基于鎮(zhèn)村聯(lián)編模式的村莊規(guī)劃研究

摘 要：為探索鎮(zhèn)村聯(lián)編模式下的村莊規(guī)劃情況，本文以A鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃與村莊規(guī)劃為研究對(duì)象，提出在統(tǒng)籌思想的指導(dǎo)下，鎮(zhèn)村兩級(jí)應(yīng)同時(shí)開展工作，避免陷入單一規(guī)劃的困境，并通過統(tǒng)籌協(xié)同等方式，構(gòu)建完善傳導(dǎo)機(jī)制，編制更具實(shí)用性的實(shí)用型村莊規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：鎮(zhèn)村聯(lián)編；村莊規(guī)劃；編制探索

自《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（下稱《通知》）發(fā)布以來，村莊規(guī)劃就有了更為權(quán)威的法定參考依據(jù)，在國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃成為鄉(xiāng)村地區(qū)開展規(guī)劃活動(dòng)的最詳細(xì)規(guī)劃之一。因此，《通知》能夠促進(jìn)鎮(zhèn)村與山、水、林、田、湖、草等自然環(huán)境協(xié)調(diào)一致，形成整體性較強(qiáng)的空間關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌利用各種空間資源，加強(qiáng)全面布局[1]。同時(shí)還有利于開放城鄉(xiāng)綠道，開放城鎮(zhèn)空間系統(tǒng)，加強(qiáng)文化走廊建設(shè)等，但要注意管控邊界，明確約束性條件，制定控制機(jī)制，同時(shí)，在區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)環(huán)境，明確歷史資源與人文資源之間的關(guān)系，掌控好資源底線，凸顯區(qū)域特色，為鎮(zhèn)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持[2]。本文選取某鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和某村規(guī)劃為研究對(duì)象，對(duì)其實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)行探究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為規(guī)劃編制提供思路和參考。

一、鎮(zhèn)村規(guī)劃研究背景

鎮(zhèn)村聯(lián)編要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不能想當(dāng)然地推行一套方案。只有立足規(guī)劃區(qū)域的實(shí)際，結(jié)合自然環(huán)境情況，了解當(dāng)?shù)氐臍v史人文信息和地域特點(diǎn)，才能在緊跟時(shí)代步伐的基礎(chǔ)上發(fā)揮優(yōu)勢，充分彰顯我國鎮(zhèn)域空間規(guī)劃優(yōu)勢，打造獨(dú)特的空間形態(tài)，形成具有區(qū)域特色的空間布局。為此，需要對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)的相關(guān)資源進(jìn)行識(shí)別，加強(qiáng)評(píng)估，了解鎮(zhèn)域內(nèi)的自然山水以及人文文化，根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄厣l(fā)展獨(dú)具特色的都市空間，并且要使區(qū)域文化與公園體系協(xié)同發(fā)展，突出地方特色。在進(jìn)行規(guī)劃之前，要了解當(dāng)?shù)氐逆?zhèn)域性質(zhì)，分析當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，根據(jù)國家頂層設(shè)計(jì)的情況，合理定位，加強(qiáng)布局，充分尊重公眾意愿。規(guī)劃設(shè)計(jì)要突出差異化，結(jié)合資源的差異化開展設(shè)計(jì)，確定鎮(zhèn)域發(fā)展的特色，遵循因地制宜、因時(shí)制宜等原則，突出地方差異性，凸顯國土空間的特色。因此，突出差異性的規(guī)劃，可以對(duì)地方特色資源進(jìn)行差異化利用。例如，安徽省啟動(dòng)的省域內(nèi)村莊規(guī)劃選擇了10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間進(jìn)行規(guī)劃，在16個(gè)試點(diǎn)村實(shí)施鎮(zhèn)村聯(lián)編，然后總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)全省各地合理開展鎮(zhèn)村聯(lián)編工作，推進(jìn)有關(guān)工作又好又快進(jìn)行。總的來說，自從國家大力推進(jìn)規(guī)劃編制以來，我國國土空間規(guī)劃體系也在不斷完善，各地區(qū)各級(jí)政府主導(dǎo)的規(guī)劃實(shí)踐也在不斷豐富，尤其是安徽省，一直走在探索的前沿，形成了200多個(gè)村莊規(guī)劃，成為鎮(zhèn)村聯(lián)編模式的典型案例（如圖1所示）。

二、A鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃村莊發(fā)展指引

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制要從制定發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)國土空間管控、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)等方面著手。

（一）制定鎮(zhèn)域發(fā)展戰(zhàn)略

規(guī)劃指引綱要的編制要在深入了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及其區(qū)位特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，規(guī)劃的總體定位要結(jié)合實(shí)際確定。因此，A鎮(zhèn)的總體定位是“以道口經(jīng)濟(jì)和田園休閑為主的現(xiàn)代特色城鎮(zhèn)”，構(gòu)建“一帶一環(huán)，四區(qū)多點(diǎn)”國土空間。

（二）落實(shí)國土空間管控

1.統(tǒng)籌落實(shí)三區(qū)三線

國土空間規(guī)劃不能觸碰國家明確下達(dá)的永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，A鎮(zhèn)在不觸及底線的基礎(chǔ)上，傳達(dá)有關(guān)要求，將各項(xiàng)指標(biāo)分解，下發(fā)到村級(jí)單位，確定國土空間規(guī)劃的邊界、規(guī)模、管控要求。在劃定上位規(guī)劃開發(fā)邊界基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界確定下來，重點(diǎn)布局集中建設(shè)區(qū)、特別用途區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)，加強(qiáng)管控，合理開發(fā)。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

無論是鎮(zhèn)村聯(lián)編，抑或是國土空間總體規(guī)劃，均需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間規(guī)劃的良好融合需要有關(guān)人員從歷史角度來分析問題，尊重歷史和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，全面了解國家的戰(zhàn)略意圖，確保鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃融合期間產(chǎn)生的各類問題得到良好解決[3]。

根據(jù)大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以得知，各地方政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，并認(rèn)真分析總體城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃融合之間存在的問題，并采取良好的解決對(duì)策，進(jìn)一步明確兩者的未來發(fā)展趨勢，樹立正確的融合目標(biāo)，在滿足城市可持續(xù)性發(fā)展需求的同時(shí)，促進(jìn)兩者之間的完美融合。

（三）做好空間的戰(zhàn)略引導(dǎo)工作

在國土空間總體規(guī)劃當(dāng)中，鎮(zhèn)村聯(lián)編具有承上啟下作用，根據(jù)國土空間規(guī)劃工作的具體開展情況可以得知，樹立正確的發(fā)展目標(biāo)，并加強(qiáng)空間戰(zhàn)略引導(dǎo)力度，進(jìn)行準(zhǔn)確的性質(zhì)定位，能夠確保鎮(zhèn)村聯(lián)編水平得到進(jìn)一步提升[4]。因?yàn)殒?zhèn)村聯(lián)編位于國土空間規(guī)劃頂層，通過以現(xiàn)有的空間戰(zhàn)略作為重要引導(dǎo)，可以取得較好的規(guī)劃效果。

（四）樹立正確的發(fā)展目標(biāo)

鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃之間的有效融合，需要確保最終的結(jié)構(gòu)具備一定的可操作性，通俗來講，兩者的有效融合，能夠更好地保障廣大人民群眾的利益。從另一個(gè)層面來講，因?yàn)殒?zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃之間具有一定的差異性，將兩者有效融合，可以確保城市空間更加穩(wěn)定[4]。例如，在國土空間規(guī)劃工作當(dāng)中，通過有效融合鎮(zhèn)村聯(lián)編理念，能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁┝己铆h(huán)境，確保現(xiàn)有問題得到良好解決，早日實(shí)現(xiàn)融合目標(biāo)。另外，將鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間總體規(guī)劃完美融合，針對(duì)城市的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營，以及土地利用規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的布局與規(guī)劃，可以確保鎮(zhèn)村聯(lián)編和國土空間規(guī)劃融合效果得到良好的體現(xiàn)，減少不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)。詳見下表（表1）。

三、A鎮(zhèn)規(guī)劃傳導(dǎo)與反饋

（一）A鎮(zhèn)現(xiàn)狀特征

1.得天獨(dú)厚的生態(tài)狀況

某村是交通樞紐，生態(tài)系統(tǒng)完善，常住人口約2，700人。村莊面積為5.6km2，農(nóng)作物以水稻、番薯為主。

2.厚重的歷史文化底蘊(yùn)

A鎮(zhèn)有文物石塔一座，歷史建筑三處，古樹林一處，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑14處。村莊的宗祠寺廟、建筑風(fēng)貌、街巷布局等都還保留著明清和民國時(shí)期的風(fēng)貌。

（二）A鎮(zhèn)規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容

1.明確村莊發(fā)展方向

充分了解城鄉(xiāng)資源情況，加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)與山、水、林、田、湖、草等自然環(huán)境的協(xié)調(diào)，構(gòu)建完善整體空間關(guān)系，加強(qiáng)人工建設(shè)，促進(jìn)其與自然景觀和諧共生。城鄉(xiāng)空間具有明顯差異性，需要加強(qiáng)空間秩序引導(dǎo)，充分體現(xiàn)城市空間的繁榮與鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的安寧，形成彰顯城鄉(xiāng)特色的景觀體系，完善城鄉(xiāng)空間形態(tài)。

2.各項(xiàng)指標(biāo)精準(zhǔn)配置

對(duì)A鎮(zhèn)鎮(zhèn)域空間資源進(jìn)行類別劃分，將其分為四類：鄉(xiāng)村地區(qū)、歷史文化資源、山水人文格局、空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區(qū)。按照不同資源空間的特點(diǎn)，確定這些空間的發(fā)展目標(biāo)，找出需要重點(diǎn)管控的節(jié)點(diǎn)和廊道，通過城市設(shè)計(jì)方法，形成不同的分類設(shè)計(jì)指引。按照詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步加強(qiáng)空間形態(tài)管理，增強(qiáng)城市空間的引導(dǎo)性，為空間優(yōu)化提供技術(shù)指導(dǎo)和理論支持。圍繞歷史文化資源和自然景觀資源，劃定保護(hù)線，重新確定廊道和節(jié)點(diǎn)，明確整體空間，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

（三）公共服務(wù)共建共享

按照《安徽省村莊規(guī)劃編制指南（試行）》有關(guān)要求，將村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定下來，為了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮配套一定量的旅游服務(wù)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。村莊規(guī)劃要一村一個(gè)政策，在分析每個(gè)村的資源優(yōu)勢后，協(xié)商好公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過共建共享模式，完成有關(guān)工作。

（四）彰顯村莊特色風(fēng)貌

1.走資源保護(hù)開發(fā)之路

深入挖掘各類資源，完善休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮原生態(tài)農(nóng)耕文化優(yōu)勢，在發(fā)展與規(guī)范、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原則下，A鎮(zhèn)發(fā)展度假休閑、農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)體驗(yàn)等為主的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，緊緊圍繞“村民富、村莊美、村風(fēng)好”的工作目標(biāo)，突出建設(shè)重點(diǎn)，打造產(chǎn)業(yè)特色，發(fā)展“吃、游、研、學(xué)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)田園綜合體，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)打造好美麗宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范。在開發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的過程中，A鎮(zhèn)積極與上級(jí)部門對(duì)接，爭取項(xiàng)目建設(shè)資金，大大地加快了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的發(fā)展步伐，也得益于鎮(zhèn)村、組干部因地制宜、因人施策，加強(qiáng)組織與引導(dǎo)，引導(dǎo)村民根據(jù)自身特點(diǎn)，積極創(chuàng)業(yè)，打造特色產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、致富產(chǎn)業(yè)，為建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”提供了源源不斷的動(dòng)力，完善休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。A鎮(zhèn)根據(jù)這里人均耕地面積少、 山地面積相對(duì)多的情況，分析土壤和氣候條件，選擇產(chǎn)量高、品質(zhì)好的菌菇生產(chǎn)作為主導(dǎo)的農(nóng)產(chǎn)業(yè)，目標(biāo)確定后，結(jié)合這里的旅游，引導(dǎo)產(chǎn)品的銷售，實(shí)行產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后一條龍服務(wù)。菌菇成為名副其實(shí)的“一村一品”，這種因村選項(xiàng)的科學(xué)規(guī)劃，發(fā)揮了較高的經(jīng)濟(jì)效益。

2.走鄉(xiāng)村振興之路

要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，興農(nóng)戰(zhàn)略要以質(zhì)量、綠色為先，確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)之后，要督促其提質(zhì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)能力必須夯實(shí)，以此構(gòu)建正確的農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力、生產(chǎn)率，在確保我國農(nóng)業(yè)安全的同時(shí)，力求實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)強(qiáng)國。綠色發(fā)展的道路要確保人與自然的和諧共生，具體而言，要以綠色為生態(tài)振興導(dǎo)向，治理好山水林田湖草，治理好農(nóng)村突出的環(huán)境問題，盡快完善生態(tài)多元補(bǔ)償機(jī)制，增加相關(guān)補(bǔ)給，力求實(shí)現(xiàn)百姓富生態(tài)美，走鄉(xiāng)村文化振興的道路，傳承并發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀農(nóng)耕文明，盡快建設(shè)好農(nóng)村公共文化樂園，加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，積極移風(fēng)易俗，保證民風(fēng)文明淳樸，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)文明度。

四、規(guī)劃優(yōu)勢與成果

鎮(zhèn)村聯(lián)編要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)有效”，就必須打破“孤島式”編制的束縛，走“協(xié)同式”發(fā)展之路。對(duì)村級(jí)單位而言，要推動(dòng)村村協(xié)調(diào)發(fā)展，就要多指標(biāo)全面落地，均衡布局公共設(shè)施，牢牢守住建設(shè)底線。因此，鎮(zhèn)村聯(lián)編要做到下列幾點(diǎn)：第一，調(diào)研要下沉到村里，鎮(zhèn)村聯(lián)合調(diào)研，做到真調(diào)研，得出真實(shí)信息，編制真實(shí)資料。第二，節(jié)約時(shí)間成本。鎮(zhèn)村同步開展工作，節(jié)省走流程的時(shí)間，工作匯報(bào)鎮(zhèn)村統(tǒng)籌進(jìn)行。第三，統(tǒng)一規(guī)劃思路。規(guī)劃統(tǒng)一進(jìn)行，協(xié)同推進(jìn)。第四，統(tǒng)籌用地及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。用地要優(yōu)先考慮教育、醫(yī)療、道路需要，因此，必須做好內(nèi)部統(tǒng)籌。

總之，現(xiàn)階段的鎮(zhèn)村聯(lián)編只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)，必須時(shí)刻處于積極探索的狀態(tài)，要做好鎮(zhèn)村聯(lián)編工作，就要打破鄉(xiāng)村振興困境，發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用，為城鄉(xiāng)規(guī)劃從業(yè)者、鄉(xiāng)村的人民群眾提供更好的發(fā)展思路。

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作者簡介：馬琤（1988－），男，漢族，安徽宿州人，本科，工程師，研究方向：國土空間規(guī)劃、全域綜合整治規(guī)劃、村莊規(guī)劃、土地集約利用評(píng)價(jià)等。