提高我國(guó)證券投資基金監(jiān)管政策效力的路徑

朱旭輝

[摘 要]政策工具是證券投資基金監(jiān)管的重要方式，其有助于提升證券投資基金的使用效益和規(guī)范性，確保證券投資工作的規(guī)范開展。文章在闡述我國(guó)證券投資基金發(fā)展和資金監(jiān)督現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從政策工具類型、政策目標(biāo)、政策力度三個(gè)層面出發(fā)，提出證券投資基金監(jiān)督的政策框架，并探究提高證券投資基金監(jiān)管政策效力的具體措施，期望發(fā)揮政策工具的作用，創(chuàng)造良好的政策監(jiān)管環(huán)境，推動(dòng)證券投資工作的開展。

[關(guān)鍵詞]證券投資；基金監(jiān)管；政策效力

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2024）03-0052-03

證券投資是一種高度市場(chǎng)化的間接投資方式，其具有風(fēng)險(xiǎn)性與收益性并存的特征。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與壯大，我國(guó)證券股票市場(chǎng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，這使得個(gè)人投資逐漸轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)投資。

目前，我國(guó)的機(jī)構(gòu)投資者類型較多，有整體投資基金、保險(xiǎn)公司、證券公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金及境外投資機(jī)構(gòu)等。為規(guī)范證券投資基金監(jiān)督工作，需要構(gòu)建完善的政策監(jiān)管體系，發(fā)揮政策工具的規(guī)范和引導(dǎo)效益，推動(dòng)證券投資工作的規(guī)范開展。

（一）證券投資基金發(fā)展現(xiàn)狀

與國(guó)外相比，我國(guó)證券投資基金發(fā)展時(shí)間較短，但是整體的發(fā)展速度較快。在證券投資基金發(fā)展中，繼個(gè)人投資者后，機(jī)構(gòu)投資者成為證券投資的關(guān)鍵主體，在推動(dòng)證券投資發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用。

現(xiàn)階段，我國(guó)證券投資基金發(fā)展已經(jīng)步入全新階段，證券類投資基金的規(guī)模創(chuàng)造歷史新高。僅以證券類私募基金為例，在2020年，基金業(yè)協(xié)會(huì)公布數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)已經(jīng)登記的證券類私募基金管理人是8887家，已備案私募證券投資基金44277只，管理規(guī)模2.62萬(wàn)億元。

同時(shí)，我國(guó)證券類投資基金的行業(yè)監(jiān)管日益成熟，有眾多個(gè)人投資者、機(jī)構(gòu)投資者通過(guò)管理人的模式實(shí)施專業(yè)化管理，證券投資基金發(fā)展呈現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的格局。在信息時(shí)代，量化證券投資基金步入全新的發(fā)展階段，這要求在證券類投資基金管理中使用更加復(fù)雜的算法和模型，加強(qiáng)人工智能技術(shù)與證券投資基金管理工作的融合，證券類投資基金管理進(jìn)入量化時(shí)代[ 1 ]。

（二）證券投資基金政策監(jiān)管現(xiàn)狀

政策監(jiān)管是證券類投資基金發(fā)展中需要考慮的重要內(nèi)容，實(shí)施政策監(jiān)管的目的是彌補(bǔ)證券類投資基金發(fā)展中的缺陷并解決相關(guān)問(wèn)題。

在證券投資基金發(fā)展中，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、違法違規(guī)操作等問(wèn)題日益頻繁，由此產(chǎn)生了惡劣的影響。在頒布實(shí)施《證券投資基金管理暫行辦法》后，我國(guó)開展了相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)督和從業(yè)主體監(jiān)督工作，證券投資基金發(fā)展的環(huán)境得到改善。

在后續(xù)發(fā)展中，國(guó)家還通過(guò)法律、規(guī)范的方式對(duì)其實(shí)施政策監(jiān)管，其中法律層面有《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》（簡(jiǎn)稱《證券投資基金法》），政策規(guī)范有《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等，規(guī)范了證券投資基金政策監(jiān)管工作。

從證券投資基金的政策監(jiān)管情況來(lái)看，在證券投資基金交易行為層面，我國(guó)的證券投資基金交易具有明顯的從眾心理，這使得相關(guān)交易非理性特征明顯，而且在股票市場(chǎng)上，存在較為敏感的盈余漂移異象。從證券投資基金的投資效果來(lái)看，這種不規(guī)范的行為使得股市整體具有較大的波動(dòng)性，整體的風(fēng)險(xiǎn)較高。為有效消除這些風(fēng)險(xiǎn)，需強(qiáng)化政策工具的監(jiān)督作用，選擇多種類型的政策工具，明確政策監(jiān)管目標(biāo)，加大監(jiān)管力度，創(chuàng)造良好的證券投資基金政策監(jiān)管環(huán)境，滿足證券投資基金的發(fā)展需要[ 2 ]。

（一）政策工具類型

科學(xué)分析政策工具的價(jià)值理性、工具理性和制度理性，能實(shí)現(xiàn)政策工具的有效組合。在開展證券投資基金政策監(jiān)管前，要做好政策工具的準(zhǔn)確分類，為政策工具的規(guī)范使用奠定良好的基礎(chǔ)。

目前，證券投資基金政策工具的分類有多種方法，從相對(duì)寬泛的角度來(lái)看，可分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具；在此基礎(chǔ)上，由于政府部門的干預(yù)強(qiáng)度不同，可以此為指標(biāo)，再次細(xì)分證券投資基金政策工具，可分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合型工具三種。另外，還有國(guó)內(nèi)外學(xué)者將證券投資基金監(jiān)管政策分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)類工具和社會(huì)化工具三類。

現(xiàn)階段，按照強(qiáng)制型、信息型、激勵(lì)型和自愿型進(jìn)行四類劃分是國(guó)內(nèi)證券投資基金政策劃分中較為常用的一種方式[ 3 ]。其中強(qiáng)制性政策工具對(duì)于政府等職能部門的依賴性較強(qiáng)，多是依靠一些行政許可、監(jiān)督管理、標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)范性文件強(qiáng)制執(zhí)行。這些強(qiáng)制性法律文件、規(guī)章制度的執(zhí)行，能為證券投資基金的發(fā)展提供有效依據(jù)。目前，除法律規(guī)定、監(jiān)督管理外，制度體系、行政監(jiān)管等都是強(qiáng)制類政策工具的重要類型。

信息型政策工具本質(zhì)上是一種有信息屬性的監(jiān)督方式，其主要類型包含了基金信息公開、機(jī)構(gòu)宣傳公告等。這些內(nèi)容確保了證券投資基金信息的公開性、透明性，保障了投資者的知情權(quán)。激勵(lì)型政策工具包含了財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)激勵(lì)等手段，通過(guò)對(duì)證券投資主體的激勵(lì)，能實(shí)現(xiàn)對(duì)被管制者的正向引導(dǎo)，以較低的成本實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。自愿型工具的約束能力相對(duì)較弱，多以行業(yè)自律為主，道德勸誡和思想引導(dǎo)是其較為常見的監(jiān)督形式。

（二）政策目標(biāo)

在《證券投資基金法》中，我國(guó)對(duì)證券投資基金政策監(jiān)管的目標(biāo)進(jìn)行了清晰說(shuō)明，一方面，要通過(guò)政策監(jiān)管工具的使用，規(guī)范證券投資基金活動(dòng)；另一方面，通過(guò)政策監(jiān)管，有效保護(hù)投資人的合法權(quán)益。

在政策目標(biāo)的指引下，針對(duì)證券投資基金的監(jiān)督管理可分為兩種模式類型。

一是審慎監(jiān)督，側(cè)重對(duì)證券金融市場(chǎng)崩潰等危機(jī)現(xiàn)象的監(jiān)督。

二是行為監(jiān)管，主要是監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)在證券投資活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，打擊市場(chǎng)違規(guī)行為，有效保護(hù)投資者的利益[ 4 ]。

（三）政策力度

政策力度代表了政策主體的公信力和權(quán)威性，政府通過(guò)較強(qiáng)力度的政策監(jiān)管，能進(jìn)一步規(guī)范證券投資金融市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)證券投資基金的發(fā)展[ 5 ]。

現(xiàn)階段，在證券投資基金政策監(jiān)管力度分析中，除考慮國(guó)家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)外，還需要對(duì)相關(guān)的政策文件進(jìn)行賦值，準(zhǔn)確劃分政策力度，判斷政策監(jiān)管的實(shí)際效果。一般而言，政策力度與頒布政策機(jī)構(gòu)的等級(jí)成正相關(guān)關(guān)系，即機(jī)構(gòu)等級(jí)越高，則政策具有越大的約束力和越優(yōu)先的執(zhí)行等級(jí)。除中央層面外，國(guó)家部委層面、自律組織層面均可頒布一定的政策或文件，對(duì)證券投資基金實(shí)施監(jiān)督。

現(xiàn)階段，按照由強(qiáng)到弱的順序，證券投資基金監(jiān)管的政策文件排列順序依次為法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章—行業(yè)規(guī)定。其中，在證券投資基金監(jiān)督中，法律多由全國(guó)人大制定，其政策力度和執(zhí)行優(yōu)先級(jí)最高，如《證券投資基金法》等。國(guó)務(wù)院會(huì)印發(fā)一定的規(guī)定性、意見性文件，其政策力度相對(duì)較弱，處于政策力度的第二梯度。證監(jiān)會(huì)也會(huì)發(fā)布一些規(guī)定、辦法或通知，這些部門級(jí)別的規(guī)章制度政策力度弱于前兩者，處于政策力度第三梯度，但要注意的是，這些部門級(jí)別的規(guī)章制度往往更加詳細(xì)、具體，在實(shí)際執(zhí)行中具有更高層級(jí)的操作性。證券交易所等也會(huì)發(fā)布一定的規(guī)定，這些部門發(fā)布的規(guī)章制度政策力度最弱，但也在證券投資基金監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用[6]。

（一）綜合分析、運(yùn)用和優(yōu)化政策工具

政策工具是實(shí)現(xiàn)證券投資基金監(jiān)管的重要手段，其應(yīng)用效果直接關(guān)系著投資基金政策監(jiān)管的質(zhì)量。在政策工具的應(yīng)用過(guò)程中，需要從綜合分析、運(yùn)營(yíng)、優(yōu)化三個(gè)維度出發(fā)，控制政策工具的使用過(guò)程，提升政策工具的實(shí)效性。

一方面，應(yīng)分析已有的政策工具維度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有政策工具的細(xì)化分類。證監(jiān)會(huì)發(fā)布信息顯示，強(qiáng)制型政策工具的占比和使用率最高，約為68%，而信息型、激勵(lì)型和自愿型政策工具的占比相對(duì)較低，分別占政策工具的12%、15%和5%。由此可知，強(qiáng)制型監(jiān)管是證券投資基金政策監(jiān)管的主要手段，需要合理分配監(jiān)管部門的行政權(quán)力，解決行政部門監(jiān)管權(quán)力過(guò)度集中的問(wèn)題，發(fā)揮信息型、自愿型與激勵(lì)型政策監(jiān)管的作用。

另一方面，應(yīng)結(jié)合證券投資的實(shí)際情況，做好相關(guān)政策的運(yùn)營(yíng)和優(yōu)化。在證券投資基金政策監(jiān)管中，要充分保證強(qiáng)制性政策工具監(jiān)管主體地位不動(dòng)搖，嚴(yán)格按照國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)范等強(qiáng)制工具，建立并完善證券投資法律監(jiān)督體系。在政策監(jiān)管工具應(yīng)用中，要重視信息型和激勵(lì)型政策工具的應(yīng)用，不斷提高信息披露的質(zhì)量，重視激勵(lì)型政策工具的創(chuàng)新，通過(guò)分配政策調(diào)整、稅率、利率等手段，對(duì)證券業(yè)投資者實(shí)施激勵(lì)，確保其遵守規(guī)章制度，依法投資證券，維護(hù)證券市場(chǎng)的穩(wěn)定性。要重視自愿型政策工具的應(yīng)用，發(fā)揮投資者的主動(dòng)作用，減少政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)的過(guò)度干預(yù)，形成信任的證券市場(chǎng)環(huán)境，減少認(rèn)知偏差，確保政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)[7]。

（二）增強(qiáng)政策體系的系統(tǒng)性

為提升政策工具的應(yīng)用效果，更好地規(guī)范證券投資基金發(fā)展，要從全局出發(fā)增強(qiáng)政策體系的系統(tǒng)性，加強(qiáng)各部門之間的合作，通過(guò)協(xié)同作用取得良好的政策監(jiān)管效果。

首先，不論是應(yīng)用何種政策監(jiān)管工具，均需確保相關(guān)政策的完整性和權(quán)威性，為證券投資基金的監(jiān)督管理提供有效依據(jù)。基于證券投資基金交易量化及程序化的特征，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，科學(xué)制定相應(yīng)的監(jiān)督法律與法規(guī)，可修訂《證券投資基金管理公司公平交易制度指導(dǎo)意見》，出臺(tái)證券投資基金交易量化的相關(guān)規(guī)定，并清晰界定程序化關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定相應(yīng)的量化指標(biāo)，完善基金公平交易制度，防范利益輸送。

其次，在政策力度層面，證券投資基金政策監(jiān)管單位需要做好相關(guān)政策的嚴(yán)格分層，確保監(jiān)管政策層次分明，且該分層工作應(yīng)有助于政策工具的落實(shí)，確保政策監(jiān)管的力度和實(shí)際效果。

再次，在增強(qiáng)政策體系系統(tǒng)性的過(guò)程中，考慮到政策具有一定的交叉性，在發(fā)揮監(jiān)管部門的職能時(shí)，還需要做好監(jiān)管部門的相互協(xié)作，將單一的部門監(jiān)督發(fā)展成集行政、財(cái)務(wù)、稅務(wù)于一體的綜合監(jiān)督，以獲得更好的政策監(jiān)管效果。

最后，在政策監(jiān)管中，應(yīng)重視多元主體的參與，如引導(dǎo)投資者依托政策工具實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督的范圍和深度。

（三）強(qiáng)化政策實(shí)施監(jiān)督工作

一方面，證券投資基金政策監(jiān)管包括較多的政策類型，且政策實(shí)施涉及證券投資的各個(gè)環(huán)節(jié)，需從政策實(shí)施過(guò)程、實(shí)施結(jié)果兩個(gè)層面開展監(jiān)督工作，重點(diǎn)監(jiān)督相關(guān)政策工具實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)性、實(shí)施力度和政策目標(biāo)完成情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)證券投資基金政策監(jiān)管效果的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

另一方面，需要深入分析現(xiàn)階段證券投資基金政策監(jiān)管中的問(wèn)題，從政策目標(biāo)、政策工具、政策力度三個(gè)層面優(yōu)化調(diào)整，提升證券投資基金政策監(jiān)管的綜合效益，滿足新時(shí)期證券投資基金發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

此外，為強(qiáng)化政策監(jiān)管的實(shí)際效果，還需要在量化交易及人工智能交易的基礎(chǔ)上，重視計(jì)算機(jī)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的綜合應(yīng)用，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)，動(dòng)態(tài)追蹤監(jiān)控證券投資基金交易中的大筆申報(bào)、連續(xù)申報(bào)、密集申報(bào)等現(xiàn)象，重點(diǎn)監(jiān)控明顯偏離股票最新成交價(jià)的價(jià)格申報(bào)等問(wèn)題，然后在人工審核后進(jìn)行書面警示或監(jiān)管談話。如有需要，要將賬戶列為重點(diǎn)監(jiān)控賬戶，實(shí)施賬戶交易監(jiān)管、暫停或限制，提升證券投資基金監(jiān)管的實(shí)際效力，助力證券投資工作的規(guī)范開展。

證券投資是我國(guó)資本市場(chǎng)投資的重要類型，其對(duì)于資本市場(chǎng)的繁榮與發(fā)展具有積極作用，有助于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。規(guī)范開展政策監(jiān)管工作是穩(wěn)定證券市場(chǎng)的內(nèi)在要求，也是防范證券投資基金風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)于相關(guān)的職能部門、從業(yè)主體而言，只有深刻認(rèn)識(shí)到政策監(jiān)管在證券投資基金發(fā)展中的作用，從政策目標(biāo)、政策工具、政策力度三個(gè)層面分析政策監(jiān)管的問(wèn)題，針對(duì)性地創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)督方法，才能確保證券投資基金發(fā)展的穩(wěn)定性，推動(dòng)國(guó)內(nèi)證券行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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