xiàng)目立項(xiàng)前開展前期方案研究、進(jìn)行技術(shù)儲備的階段，是保證項(xiàng)目前期工作質(zhì)量的重要階段。項(xiàng)目儲備研究按前期工作計(jì)劃執(zhí)行。前期工作計(jì)劃由項(xiàng)目前期主體單位按行業(yè)主管部門的要求填報(bào)，前期工作計(jì)劃下達(dá)后，項(xiàng)目前期主體單位需圍繞時(shí)間節(jié)點(diǎn)安排按序推進(jìn)，與項(xiàng)目審批部門、行業(yè)主管部門等加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)保障目標(biāo)任務(wù)的完成。

本階段主要是了解各要素對方案是否有顛覆性影響，明確“占不占”重點(diǎn)要素的情況。

（1）水資源：排摸紅線內(nèi)現(xiàn)狀及規(guī)劃的河道和航道位置、項(xiàng)目占用的水面積規(guī)模、重大的水利設(shè)施、項(xiàng)目占用的海洋和灘涂范圍。

（2）綠地：通過綠地資源圖斑、規(guī)劃資料和現(xiàn)場踏勘，開展綠地占地情況調(diào)查，重點(diǎn)摸排各比選方案紅線內(nèi)的行道樹、環(huán)城綠帶等情況。

（3）林地：摸排I 級保護(hù)林地、古樹名木、45 cm胸徑以上行道樹、具有一定規(guī)模的公園、森林公園等的具體位置、樹種、面積、胸徑等情況，形成初步排摸成果。

（4）土地：結(jié)合項(xiàng)目情況，開展房屋土地預(yù)權(quán)屬調(diào)查，如不具備條件可進(jìn)行現(xiàn)狀踏勘、排摸及區(qū)縣走訪，掌握工程范圍內(nèi)及周邊的土地權(quán)屬。

（5）房屋：結(jié)合項(xiàng)目情況，開展房屋土地預(yù)權(quán)屬調(diào)查，如不具備條件可進(jìn)行現(xiàn)狀踏勘、排摸及區(qū)縣走訪，掌握工程范圍內(nèi)及周邊在建和已建設(shè)施情況。

（6）管線：排摸出工程范圍內(nèi)的重大管線和管線規(guī)模。

（7）環(huán)保：識別項(xiàng)目所涉及的環(huán)境敏感區(qū)、環(huán)境敏感度。

（8）其他設(shè)施：排摸出紅線內(nèi)涉及的現(xiàn)狀及規(guī)劃軌道交通、鐵路、高快速路、古文物建筑、歷史保護(hù)建筑等重要設(shè)施情況。

2.2 項(xiàng)目建議書階段（專項(xiàng)規(guī)劃）

項(xiàng)目建議書是論證項(xiàng)目必要性和迫切性、提供項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、對項(xiàng)目前期主體單位和投資分工提出建議的重要階段。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目方案與規(guī)劃的相符性，涉及規(guī)劃控制要素調(diào)整的，還需要先行編制專項(xiàng)規(guī)劃。

本階段是在上階段的基礎(chǔ)上進(jìn)一步摸清重點(diǎn)要素“占多少”的情況，以此提出初步要素平衡方案，并征詢相關(guān)部門意見。

（1）水資源：明確上跨或下穿的附屬構(gòu)筑物的要求，開展涉河影響和通航安全影響的研究，統(tǒng)籌項(xiàng)目所在地紅線范圍內(nèi)外的水面積平衡方案，開展對重大水利設(shè)施、海洋及灘涂的影響研究。平衡工程與河道、航道、重大水利設(shè)施的關(guān)系，調(diào)整后將控制線納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（2）綠地：優(yōu)化調(diào)整工程方案，開展房屋土地權(quán)屬預(yù)調(diào)查，對于無法避讓的綠地資源，基本摸清占用綠地資源面積，統(tǒng)籌項(xiàng)目所在地現(xiàn)狀和規(guī)劃綠地，初步形成綠地平衡方案。涉及綠地規(guī)劃調(diào)整的納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（3）林地：優(yōu)化調(diào)整工程方案，開展房屋土地權(quán)屬預(yù)調(diào)查，對于無法避讓的林地資源，基本摸清占用林地資源面積，統(tǒng)籌項(xiàng)目所在地現(xiàn)狀和規(guī)劃林地，初步形成林地平衡方案。涉及林地規(guī)劃調(diào)整的納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（4）土地：優(yōu)化調(diào)整工程方案，開展房屋土地權(quán)屬預(yù)調(diào)查，排摸出紅線內(nèi)占用的耕地（永久基本農(nóng)田）、未利用地權(quán)屬、復(fù)雜土地等敏感用地的規(guī)模，提出征地的初步范圍，匡算前期工程投資。工程需避讓永久基本農(nóng)田，將道路紅線調(diào)整方案納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（5）房屋：優(yōu)化調(diào)整工程方案，開展房屋土地權(quán)屬預(yù)調(diào)查，基本摸清紅線內(nèi)占用的地上物規(guī)模、權(quán)屬等；優(yōu)化工程方案，避開敏感點(diǎn)，減少對沿線建構(gòu)筑物的影響；分析地上物避讓情況，提出拆遷的初步范圍，匡算前期工程投資。工程需避讓敏感房屋，將道路紅線調(diào)整方案納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（6）管線：排摸出工程范圍內(nèi)的重大管線和管線規(guī)模，形成重大管線分布圖；制定管線綜合設(shè)計(jì)方案和管線搬遷方案。若工程與重要管線的協(xié)調(diào)、合建方案研究導(dǎo)致道路紅線方案出現(xiàn)調(diào)整，應(yīng)將紅線調(diào)整方案納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（7）環(huán)保：開展環(huán)境影響評價(jià)的前期準(zhǔn)備及研究，估算環(huán)保投資。工程應(yīng)盡可能避讓環(huán)境敏感區(qū)、生態(tài)紅線，將道路紅線調(diào)整方案納入專項(xiàng)規(guī)劃。

（8）其他設(shè)施：工程應(yīng)盡可能避讓古文物建筑、歷史保護(hù)建筑等重要設(shè)施，開展工程與現(xiàn)狀及規(guī)劃的軌道交通、鐵路、高快速路等的協(xié)調(diào)，或合建方案的研究。如工程與重要設(shè)施的協(xié)調(diào)、合建方案研究導(dǎo)致道路紅線方案出現(xiàn)調(diào)整，應(yīng)將紅線調(diào)整方案納入專項(xiàng)規(guī)劃。

2.3 工程可行性研究階段

工程可行性研究階段是由項(xiàng)目主體組織深化工程方案，確定項(xiàng)目功能、規(guī)模和布局、細(xì)化工程投資、明確工程可實(shí)施性的重要階段。項(xiàng)目主體開展權(quán)屬調(diào)查，全面摸清影響要素，比選并編制要素占補(bǔ)平衡方案，征詢行業(yè)主管部門或權(quán)屬部門意見，并形成要素投資估算，納入項(xiàng)目總投資。

本階段主要確定要素平衡方案，完成專項(xiàng)成果的編制與論證，解決資源要素“如何補(bǔ)”。

（1）水資源：深化優(yōu)化上跨或下穿的附屬構(gòu)筑物要求，開展相關(guān)涉河方案專題研究及意見征詢，明確出紅線內(nèi)外占用/補(bǔ)償?shù)乃娣e及分布，形成對重大水利設(shè)施、海洋及灘涂的影響結(jié)論。

（2）綠地：結(jié)合用地權(quán)屬調(diào)查，完成綠地的全面摸排和綠地要素平衡工作，編制綠化搬遷、補(bǔ)償方案，統(tǒng)計(jì)搬遷費(fèi)用，開展搬遷點(diǎn)位選址等工作。

（3）林地：結(jié)合用地權(quán)屬調(diào)查，完成林地的全面摸排和林地要素平衡工作，編制樹木搬遷、補(bǔ)償方案，統(tǒng)計(jì)搬遷費(fèi)用，開展搬遷點(diǎn)位選址等工作。

（4）土地：完成權(quán)屬調(diào)查，統(tǒng)籌項(xiàng)目所在地的耕地占補(bǔ)平衡方案，明確征地范圍，辦理規(guī)劃土地意見書，完成土地部分的前期費(fèi)用估算。

（5）房屋（根據(jù)項(xiàng)目情況可與“土地”合并）：完成權(quán)屬調(diào)查，統(tǒng)籌避讓、拆遷范圍，完成房屋拆遷部分的前期費(fèi)用估算。

（6）管線：完成全部管線排摸工作，并統(tǒng)籌管線專項(xiàng)單位，穩(wěn)定搬遷方案，細(xì)化管線保護(hù)方案，完成管線搬遷費(fèi)用估算。

（7）環(huán)保：依據(jù)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)要求，同步開展環(huán)境影響評價(jià)文件編制，并配合項(xiàng)目前期主體單位向社會公開的環(huán)境影響評價(jià)文件，征求公眾意見。

（8）其他設(shè)施：形成工程合建或避讓初步成果，形成《涉鐵安全評估報(bào)告》、《古文物影響評估報(bào)告》、《歷史風(fēng)貌區(qū)、保護(hù)建筑影響評估報(bào)告》等專題研究報(bào)告，并取得行業(yè)主管部門以及權(quán)屬單位意見。

2.4 初步設(shè)計(jì)至實(shí)施階段

初步設(shè)計(jì)階段由項(xiàng)目主體組織設(shè)計(jì)單位根據(jù)工程可行性研究階段已經(jīng)確定的總體設(shè)計(jì)方案，全面完成要素的排摸和平衡保障工作，完善要素占補(bǔ)平衡專篇，書面征詢并取得行業(yè)主管部門或權(quán)屬部門意見，得出相關(guān)要素保障結(jié)論，并編制要素投資概算，將其納入項(xiàng)目總概算。

本階段主要是落實(shí)上階段要素平衡方案成果，解決要素資源“如何落實(shí)”的問題。例如確定水系填堵平衡方案等并向水務(wù)部門申報(bào)，確定植被搬遷方案并向林綠權(quán)屬部門申報(bào)，確定征地拆遷、管線搬遷方案和費(fèi)用等。

3 要素平衡主要途徑

在工程實(shí)踐中，資源要素平衡應(yīng)依次從“方案層面、協(xié)商層面、時(shí)序?qū)用妗庇枰越鉀Q。

3.1 方案層面

該層面是指通過優(yōu)化工程方案、調(diào)整規(guī)劃方案以及應(yīng)用工程措施等避讓或者減少對資源要素的占用。如通過調(diào)整道路線位來避讓敏感設(shè)施，優(yōu)化調(diào)整斷面寬度來減少用地；專項(xiàng)規(guī)劃階段通過調(diào)整用地性質(zhì)等來平衡林綠和水資源等，設(shè)置擋土墻來避讓敏感設(shè)施，設(shè)置路面雨水收集裝置并處理后集中排放來減少影響水源保護(hù)地、采取工程措施等。

該途徑是工程實(shí)踐中要素平衡最常用的途徑，也是3 種途徑中要素平衡成本最低的途徑，應(yīng)優(yōu)先采納。

3.2 協(xié)商層面

該層面是指利用行業(yè)主管部門特定的要素平衡政策對占用的要素資源進(jìn)行補(bǔ)償，并滿足主管部門的驗(yàn)收要求，其核心在于“補(bǔ)償”。例如根據(jù)上海市水務(wù)局印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施水票制度支持市級政府投資重大工程建設(shè)的若干意見》，針對重大工程涉及填堵河道且無法先行實(shí)施補(bǔ)償河湖的，可在一定時(shí)間內(nèi)借水票滿足“先開后填”要求，同步實(shí)施補(bǔ)償河湖后及時(shí)歸還水票。此做法已在工程實(shí)踐中推廣使用。

該途徑的運(yùn)用條件較為苛刻，需要有特定的要素平衡政策且項(xiàng)目滿足政策要求，是必須完成的要素補(bǔ)償。

3.3 時(shí)序?qū)用?/h3>

該層面是指通過方案層面和協(xié)商層面途徑無法實(shí)現(xiàn)要素資源平衡時(shí)，在不影響道路工程整體功能的前提下，暫緩實(shí)施受要素資源制約的工程，待后續(xù)有條件解決資源要素平衡問題后補(bǔ)充實(shí)施受制約工程的途徑。如敏感類要素資源被遷移或者降至非敏感類、通過技術(shù)進(jìn)步可解決現(xiàn)階段無法解決的問題等。

該途徑將降低或減弱道路交通的功能，應(yīng)作為一種受迫性途徑，需謹(jǐn)慎選擇使用。

資源要素平衡和保障途徑示意圖見圖3。

圖3 資源要素平衡和保障途徑示意圖

4 結(jié)語

本文通過對以往項(xiàng)目的梳理，將道路交通項(xiàng)目前期要素資源歸納為水資源、綠地（含附屬綠地）、林地、土地、房屋、管線、環(huán)保、其他設(shè)施共計(jì)8 個(gè)要素大類，并針對項(xiàng)目推進(jìn)的4 個(gè)階段——儲備階段、項(xiàng)目建議書階段（專項(xiàng)規(guī)劃）、工程可行性研究階段和初步設(shè)計(jì)至實(shí)施階段，明確了要素資源要素協(xié)調(diào)和保障的主要內(nèi)容。最后，提出了從方案層面、協(xié)商層面、時(shí)序?qū)用? 種平衡資源要素的思路途徑及適用性，為今后項(xiàng)目的建設(shè)提供了參考和借鑒。